Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1993

Feiten & Verloop

Bij besluit van 22 december 2011 heeft de burgemeester de aan appellant verleende exploitatievergunning van de coffeeshop aan de locatie te Leeuwarden met ingang van 1 februari 2012 ingetrokken. Tegen deze beslissing heeft appellant bezwaar gemaakt welk bezwaar door de burgemeester ongegrond is verklaard. Ook het daartegen ingestelde beroep is door de rechtbank ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft appellant hoger beroep ingesteld.

Juridisch kader

Ingevolge artikel 6, eerste lid, EVRM heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging, recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. Ingevolge het tweede lid wordt een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld voor onschuldig gehouden, totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, Wet bibob, kunnen be- stuursorganen, voor zover zij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegd- heid hebben gekregen, weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.

Ingevolge het derde lid wordt de mate van het gevaar, voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, vastgesteld op basis van:

feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
de aard van de relatie en
het aantal van de gepleegde strafbare feiten.

Ingevolge het vierde lid staat de betrokkene in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:

hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat.

Ingevolge het vijfde lid vindt de weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid slechts plaats indien deze evenredig is met:

de mate van het gevaar en
voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.

Ingevolge artikel 7, eerste lid, kan een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de bur- gemeester, voor zover het een krachtens het tweede lid aangewezen inrichting of bedrijf betreft, worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.

Ingevolge het derde lid kan het college respectievelijk de burgemeester, voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, het Bureau om een advies vragen.

Ingevolge het vierde lid is het eerste tot en met het derde lid van over- eenkomstige toepassing op een gemeentelijke ontheffing.

Ingevolge artikel 8 is een Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.

Ingevolge artikel 9, eerste lid, heeft het Bureau tot taak aan bestuurs- organen, voor zover deze bij of krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen het Bureau daartoe te verzoeken, desgevraagd advies uit te brengen over de mate van gevaar, bedoeld in artikel 3, eerste lid.

Ingevolge artikel 26 kan de officier van justitie die beschikt over gegevens die er op duiden dat een betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die reeds gepleegd zijn of, naar redelijkerwijs op grond van feiten of om- standigheden kan worden vermoed, gepleegd zullen worden, het be- stuursorgaan of de aanbestedende dienst wijzen op de wenselijkheid het Bureau om een advies te vragen.

Ingevolge artikel 1:6, aanhef en onder b, van de APV kan de vergunning of ontheffing worden ingetrokken of gewijzigd indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, intrekking of wijziging noodzakelijk is van- wege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist.

Ingevolge artikel 2:28, eerste lid, is het verboden een horecabedrijf te ex- ploiteren zonder vergunning van de burgemeester, tenzij voor het horeca- bedrijf een vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet is verleend.

Naar aanleiding van een kennisgeving van een Officier van Justitie heeft de burgemeester het Bureau op 30 mei 2011 verzocht om een advies uit te brengen over de exploitatievergunning van de coffeeshop. De op 19 augustus en 22 november 2011 door het Bureau uitgebrachte adviezen lui- den dat een ernstige mate van gevaar bestaat als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten, te weten handelen in strijd met de Opiumwet, te plegen.

Daarnaast heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat een verandering van de omstandigheden of inzichten is opgetreden na het verlenen van de vergunning als bedoeld in artikel 1:6 van de APV op grond waarvan intrekking noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning is vereist.

Standpunt Appellant

Appellant betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat feiten en omstandigheden bestaan die er op wijzen dat ernstig gevaar bestaat dat de exploitatievergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Daartoe voert hij aan dat de burgemeester ten onrechte vier onherroepelijke veroordelingen wegens handelen in strijd met de Opiumwet aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Volgens hem wordt de verkoop van softdrugs vanuit een coffeeshop onder voorwaarden door de overheid gedoogd. Inherent aan de exploitatie van een coffeeshop is volgens appellant dat met medeweten van de overheid stelstelmatig strafbare feiten worden gepleegd. Deze strafbare feiten zijn het gevolg van de bevoorrading van de coffeeshop en daarmee onlosmakelijk verbonden met het ge- doogbeleid. Deze bevoorrading wordt in het strafrecht niet langer zonder meer strafbaar geacht. Omdat het bestuursrecht een eigen toetsingskader kent met eigen normen ontbreekt de rechtseenheid met het strafrecht. De waarborgen die in het strafrecht gelden, dienen ook in deze procedure te gelden, nu de procedure omtrent de exploitatievergunning onlosmakelijk is verbonden met de strafrechtelijke procedure. Een andere gang van zaken is in strijd met artikel 6 van het EVRM, aldus appellant.

