Column: Een Europees openbaar ministerie

Door Lizette Vosman (Knoops' Advocaten)

Op 17 juli jl. kwam de Europese Commissie met het voorstel om een Europees openbaar ministerie op te richten ten behoeve van een betere bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie. Het Verdrag van Lissabon voorziet in de instelling van een Europees openbaar ministerie. Dit nieuwe gedecentraliseerde vervolgingsorgaan zal onderzoek gaan doen naar fraude met EU gelden, waarbij zij het mandaat krijgt om de lidstaten de verplichting op te leggen om een onderzoek en een vervolging te starten en de zaak voor te leggen aan de nationale rechter. Het Europees openbaar ministerie moet een onafhankelijke instelling worden met een Europese openbare aanklager, geassisteerd door een groep van gedelegeerde openbare aanklagers, afgevaardigd door de lidstaten. Zij moeten de nationale wetgeving volgen. De nationale rechtbanken worden belast met de rechterlijke toetsing.

Indien het Europees Parlement en de lidstaten akkoord gaan met het voorstel dan kan het nieuwe orgaan per 1 januari 2015 van start gaan. De reden voor een Europees OM is dat er jaarlijks naar schatting minstens 500 miljoen van de EU begroting verloren gaat door fraude. De prioriteit in de lidstaten om fraude met EU-middelen aan te pakken is laag. Daarnaast bieden de lidstaten niet dezelfde mate van bescherming en handhaving. De Europese Commissie kwam op 1 juli 2012 al met een Richtlijn, die op 1 januari van dit jaar van kracht is geworden, waarbij algemeen geldende definities zijn voorgesteld van wat als fraude kan worden gezien. Daardoor zou het mogelijk zijn om een eenduidig beleid te voeren ten aanzien van fraude.

Is een Europees OM noodzakelijk nu de EU al een orgaan heeft dat zich bezighoudt met fraudebestrijding, OLAF ondersteund door Europol en Eurojust? De meeste lidstaten hebben zich tot op heden verzet tegen de oprichting van een Europees OM. Misschien nog wel belangrijker dan de vraag of het noodzakelijk is, is de vraag of de rechten voor toekomstige verdachte personen en ondernemingen van EU fraude gewaarborgd worden. Het voorstel geeft aan dat de procedurele rechten van verdachten aanzienlijk worden versterkt in vergelijking met wat in de nationale rechtsstelsels verplicht is. Zo heeft een verdachte het recht op tolk- en vertaaldiensten, het recht op toegang tot een advocaat en recht op informatie en inzage in de processtukken. Alhoewel de strafrechtelijke Europese rechtsruimte groeiende is, zijn er nog veel regels niet geharmoniseerd. Een Europees wetboek van Strafrecht en Strafvordering kennen we nog niet. Ondanks dat er sinds de invoering van het Verdrag van Lissabon in het kader van wederzijdse erkenning steeds meer minimumvoorschriften worden vastgesteld met betrekking tot onder andere de toelaatbaarheid van bewijs en de rechten van verdachten en slachtoffers, blijven er nog altijd grote verschillen bestaan tussen de nationale strafvorderlijke en strafrechtelijke stelsels. Hoe wordt er straks bijvoorbeeld omgegaan met bewijsvergaring en het gebruik van indringende onderzoeksmaatregelen, zoals het afluisteren van telefoongesprekken? Volgens het voorstel van de Commissie moet voor een aantal van de meest ingrijpende opsporingsmaatregelen, waaronder aftappen en doorzoekingen, het Europees OM eerst voorafgaande toestemming van de rechter worden verkregen. Elke lidstaat kent echter een eigen strafvorderlijke cultuur en rechtsstelsel. Als het bewijs in een land rechtmatig is verkregen dan moet het door alle rechters van de lidstaten worden geaccepteerd. Dit zal kunnen betekenen dat er voor gekozen kan worden om in de lidstaat met de minste vereisten het bewijs te verzamelen. En is het voor een verdachte en zijn advocaat dan nog mogelijk om verweer te voeren tegen de manier waarop het bewijs is  verkregen?

En hoe onafhankelijk is een openbare aanklager die de ene dag voor zijn nationale opdrachtgever werkt en de volgende dag ‘volledig onafhankelijk’ moet opereren in het kader van zijn rol als Europees gedelegeerde openbare aanklager (“twee petten”)? En wat te denken van het opportuniteitsbeginsel? Wat gebeurt er als de politie in een lidstaat onvoldoende capaciteit heeft om onderzoek te verrichten? Wie heeft er dan zeggenschap? De Europees openbare aanklager of toch de nationale lidstaat? En wat als lidstaten niet willen meewerken? De Europese aanklager is uiteindelijk toch afhankelijk van de medewerking van de nationale opsporingsinstanties. In deze tijden van crisis en bezuinigingen op onder andere de politie kan ik mij voorstellen dat een lidstaat zijn schaarse politiecapaciteit liever wil inzetten voor bestrijding van nationale misdrijven. Een Europees openbaar ministerie dat doeltreffend zal gaan optreden om de belangen van de belastingbetaler te beschermen, aldus het voorstel, klinkt uiteraard mooi, maar daarbij mag niet vergeten worden dat het voor de Europees gedecentraliseerde openbaar aanklager aantrekkelijk is om met kennis van zijn eigen nationale rechtsstelsel, taal en procesvoering een zaak te onderzoeken. Voor de verdachte persoon of onderneming afkomstig uit een ander land is het niet zo eenvoudig.

Onze staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft de Tweede Kamer op 18 juli jl. laten weten niet binnen de gebruikelijke termijn van 3 weken op het Commissievoorstel te kunnen reageren. Misschien maar goed ook, want dat betekent dat de Staatssecretaris het voorstel hopelijk serieus neemt en nauwkeurig wil bestuderen voordat hij met een reactie komt. Zoals het voorstel reeds aangeeft zijn de consequenties groot:  en “zal het een ingrijpende en duurzame impact hebben op het rechtskader en op de institutionele architectuur van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht van de Unie.”