Column: Je geld of je leven of je paspoort afgeven

Door Nick van den Hoek (Jaeger Advocaten-belastingkundigen)

Nederland mogen verlaten, is een grondrecht. De Grondwet bepaalt echter ook dat aan dat recht ‘bij wet’ beperkingen kunnen worden gesteld. Een van die beperkingen is dat als de ontvanger van de Belastingdienst – die over de invordering van belastingaanslagen gaat – meent dat u door een verblijf in het buitenland het betalen van belasting probeert te ontlopen, hij uw paspoort kan signaleren en zelfs vervallen (laten) verklaren. Hoe u zich hiertegen kunt verweren, wordt in dit blog besproken. 

‘Gegrond vermoeden’

Volgens artikel 22 Paspoortwet kan de ontvanger van de Belastingdienst slechts een paspoort vervallen (laten) verklaren:

Indien het gegronde vermoeden bestaat dat een persoon:

a)    die nalatig is in het nakomen van zijn verplichting tot betaling van in een der landen van het Koninkrijk verschuldigde belastingen of premies inzake sociale verzekeringen (…)

zich door verblijf buiten de grenzen van een der landen van het Koninkrijk aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van de verschuldigde gelden zal onttrekken.

Er worden dus twee eisen gesteld waaraan moet zijn voldaan. Namelijk een invorderbare belastingschuld en een ‘gegrond vermoeden’ van – kort gezegd – vluchtgevaar. Dat sprake is van een ‘gegrond vermoeden’ zal volgens de memorie van toelichting “moeten blijken uit gedragingen van betrokkene, zoals bijvoorbeeld verkoop van zijn woning en al zijn bezittingen of het opzeggen van de huur, het niet opgeven van zijn woon- of verblijfplaats, het niet bereid zijn een betalingsregeling te treffen en dergelijke.” 

Daarnaast is door de wetgever nog opgemerkt “dat het onthouden van een reisdocument op de gronden van dit artikel slechts als uiterste middel zal mogen dienen, indien er geen andere mogelijkheden zijn om betrokkene tot nakoming van zijn verplichtingen te dwingen en deze zich door verblijf in het buitenland daaraan dreigt te onttrekken.” 

Hoewel het ‘afpakken’ van een paspoort een ingrijpende maatregel is, doet voorgaande vermoeden alsof daartoe niet snel zal worden overgegaan. Problematisch is echter dat de ontvanger van de Belastingdienst zelf de hele procedure in de hand heeft. Dit leidt ertoe dat de ontvanger van de Belastingdienst het paspoort als een extra drukmiddel heeft om een burger een (betwiste) belastingschuld te laten betalen.

Stap 1: de signalering

Het ‘afpakken’ van een paspoort gaat in twee stappen. De eerste stap is het signaleren van het paspoort door een daartoe strekkend verzoek aan de Minister van Binnenlandse Zaken. De ontvanger moet dit verzoek ‘uitvoerig motiveren’, zo blijkt uit het beleid van de Belastingdienst (p. 793). Of dat ook gebeurt (en of daadwerkelijk sprake is van een belangenafweging door de Minister) is vaak niet duidelijk omdat tegen de beslissing het paspoort op te nemen in het register paspoortsignaleringen, geen bezwaar, beroep of andere rechtsingang openstaat. 

Omdat het verzoek om het paspoort te signaleren doorgaans gepaard gaat met een signalering in het Opsporingsregister ter onmiddellijke inhouding van het reisdocument, hoeft het (bij regelmatige deelname aan het grensverkeer) niet lang te duren voordat de Politie of de Koninklijke Marechaussee het paspoort inneemt. 

Stap 2: het vervallen verklaren

De volgende stap is dat de bevoegde burgemeester moet besluiten het paspoort al dan niet vervallen te verklaren. Op grond van Artikel 44 Paspoortwet ‘overtuigt hij zich ervan of de gronden tot weigering of vervallenverklaring ten aanzien van betrokkene nog bestaan.’ Dit ‘overtuigen’ komt er in de praktijk op neer dat de burgemeester bij de ontvanger informeert of ‘de bezwaren tegen de belastingschuldige nog bestaan’. Als de belastingschuld nog niet is voldaan beantwoordt de ontvanger die vraag doorgaans bevestigend. Het gevolg is dat de burgemeester het paspoort vervallen verklaart zonder daarbij een belangenafweging te maken.

