Algemene Rekenkamer brengt rapport uit over naleving van het EU-recht door Nederland

Doel van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer is om het parlement inzicht te geven in de naleving van EU-recht door Nederland, in de informele en formele stappen die door de Europese Commissie en Nederland samen worden gezet om problemen op te lossen, en tot welke verbeteringen dit leidt. Een nevendoel van het onderzoek van de AR is om de lacune in kennis hierover voor Nederland te dichten.

Het gaat om het op 15 juni 2023 gepubliceerde rapport van de Algemene Rekenkamer (AR) ‘EU-recht in de praktijk’.

De AR won hiertoe informatie in bij drie ministeries die de rijksbrede uitvoering van EU-wetgeving coördineren: het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ), het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en het Ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V). Bij deze ministeries zijn gegevens opgevraagd over hun rijksbrede coördinerende werkzaamheden, alsmede rijksbrede overzichten van mogelijke schendingen van EU-recht door Nederland tussen 1 januari 2010 en 31 december 2020 (2010-2020).

Verder onderzocht de AR (a) hoe ministeries omgaan met geconstateerde mogelijke schendingen van EU-recht door Nederland tussen 2010 en 2020 en hoe deze zijn opgelost, (b) hoe Nederlandse ministeries omgaan met klachten van burgers, bedrijven en andere belanghebbenden die vinden dat de Nederlandse overheid een EU-wet of -regel schendt, (c) of zij evaluaties uitvoeren naar aanleiding van geconstateerde problemen rond het schenden van EU-recht en (d) of zij daaruit lessen trekken.
Voor dit onderdeel van het onderzoek heeft de AR niet alleen onderzoek gedaan bij de drie voornoemde coördinerende ministeries, maar ook bij drie andere ministeries die met veel EU-beleid te maken hebben: het Ministerie van Financiën (FIN), het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W) en het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).
De AR heeft in kaart gebracht via welke informele en formele procedurele routes mogelijke schendingen van EU-recht door de Nederlandse overheid kunnen worden aangekaart. In dit rapport geeft de AR voor de meeste van de beschreven procedures aan hoe vaak daarvan voor Nederland sprake is geweest in de periode 2010-2020, en hoe ze zijn opgelost. Daarnaast heeft de AR negen casussen onderzocht (van FIN, EZK, BZ en J&V(IND), LNV en I&W) om inzicht te krijgen in hoe de procedures in de praktijk verlopen en welke specifieke knelpunten zich daarbij voordoen.

Conclusies AR
De AR stelt dat het voor het kabinet en Tweede Kamer van belang is dat de Nederlandse overheid kennis over, inzicht in en overzicht van informele en formele procedures over naleving van EU-recht heeft. Dit om te weten wat de stand van zaken rond naleving van EU-recht is, en om een inschatting te kunnen maken van korte en lange termijn juridische en bestuurlijke risico’s en de mogelijke financiële en maatschappelijke gevolgen.

Informele procedures van de Europese Commissie om geschillen met Nederland te bespreken (zoals de zogenoemde EU PILOT-procedure) leiden volgens het onderzoek van de AR vaak al tot een uitkomst. Daarmee wordt voorkomen dat de Commissie een formele juridische procedure tegen Nederland start. Soms komen de Europese Commissie en de betreffende minister er in een informele procedure samen niet uit, en besluit de Commissie toch om zo’n formele procedure (een inbreukprocedure) tegen Nederland te starten. Dan past Nederland in de meerderheid van de gevallen zijn wetten alsnog aan, soms na een veroordeling door het EU-Hof. Nederland kan ook betrokken raken bij een Hofzaak die geen deel uitmaakt van een inbreukprocedure. Bijvoorbeeld als Nederland zelf een zaak aanspant, of als een rechter het Hof om uitleg over de interpretatie van EU-recht vraagt. In die gevallen zijn de uitspraken van het Hof meestal in lijn met het Nederlandse standpunt.

