De Europese Commissie komt vandaag met het voorstel om een Europees openbaar ministerie in het leven te roepen, dat ervoor moet zorgen dat criminelen die frauderen met EU-geld in de hele Unie krachtiger worden vervolgd. Dit nieuwe orgaan zal zich uitsluitend bezighouden met onderzoek en vervolging en mag strafbare feiten die ten koste gaan van de EU-begroting zo nodig in de lidstaten aan de rechter voorleggen. Het Europees openbaar ministerie wordt een onafhankelijke instelling onder democratisch toezicht.

José Manuel Barroso, voorzitter van de Europese Commissie, zei: “Zoals beloofd in de State of the Union 2012, stelt de Commissie vandaag voor om een Europees openbaar ministerie op te richten. Dit initiatief strookt met ons streven om de rechtsstaat te handhaven. Deze stap is van groot belang voor de bescherming van het belastinggeld en het aanpakken van fraude met EU-middelen. De Commissie maakt ook haar belofte waar om de procedurele waarborgen van OLAF te versterken; deze sluiten aan bij de waarborgen die het Europees openbaar ministerie zal toepassen.”

“Met het voorstel van vandaag maakt de Europese Commissie haar belofte waar om een nultolerantiebeleid te voeren met betrekking tot fraude die ten koste van de EU-begroting gaat. Als het om belastinggeld gaat, telt iedere euro, zeker in het huidige economische klimaat”, aldus vicevoorzitter Viviane Reding, bevoegd voor justitie. “Criminelen die mazen in de wetgeving gebruiken en met belastinggeld aan de haal gaan mogen niet vrijuit gaan omdat wij de juiste instrumenten niet hebben om ze voor de rechter te brengen. Laten we er geen doekjes om winden: als de EU haar begroting niet zelf beschermt, doet niemand het. Ik roep de lidstaten en het Europees Parlement op om zich achter dit belangrijke project te scharen, zodat het Europees openbaar ministerie zijn taken per 1 januari 2015 kan vervullen.”

“Dankzij het Europees openbaar ministerie heeft de bescherming van de EU-begroting straks overal in de Unie dezelfde prioriteit. Het nieuwe orgaan dicht de kloof tussen het strafrechtelijk apparaat van de lidstaten, waarvan de rechtsbevoegdheid ophoudt bij de landsgrens, en de EU-organen, die geen strafrechtelijk onderzoek mogen uitvoeren”, aldus Algirdas Šemeta, de commissaris die bevoegd is voor fraudebestrijding. “OLAF blijft van groot belang voor de fraudebestrijding op gebieden die niet onder de bevoegdheid vallen van het Europees openbaar ministerie. De ideeën die we vandaag hebben gepresenteerd ter verbetering van het bestuur zullen – net als de recente hervorming – zowel de slagkracht als de verantwoordingsplichtigheid van OLAF vergroten. Daardoor zullen we fraude met EU-middelen veel beter kunnen bestrijden en tegengaan.”

De gedachte achter het voorstel om een Europees openbaar ministerie in het leven te roepen is eenvoudig: als je een gemeenschappelijke begroting hebt, waaraan alle EU-lidstaten bijdragen en die wordt beheerd volgens gezamenlijke regels, heb je ook gemeenschappelijke instrumenten nodig om deze begroting in de hele Unie doeltreffend te beschermen. Wat de bestrijding van fraude met EU-middelen betreft, bieden de lidstaten momenteel bepaald niet dezelfde mate van bescherming en handhaving. Het percentage strafbare feiten waarbij de EU-begroting in het geding is en dat met succes wordt vervolgd, verschilt sterk per lidstaat. Het gemiddelde voor de hele EU bedraagt maar 42,3%. In veel zaken wordt helemaal geen vervolging ingesteld, wat betekent dat fraudeurs die gebruikmaken van mazen in de wetgeving en overheidsgeld in hun zak steken, onbestraft blijven. En ook als er wel tot vervolging wordt overgegaan, vertonen de lidstaten grote verschillen wat betreft het veroordelingspercentage.

Het Europees openbaar ministerie moet ervoor zorgen dat elke zaak waarbij vermoedelijk sprake is van fraude met EU-geld, een vervolg krijgt en wordt afgerond, zodat criminelen weten dat hen vervolging en berechting wacht. Dit zal een sterke afschrikkende werking hebben.

