OM niet-ontvankelijk wegens handelen in strijd met Beleidsplan Handhaving gemeente Groningen. Toerekening gemeentelijk beleid aan OM.

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 11 februari 2016, ECLI:NL:GHARL:2016:1011

Aan verdachte is ten laste gelegd overtreding van artikel 2:53, lid 1, sub a, van de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2009 gepleegd op 9 januari 2012.

Verdachte heeft allereerst aangevoerd dat het feit waarvoor hij wordt vervolgd, verjaard is dan wel dat het openbaar ministerie handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel door hem wel en een drietal anderen, die op een later tijdstip gelijke feiten hebben gepleegd, niet te vervolgen.

Verjaring

Het tenlastegelegde feit is gepleegd op 9 januari 2012. Op 6 februari 2012 is tegen verdachte ter zake van dit feit een strafbeschikking uitgevaardigd. Dit is een daad van vervolging. Daartegen heeft verdachte op 14 februari 2012 verzet ingesteld. Op 8 april 2014 is verdachte gedagvaard - eveneens een daad van vervolging - te verschijnen ter zitting van de kantonrechter in de rechtbank Noord-Nederland van 12 juni 2014, teneinde op het verzet te worden gehoord. De kantonrechter heeft op 12 juni 2014 vonnis gewezen, waartegen verdachte op diezelfde dag hoger beroep heeft ingesteld. Op 27 oktober 2014 is verdachte in hoger beroep gedagvaard te verschijnen ter zitting van de enkelvoudige kamer van dit hof op 21 november 2014. Ter zitting van 21 november 2014 heeft de enkelvoudige kamer de zaak verwezen naar een zitting van de meervoudige kamer. De oproeping voor de zitting van het hof van 28 januari 2016 is op 12 januari 2016 betekend door uitreiking aan de griffier.

Gelet op het vorenstaande stelt het hof vast dat het ten laste gelegde feit ten tijde van de behandeling door de meervoudige kamer van dit hof op 28 januari 2016 niet is verjaard.

Gelijkheidsbeginsel

Verdachte heeft niet aannemelijk gemaakt dat in de door hem bedoelde gevallen de rechtens relevante feiten en omstandigheden identiek zijn. Het enkele feit dat het aan verdachte ten laste gelegde feit dateert van eerdere datum dan de feiten in de door hem bedoelde gevallen maakt nog niet dat het openbaar ministerie handelt in strijd met de beginselen van een behoorlijke procesorde, te weten het gelijkheidsbeginsel, door in de zaak van verdachte wel en in de drie andere zaken niet tot vervolging over te gaan.

Vertrouwensbeginsel

De verdachte heeft ter zitting van het hof voorts een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Daartoe heeft hij aangevoerd dat hij, gelet op het van toepassing zijnde en gepubliceerde "Beleidsplan handhaving gemeente 2010-2013", nu geen klachten over de loslopende hond aan het uitgevoerde toezicht ten grondslag lagen, erop mocht vertrouwen dat hij voor dit feit niet zou worden vervolgd.

Het hof overweegt als volgt.

Ten tijde van het tenlastegelegde feit was het beleid met betrekking tot handhaving van (onder andere) de bepalingen van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Groningen (APVG) - zo blijkt uit de inleiding van dit plan - neergelegd in het Beleidsplan Handhaving gemeente Groningen 2010-2013. Dit beleidsplan, dat is vastgesteld bij besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen van

11 mei 2010, is op 27 mei 2010 bekend gemaakt. In het plan is beschreven op welke wijze gehandhaafd wordt. Handhaven omvat, zo is op bladzijde 4 van het plan aangegeven, ook het toezicht. Deel I van het plan (de hoofdstukken 2, 3 en 4) bevat het algemene gedeelte van het handhavingsbeleid.

In paragraaf 2.2 van het plan is omschreven dat toezicht het onderdeel van de handhaving is dat is gericht op het verzamelen van informatie om te kunnen vaststellen of sprake is van een overtreding. Na vaststelling van een overtreding door middel van toezicht volgt een handhavingsactie, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen begeleiden, sturen en corrigeren.

Paragraaf 2.4 van het beleidsplan vermeldt dat op het gebied van de handhaving regelmatig wordt overlegd met onder meer het openbaar ministerie. Waar overleg nodig is over concrete aspecten van een zaak of beleidslijnen kan op ad hoc basis worden overlegd tussen overlegpartners van het zogenaamde driehoeksoverleg. Vaste deelnemers zijn de burgemeester, de hoofdcommissaris van de politie en de gebiedsofficier van justitie.

In paragraaf 3.4 van het beleidsplan wordt vermeld dat de gemeente bij overtreding van de regels in beginsel bestuursrechtelijke of (na het opmaken van proces-verbaal) strafrechtelijke middelen (bestuurlijke strafbeschikking) kan inzetten om naleving te bevorderen. Bestuursrechtelijke instrumenten zijn situatiegericht, primair gericht op het herstellen van de onwenselijke situatie die is ontstaan met het overtreden van een voorschrift. Strafrechtelijke instrumenten zijn dadergericht, op genoegdoening aan de maatschappij na verontwaardiging over het overtreden.