Appellant betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de politiemutatie van 7 februari 2011 ten onrechte aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd. Daartoe voert hij aan dat de politiemutatie een eenzijdige optekening van feiten betreft. Het kan niet zo zijn dat deze aan verstrekkende besluitvorming als de onderhavige ten grondslag mag worden gelegd, nu dit een schending van het beginsel van hoor en wederhoor zou opleveren.

Appellant voert ten slotte aan dat de rechtbank heeft miskend dat het Quatro-onderzoek dat is uitgevoerd door de politie ten onrechte aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd. Volgens hem kunnen de processen-verbaal met informatie van de Criminele Inlichtingen Eenheid niet als bewijsmiddel worden gebruikt. De verklaring van de informant staat haaks op de verklaring van persoon bij de rechtbank. Persoon is evenwel door de politie niet ondervraagd over de coffeeshop, zodat de burgemeester ernstig te kort is geschoten in zijn onderzoeksplicht. Voorts heeft de burgemeester zich volgens appellant ten onrechte gebaseerd op een proces-verbaal van 19 december 2011. Dat proces-verbaal biedt, zoals de Adviescommissie Bezwaarschriften terecht heeft gesteld, onvoldoende aanknopingspunten om tot het oordeel te komen dat er een verandering van omstandigheden is op grond waarvan intrekking van de vergunning noodzakelijk was vanwege het belang ter bescherming waarvan de vergunning is vereist, aldus appellant.

Oordeel Afdeling

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, mag een bestuursorgaan, gelet op de deskundigheid van het Bureau, in beginsel van diens advies uitgaan. Dit neemt niet weg dat het zich ervan moet vergewissen dat het aan het advies ten grondslag liggende onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze is verricht en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bij- voorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.

Uit de besluitvorming volgt dat aan het vermoeden dat appellant handelt in strijd met de Opiumwet twee onherroepelijke veroordelingen van 24 januari 2000 en 17 november 2008 ten grondslag zijn gelegd die zien op het buiten de coffeeshop aanwezig hebben van softdrugs, respectievelijk ongeveer 150 gram en 204,5 gram, en een onherroepelijke veroordeling van 13 juli 2009 voor het in de coffeeshop aanwezig hebben van een handelsvoorraad die groter is dan 500 gram, te weten 1261,1 gram. Uit de besluitvorming volgt verder dat aan het vermoeden dat appellant in strijd handelt met de Opiumwet een politiemutatie ten grondslag is gelegd van 7 februari 2011 waaruit volgt dat een auto die op naam van appellant is gesteld, is gezien bij een pand waar even later een ontruimde hennepkwekerij wordt aangetroffen. Verder is aan het vermoeden dat appellant in strijd handelt met de Opiumwet een tweetal processen-verbaal ten grondslag gelegd van 2 maart 2011 en 19 december 2011. Uit het proces-verbaal van de politie Friesland van 2 maart 2011 volgt dat tijdens een gezamenlijke controle van politie en Belastingdienst in de coffeeshop een te grote handelsvoorraad is aangetroffen. De totale hoeveelheid softdrugs bedroeg 687,5 gram. Ook dit feit heeft geleid tot een onherroepelijke veroordeling. In het proces-verbaal van de politie van 19 december 2011 is verwezen naar verschillende processen-verbaal van de CIE. Daarin wordt verwezen naar een proces-verbaal van juni 2010 waarin staat vermeld dat de coffeeshop voor de helft in eigendom is gekomen van een criminele organisatie. Voorts wordt verwezen naar een proces-verbaal van 30 september 2010 waarin is opgenomen dat appellant is bedreigd en mishandeld door de leider van de criminele organisatie teneinde de coffeeshop volledig in eigendom te krijgen. In het eveneens aangehaalde proces-verbaal van 26 januari 2011 staat vermeld dat de coffeeshop volledig in eigendom is van de leider van de criminele organisatie. Deze zou door middel van bedreiging en mishandeling appellant hebben gedwongen de coffeeshop te verkopen, ver beneden de daarvoor geldende verkoopprijs. Bij controles door de Belastingdienst in de coffeeshop wordt appellant zelden aangetroffen. Tijdens gesprekken maakt hij een ongeïnteresseerde indruk. Uit afgeluisterde gesprekken blijkt dat leden van de criminele organisatie werkzaam zijn in de coffeeshop. Tevens blijkt uit deze gesprekken dat de leider van de criminele organisatie deelnemers van die organisatie heeft voorgedragen als leidinggevende van de coffeeshop. Door middel van andere opsporingsmiddelen is meermalen aangetoond dat de hoofdverdachte in het rechercheonderzoek in Groningen, evenals de medeverdachten, bij de coffeeshop zijn geweest. Uit verhoren van verschillende personen blijkt dat de hoofdverdachte van het rechercheonderzoek bekend staat als eigenaar van de coffeeshop. appellant wordt niet genoemd als eigenaar van de coffeeshop.