Overeenkomstig de EU-Verdragen is Denemarken niet betrokken bij het Europees openbaar ministerie. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland nemen evenmin deel, tenzij zij vrijwillig en uitdrukkelijk anders besluiten (opt-in).

Ook stelt de Commissie een hervorming voor van het EU-Agentschap voor strafrechtelijke samenwerking (Eurojust) en brengt zij een mededeling uit over de bestuursregels van het EU-Bureau voor fraudebestrijding (OLAF).

Een gedecentraliseerde, kostenefficiënte structuur

Het Europees openbaar ministerie krijgt een gedecentraliseerde structuur en wordt in de nationale rechtsstelsels geïntegreerd. In elke lidstaat worden gedelegeerde Europese openbare aanklagers verantwoordelijk voor onderzoek en vervolging, waarbij zij nationaal personeel inzetten en het nationale recht toepassen. Het Europees openbaar ministerie coördineert hun optreden om ervoor te zorgen dat in de hele Unie dezelfde aanpak wordt gevolgd, wat vooral bij grensoverschrijdende zaken van cruciaal belang is. De hele structuur is gebaseerd op bestaande middelen en brengt dan ook maar weinig extra kostenmee.

De nationale rechter wordt verantwoordelijk voor de rechterlijke toetsing van de handelingen van de Europese openbare aanklager. Het voorstel houdt daarnaast een aanzienlijke versterking in van de procedurele rechten van verdachten naar wie het Europees openbaar ministerie onderzoek instelt.

Een tienkoppig college – met de Europese openbare aanklager, vier plaatsvervangers en vijf gedelegeerde openbare aanklagers – zal voor een naadloze aansluiting tussen de EU en de lidstaten zorgen. Daarvoor moet het college in de eerste plaats algemene regels afspreken over de toewijzing van zaken.

Gedegen procedurerechten

Wie te maken krijgt met een onderzoek van het Europees openbaar ministerie kan er dankzij het voorstel op rekenen dat zijn procedurerechten nog beter worden beschermd dan nu op grond van de nationale rechtsstelsels verplicht is. Het voorstel waarborgt bijvoorbeeld het recht op tolk- en vertaaldiensten, het recht op informatie en inzage in de processtukken en het recht op toegang tot een advocaat (bij arrestatie).

In de oprichtingsverordening van het Europees openbaar ministerie zullen nog meer rechten worden vastgesteld die nog niet waren geharmoniseerd op grond van EU-wetgeving. Daarbij gaat het onder meer om solide waarborgen voor de procedurerechten, zoals het zwijgrecht en het vermoeden van onschuld, het recht op rechtsbijstand, het recht bewijsstukken over te leggen en het recht getuigen te horen.

Het voorstel bevat ook duidelijke, geharmoniseerde regels over de onderzoeksmaatregelen waarvan het Europees openbaar ministerie gebruik mag maken en bepalingen inzake het verzamelen en gebruiken van bewijs.

Verbetering van OLAF’s governance en versterking van procedurele waarborgen

Naar aanleiding van de plannen voor het Europees openbaar ministerie stelt de Commissie voor om de OLAF-bestuursregels verder te verbeteren en de procedurele waarborgen met betrekking tot zijn onderzoeken te versterken. Daarbij gaat het om twee belangrijke initiatieven. Het eerste betreft de aanstelling van een onafhankelijke controleur procedurele waarborgen om de juridische toetsing van OLAF’s onderzoeksmaatregelen te versterken. Het tweede omvat een specifieke procedurele waarborg die inhoudt dat de controleur toestemming moet geven als OLAF binnen de EU-instellingen meer indringende onderzoeksmaatregelen moet verrichten (doorzoeking van kantoren, inbeslagneming van stukken enz.).

De instelling van het Europees openbaar ministerie betekent ook dat OLAF een andere rol zal gaan spelen.

OLAF blijft verantwoordelijk voor administratief onderzoek op gebieden die niet onder de bevoegdheid van de Europese openbare aanklager vallen. Daarbij gaat het om onregelmatigheden die de financiële belangen van de EU schaden, om zware fouten en om strafbare feiten zonder financiële gevolgen die door EU-personeel zijn gepleegd.