Stap 3: bezwaar- en beroep

In de bezwaarfase (bij de burgemeester die het paspoort vervallen heeft verklaard) kan onder meer worden geklaagd dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor vervallen verklaring, bijvoorbeeld omdat geen sprake is van vluchtgevaar, dat het grensbedrag van € 5.000 aan te betalen belasting (inmiddels) niet meer wordt gehaald, of omdat niet alle nationale  invorderingsmogelijkheden zijn benut. Ook blijft volgens het beleid van de Belastingdienst (p. 791) ‘afpakken’ van het paspoort achterwege als de belastingschuldige de belasting niet kan betalen of als invordering in het buitenland mogelijk is (p. 790). Problematisch is dat de burgemeester de handelswijze van de ontvanger marginaal (oftewel terughoudend) toetst. Daarbij komt dat als u echt dringend in het buitenland moet zijn, er een tijdelijk paspoort- of identiteitskaart kan worden aangevraagd.

Als de burgemeester het besluit tot vervallen verklaren van het paspoort in de bezwaarfase handhaaft, dan staat tegen die beslissing beroep open bij de bestuursrechter. De rechter zal het in de regel eerder ‘aandurven’ om de ontvanger van de Belastingdienst aan zijn eigen beleid te houden, waarbij moet wordt opgemerkt dat ook de rechter zich in dergelijke zaken terughoudend opstelt.

Schending Europees recht

Indien u vaak binnen de Europese Unie reist, kan het ‘afpakken’ van uw paspoort in strijd zijn met het uw fundamentele Europese vrijheden, waaronder het recht zonder beperkingen te mogen reizen in andere EU-lidstaten. Weliswaar kunt u een Europese identiteitskaart aanvragen (die niet vervallen verklaard kan worden), waarmee u dus vrij kunt reizen binnen de Unie, maar dit is niet de maatstaf die uit het Europese recht volgt. Doorslaggevend is dat u door het gebruik maken van uw Europese rechten niet in een nadeligere positie mag komen te verkeren, dan iemand die zich alleen in Nederland begeeft. 

Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat het financiële belang dat een overheid bij het vullen van de schatkist heeft, geen zwaarwegend belang is dat de Europese vrijheden mag beperken. In het arrest Marks & Spencer II (onderdeel 44) oordeelde het Europese Hof ten aanzien van dergelijke ‘rechtvaardigingsgronden’ als volgt:

Wat de eerste rechtvaardigingsgrond betreft, zij eraan herinnerd dat een derving van belastinginkomsten niet kan worden aangemerkt als een dwingende reden van algemeen belang die kan worden ingeroepen ter rechtvaardiging van een maatregel die in beginsel in strijd is met een fundamentele vrijheid.

Conclusie

De procedure die leidt tot het vervallen verklaren van uw paspoort is in theorie goed geregeld. Zo heeft de wetgever de beslissing het paspoort te signaleren- en vervallen te laten verklaren aan twee verschillende bestuursorganen toevertrouwd. De praktijk leert echter dat de burgemeester zich in de procedure over het vervallen verklaren van het paspoort lijdelijk (passief) opstelt en zich verschuilt achter de ontvanger van de Belastingdienst, die het paspoort heeft gesignaleerd. Omdat de burgemeester en de bestuursrechter het verzoek tot vervallen verklaren marginaal toetsen, is het geven van een opsomming welke steken de ontvanger in de procedure heeft laten vallen vaak niet voldoende om het paspoort terug te krijgen. Dit levert de vervelende situatie op waarin regels en voorschriften door de Belastingdienst niet worden nageleefd, zonder dat dit gevolgen heeft in de procedure over het terugkrijgen van het paspoort. Wellicht biedt het Europese recht hoop en vernietigt de eerste bestuursrechter binnenkort een beslissing tot het vervallen verklaren van een paspoort in verband met een verboden belemmering van de Verdragsvrijheden.