Het plan beschrijft in deel II de handhaving van het taakveld betreffende de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De handhaving van regelingen die niet onder de Wabo vallen is in het beleidsplan niet omschreven. Het gaat, aldus het beleidsplan (bladzijde 5), vooral om regelingen in het werkveld bodem en de APVG. De strategie voor die taken is soms afwijkend van hetgeen in deel I is beschreven. Voor de APVG-taken is de strafrechtelijke lijn (bestuurlijke strafbeschikking) meestal leidend. Op bladzijde 5 van het plan wordt opgemerkt dat het plan onder andere de nota "Handhaven met beleid" (Milieudienst 11.562.MD juni 2005) vervangt, met uitzondering van hoofdstuk 10 (openbare ruimte) voor de periode waarin de handhaving van regelingen die niet onder de Wabo vallen nog niet is vastgesteld.

In hoofdstuk 10 van deze beleidsnota is, voor zover hier van belang, met betrekking tot de bepaling in de APVG terzake loslopende honden, opgemerkt dat ten aanzien van loslopende honden toezicht wordt uitgeoefend op basis van klachten.

Ter zake van het tenlastegelegde feit is proces-verbaal opgemaakt door een buitengewoon opsporingsambtenaar van de gemeente Groningen . Uit het proces-verbaal blijkt dat deze opsporingsambtenaar ziet dat een hond losloopt op het trottoir en dat er een manspersoon in de nabijheid van deze hond is. Verbalisant legitimeert zich en vraagt vervolgens aan de man - verdachte - of deze de eigenaar is van de hond, waarop verdachte bekennend antwoordt. Daarop is verdachte staande gehouden. De verbalisant heeft vervolgens proces-verbaal opgemaakt, waarna een politie strafbeschikking (opsporingsinstantie gemeente Groningen ) is uitgevaardigd.

Het aanspreken van verdachte moet worden gezien als een daad van toezicht, gericht op de controle van de naleving van artikel 2.53, eerste lid, sub a, APVG 2009. Uit het proces-verbaal blijkt niet dat klachten over een loslopende hond of loslopende honden hieraan ten grondslag hebben gelegen. De stelling van verdachte dat er geen klachten waren, is door het openbaar ministerie ook niet betwist.

Het toezicht is hier dus uitgeoefend in strijd met het hierboven weergegeven beleid. Dit beleid, dat als beleidsregel in de zin van artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan gelden, biedt, in het bijzonder gezien de hierboven weergegeven passages uit de paragrafen 2.2 en 3.4 van het plan, geen aanknopingspunt dat in dit geval niettemin tot handhaving door middel van een (bestuurlijke) strafbeschikking kan worden overgegaan. Gelet op genoemde passages is er geen grond om te dezen een onderscheid te maken tussen toezicht en handhaving, zoals de advocaat-generaal, onder verwijzing naar de uitspraak van de kantonrechter in de rechtbank Noord-Nederland van 17 april 2014 (ECLI:NL:2014:2111), heeft gedaan.

Door het openbaar ministerie is niet gesteld dat er bijzondere redenen zijn waarom in dit geval van dit beleid moet worden afgeweken.

De advocaat-generaal heeft verder betoogd dat het openbaar ministerie niet gebonden is aan dit beleid. Het staat het openbaar ministerie vrij om gebruik te maken van zijn strafvorderlijke bevoegdheden.

Het hof volgt de advocaat-generaal niet in dit betoog. Het hier aan de orde zijnde beleid betreft de handhaving van bepalingen die door de gemeenteraad in het belang van de gemeente nodig zijn geoordeeld. Het college van burgemeester en wethouders heeft in het beleid aangegeven hoe het toezicht op en de handhaving van deze bepalingen moet plaatsvinden. Daarbij is ook de strafrechtelijke handhaving betrokkenen.

Het openbaar ministerie, dat, blijkens paragraaf 2.4 van het beleidsplan handhaving, in het driehoeksoverleg waar nodig overleg kan voeren over concrete zaken of ad hoc beleidslijnen, heeft geen (althans niet kenbaar) afstand genomen van het beleid of een eigen beleid ter zake geformuleerd.

Onder deze omstandigheden is, naar het oordeel van het hof, bij verdachte het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontstaan dat het openbaar ministerie zich ook aan dit beleid gebonden acht. Hieraan doet niet af dat het uitvaardigen van een strafbeschikking op de voet van de artikelen 257b of 257ab van het Wetboek van Strafvordering geschiedt onder toezicht en verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie. Gelet hierop mocht verdachte er op vertrouwen dat hij voor dit feit niet zou worden vervolgd.

Het vorenstaande maakt dat in strijd is gehandeld met enig beginsel van goede procesorde, te weten het vertrouwensbeginsel, door een strafbeschikking uit te vaardigen. De officier van justitie had, naar aanleiding van het verzet van verdachte, de uitgevaardigde strafbeschikking moeten vernietigen en de zaak niet behoren aan te brengen bij de rechter. Gelet hierop beslist het hof als volgt.

Lees hier de volledige uitspraak.