In het proces-verbaal van 19 december 2011 staat verder vermeld dat appellant op 22 februari 2011 heeft verzocht om wijziging van de ver- gunning, inhoudende dat de neef van de leider van de criminele organisatie als leidinggevende op de vergunning zou worden geplaatst. Uit de gemeentelijke basisadministratie is gebleken dat een lid van de criminele organisatie staat ingeschreven op het adres van de woning boven de coffeeshop. De neef en voornoemd lid werden op 3 februari 2011 aangetroffen in de verblijfsruimte boven de coffeeshop. Beiden waren volgens de verklaring van een medewerker werkzaam in de coffeeshop. In de periode van 23 april 2010 tot 15 juli 2011 heeft voornoemd lid zich gepresenteerd als bedrijfsleider van de coffeeshop. Na deze periode is hij niet meer gezien bij de coffeeshop.

Met betrekking tot appellant is in het proces-verbaal van 19 december 2011 opgenomen dat hij in de periode vanaf omstreeks april 2010 tot 19 december 2011 slechts enkele keren in de coffeeshop is aangetroffen en dat hij heeft aangegeven te zijn verhuisd naar Utrecht. Op 11 april 2011 heeft hij als getuige verklaard dat hij zijn voorraad inkoopt bij de hoofdverdachte in het rechercheonderzoek. Hij heeft verder verklaard dat hij niet onder druk is gezet of bedreigd. Deze verklaring heeft appellant niet ondertekend.

Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college met het voren- staande gemotiveerd heeft aangetoond dat alle feiten en omstandigheden in onderlinge samenhang bezien er op wijzen dat een ernstig gevaar bestaat als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob. Voor zover appellant heeft betoogd dat de burgemeester ten onrechte de onherroepelijke veroordelingen aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, gelet op het gedoogbeleid dat hij voert ten aanzien van coffeeshops, wordt, onder verwijzing naar de uitspraken van 3 november 2010 in zaak nr. 201001611/1/H3 en 27 maart 2013 in zaak nr. 201110252/1/A3 over- wogen dat de aangetroffen hoeveelheid softdrugs van 1261,1 gram de op grond van het gedoogbeleid toegestane hoeveelheid van 500 gram ruimschoots overschrijdt. appellant wordt niet gevolgd in zijn betoog dat het overschrijden van de toegestane handelsvoorraad en daarmee het plegen van strafbare feiten inherent is aan het exploiteren van de coffeeshop. Wat betreft de veroordelingen voor het buiten de coffeeshop aanwezig hebben van softdrugs wordt overwogen dat deze evenzeer buiten de grenzen van het gedoogbeleid vallen.

De stelling van appellant dat het nemen van besluiten op grond van strafrechtelijk onderzoek en strafrechtelijke veroordelingen met zich brengt dat die besluiten punitief van aard zijn en dat ingevolge artikel 6 van het EVRM bij het nemen van die besluiten strafrechtelijke waarborgen in acht moeten worden genomen, noopt evenmin tot een andersluidend oordeel. De intrekking van de exploitatievergunning is geen punitieve sanctie. Volgens de maatstaven van het EHRM moeten bij de beoordeling of sprake is van een ‘criminal charge’ in aanmerking worden genomen de aard van de overtreden norm en van de maatregel die met de overtreding wordt geriskeerd en de zwaarte van deze maatregel, alsmede de vraag of de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk is aangemerkt. De Afdeling heeft in haar uitspraken van 22 november 2006 in zaak nr. 200602949/1 en van 16 juli 2008 in zaak nr. 200707433/1 overwogen dat de toepassing van de in artikel 3 van de Wet bibob neergelegde weigerings- grond tot doel heeft te voorkomen dat overheidsorganen onbewust en ongewild door vergunningen te verlenen, subsidie te geven of een overheidsopdracht te gunnen, criminele activiteiten faciliteren. De intrekking van de vergunning is er niet op gericht nadeel aan appellant toe te brengen dat verder gaat dan het bereiken van voormeld, niet direct op benadeling van appellant, gericht doel. Het instrumentarium is er slechts op gericht te voorkomen dat het plegen van strafbare feiten door het bestuur wordt gefaciliteerd. Het is niet gericht op bestraffing van een dader en wordt naar nationaal recht ook niet als een strafrechtelijk instrumentarium aangemerkt. Derhalve is dit geen punitieve sanctie. Gelet op de aard en het oogmerk van de maatregel, vloeit uit het enkele feit dat de maatregel ingrijpend is, niet voort dat deze daarom als ‘criminal charge’ moet worden aangemerkt.