OLAF verricht in de toekomst echter geen administratief onderzoek meer naar EU-fraude of andere strafbare feiten die de financiële belangen van de EU schaden. Wanneer het Europees openbaar ministerie eenmaal is opgericht, vallen dergelijke feiten namelijk onder zijn bevoegdheid. Als OLAF vermoedt dat er sprake is van dit soort strafbare feiten, moet het dit zo spoedig mogelijk aan het Europees openbaar ministerie melden. Hoewel OLAF geen onderzoek meer op dit gebied zal verrichten, blijft het op verzoek bijstand verlenen aan het Europees openbaar ministerie (zoals het momenteel ook nationale openbare aanklagers bijstaat). Deze verandering maakt het mogelijk onderzoeksprocedures sneller uit te voeren en helpt om te voorkomen dat naar dezelfde feiten twee keer administratief en strafrechtelijk onderzoek wordt ingesteld. De kans dat vervolging succes heeft, neemt hierdoor toe.

Volgende stappen

De voorgestelde verordening moet nu door de Raad unaniem worden vastgesteld, na goedkeuring van het Europees Parlement.

Is er geen unanimiteit, dan kan een groep van ten minste negen lidstaten een nauwere samenwerking aangaan (artikel 86 VWEU).

Achtergrond

Volgens de lidstaten gaat er jaarlijks circa 500 miljoen EUR aan ontvangsten en uitgaven verloren door fraude.

Het Verdrag van Lissabon voorziet in de instelling van een Europees openbaar ministerie (artikel 86 VWEU) en de versterking van Eurojust (artikel 85 VWEU). Voorzitter Barroso heeft er in zijn laatste State of the Union-speech van september 2012 op gewezen dat de Commissie veel aan dit project gelegen is.

In een gezamenlijke nota van 20 maart 2013 spraken de ministers van Justitie van Frankrijk en Duitsland hun steun uit voor de instelling van een Europees openbaar ministerie.

In mei 2011 bracht de Commissie een mededeling over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie via het strafrecht en door administratieve onderzoeken uit, waarin zij voorstellen formuleerde om de bescherming van de financiële belangen van de EU te verbeteren.

In juli 2012 stelde de Commissie een richtlijn inzake de strafrechtelijke bestrijding van fraude met EU-begrotingsmiddelen voor. Dit voorstel voorziet in gemeenschappelijke definities van strafbare feiten waarbij de EU-begroting in het geding is. Ook omvat het minimumsancties (waaronder gevangenisstraf, voor ernstige gevallen) en gemeenschappelijke verjaringstermijnen.

Overzicht van aan de lidstaten overgedragen zaken, rechterlijke beslissingen en veroordelingen (2006-2011)

	Aan de lidstaten overgedragen zaken	Zaken met rechterlijke beslissing	Zaken met rechterlijke beslissing als % van overgedragen zaken	Veroordelingen	Veroordelingen als % van zaken met rechterlijke beslissing
Oostenrijk	8	4	50%	4	100%
België	56	28	50%	18	64,3%
Bulgarije	37	14	37,8%	6	42,9%
Cyprus	1	0	0%	0	n.v.t.
Tsjechië	23	8	34,8%	2	25%
Denemarken	4	3	75%	1	33,3%
Estland	3	1	33,3%	1	100%
Finland	12	12	100%	11	91,7%
Frankrijk	29	12	41,4%	9	75%
Duitsland	168	114	67,9%	65	57%
Griekenland	86	26	30,2%	5	19,2%
Hongarije	10	1	10%	0	0%
Ierland	0	0	n.v.t.	0	n.v.t.
Italië	112	37	33%	14	37,8%
Letland	4	0	0%	0	n.v.t.
Litouwen	9	9	100%	8	88,9%
Luxemburg	2	1	50%	1	100%
Malta	5	0	0%	0	n.v.t.
Nederland	29	16	55,2%	5	31,3%
Polen	90	17	18,9%	6	35,3%
Portugal	21	9	42,9%	6	66,7%
Roemenië	225	128	56,9%	30	23,4%
Slowakije	16	9	56,3%	0	0%
Slovenië	2	0	0%	0	n.v.t.
Spanje	54	5	9,3%	0	0%
Zweden	5	4	80%	4	100%
Verenigd Koninkrijk	19	13	68,4%	3	23,1%
Totaal	1 030	471	45,7%	199	42,3%