Voor zover appellant heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de politiemutatie van 7 februari 2011 ten onrechte aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd, heeft de rechtbank daarin terecht geen aanleiding gezien voor een andersluidend oordeel. Daartoe wordt overwogen dat bij de beoordeling van de mate van gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob feiten en omstandigheden mogen worden betrokken die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot de strafbare feiten. Het kan derhalve gaan om strafbare feiten waarvan niet in rechte is vastgesteld dat en door wie zij zijn gepleegd. Wel dient aannemelijk te zijn dat de strafbare feiten zijn gepleegd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de mutatie van 7 februari 2011 voldoende concrete aanwijzingen bevat voor het vermoeden dat appellant in relatie staat tot de in de mutatie vermelde hennepkwekerij. Nu deze omstandigheid doet vermoeden dat appellant in relatie staat tot de strafbare feiten heeft de burgemeester deze mutatie aan de besluitvorming ten grondslag mogen leggen. Dat in het bestuursrecht niet dezelfde waarborgen gelden als in het strafrecht doet daar niet aan af. Voor het oordeel dat, zoals appellant heeft aangevoerd, het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden, bestaat geen grond, nu hij in de gelegenheid is gesteld zienswijzen naar voren te brengen alvorens het besluit van 22 december 2012 werd genomen.

De burgemeester heeft voorts op goede gronden aangenomen dat tussen persoon en appellant een zakelijk samenwerkingsverband bestaat, als be- doeld in artikel 3, vierde lid, onder c, van de Wet bibob. Daartoe is van belang dat uit het proces-verbaal van 19 december 2011 blijkt van aanwijzingen dat de coffeeshop verbonden is met een criminele organisatie in Groningen en dat persoon de coffeeshop onder dwang heeft overgenomen van appellant. De burgemeester heeft op grond van dat proces-verbaal mogen aannemen dat aannemelijk is dat appellant als stroman voor persoon fungeert. appellant heeft aangevoerd dat het proces verbaal van 19 december 2011 niet aan de besluitvorming ten grondslag mocht worden gelegd, omdat persoon ter zitting bij de rechtbank andersluidende ver- klaringen heeft afgelegd. De rechtbank heeft daarin terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de burgemeester het proces-verbaal van 19 december 2012 ten onrechte in zijn besluitvorming heeft betrokken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2013 in zaak nr. 201303874/1/A1) mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel op ambtsbelofte opgemaakt proces verbaal. De enkele verklaring van persoon ter zitting bij de rechtbank doet geen twijfel ontstaan over de juistheid van het proces-verbaal van 19 december 2011.

Het betoog faalt.

Appellant betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat in de Wet bibob ten onrechte geen tijdsbegrenzing is aangebracht, waardoor geen terugkijktermijn geldt. Hij verwijst in dat verband naar de verstrekking van verklaringen omtrent het gedrag waarbij wel een terugkijktermijn geldt en stelt dat analoog daaraan geredeneerd kan worden dat ook in de Wet bibob een tijdsbegrenzing moet worden gelezen van vijf jaar. Omdat de Wet bibob geen tijdsbegrenzing heeft, wordt zijn strafrechtelijke veroordeling van 24 januari 2000 nu ten grondslag gelegd aan de besluitvorming, terwijl die geruime tijd geleden is uitgesproken, aldus appellant.

Niet in geschil is dat appellant onherroepelijk is veroordeeld tot een geldboete van € 340,34, subsidiair acht dagen hechtenis waarvan € 113,45 geldboete, subsidiair vijf dagen hechtenis voorwaardelijk met een proeftijd van twee dagen, omdat op 26 mei 1999 in zijn auto een hoeveelheid van ongeveer 150 gram hasjiesj is aangetroffen. Niet kan worden staande gehouden dat dit feit niet relevant of niet van voldoende gewicht is om bij de beoordeling in deze zaak te betrekken. De vermelding van strafbare feiten in de justitiële registraties wordt na een bepaald tijdsverloop verwijderd. Zoals ook blijkt uit de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2000/01, 26 883, nr. 5, blz. 41) ontleent het Bureau zijn gegevens aan deze registraties. Na ommekomst van evenbedoeld tijdsverloop wordt een op zichzelf staand strafbaar feit derhalve niet in het bibob-onderzoek betrokken. Nu ten tijde in geding de veroordeling uit 2000 nog in de registers was vermeld, is er geen grond voor het oordeel dat de burgemeester deze veroordeling niet heeft mogen betrekken bij zijn besluitvorming. De Afdeling sluit hiermee aan bij haar uitspraak van 8 juli 2009 in zaak nr. 200808942/1/H3.

Het betoog faalt.

Conclusie

De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester de ex- ploitatievergunning in redelijkheid heeft kunnen intrekken. Het standpunt van de burgemeester dat een verandering van omstandigheden of inzichten is opgetreden na het verlenen van de vergunning als bedoeld in artikel 1:6 van de APV op grond waarvan intrekking noodzakelijk was vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning is vereist, behoeft reeds hierom geen bespreking.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.

Lees hier de volledige uitspraak.