De AR stelt vast dat er binnen de bestaande overlegstructuren van de rijksoverheid in opzet veel mogelijkheden zijn om inhoudelijk te coördineren en af te stemmen over naleving van EU-recht. In de praktijk vindt coördinatie en afstemming tussen ministeries vooral plaats als er na langdurige procedures geen overeenstemming met de Europese Commissie is bereikt en het geschil is voorgelegd aan het EU-Hof. Deze coördinatie en afstemming is alleen procesmatig. Er is geen sprake van inhoudelijke gezamenlijke coördinatie en afstemming tussen ministeries over naleving en (financiële) risico’s van mogelijke niet-naleving van EU-recht voor de maatschappij.

Hoe schendingen van EU-recht ontstaan en hoe ze na tussenkomst van de Europese Commissie of door ministeries worden opgelost, wordt volgens de AR door de ministers zelden geëvalueerd. Als er al wordt teruggekeken op afgeronde procedures, gebeurt dat mondeling, ad hoc, en door individuele dossierhouders. Ministers trekken zodoende niet op gestructureerde wijze lessen uit eerder trajecten. Ook constateert de AR dat er bij ministeries in het algemeen weinig informatie beschikbaar is over problemen die burgers en bedrijven ondervinden als gevolg van onjuiste uitvoering van EU-wetgeving. De ministeries houden niet systematisch informatie bij over andere informele procedures dan EU PILOT. De aanwezige informatie over binnengekomen klachten en meldingen die zijn gedaan over mogelijke schending van EU-recht en hoe daarmee wordt omgegaan, beperkt zich tot gegevens die voor de Europese Commissie moeten worden vastgelegd. Het is niet bekend of en hoe ministeries deze andere klachten en meldingen afhandelen en of zij een oplossing bieden voor de onderliggende problemen. De AR stelt vast dat er weinig rijksbrede of departementale documentatie (zoals handleidingen) bestaat over hoe te handelen bij mogelijke schendingen van EU-recht.

De AR heeft in haar rapport negen casussen bekeken om inzicht te krijgen in specifieke knelpunten rond de naleving van EU-recht door Nederland (zie ook bijlage bij het onderzoek). Elke casus betreft een specifiek probleem en procedure dat zich in de praktijk heeft voorgedaan. De casussen dekken niet alle mogelijke situaties af en bieden geen volledig representatief beeld. Niettemin leidt de AR eruit af:
• In een groot deel van de gevallen is sprake van een langdurig traject, van soms meer dan 10 jaar (zoals bijvoorbeeld de casus over de Kaderrichtlijn Water). Vaak is er sprake van een aaneenschakeling van informele EU PILOT-procedures, formele inbreukprocedures, soms uitmondend in een zaak bij het EU- Hof en/of een groot aantal prejudiciële uitspraken van het Hof. Tegelijkertijd ziet de AR soms dat proactief gehandeld wordt om een mogelijke schending van EU-recht op te heffen, en niet te wachten op eventuele procedures van de Europese Commissie.
• Informele procedures, om via overleg tot een vergelijk te komen over mogelijke schendingen van EU-regels, kunnen nuttig zijn om formele inbreukprocedures te voorkomen. Tegelijkertijd kan juist het informele karakter ervoor zorgen dat de niet-naleving van EU-regels lang kan voortduren.
• Verschillende Minister(ie)s zoeken volgens de AR bij sommige kwesties de randen op van wat binnen de EU mogelijk is of gaan daar overheen. De AR ziet hierbij geen inhoudelijke afstemming of coördinatie.
• In de meerderheid van de procedures die de Europese Commissie is gestart trekt Nederland volgens de AR aan het kortste eind. De verantwoordelijke minister past dan de Nederlandse wetgeving alsnog aan. In het uiterste geval kunnen procedures over mogelijke schendingen van EU-recht vergaande maatschappelijke gevolgen hebben.
• Soms kiest Nederland volgens de AR in informele procedures met de Europese Commissie bewust voor een kortetermijnoplossing, waarbij het nationale beleid gedeeltelijk en niet structureel wordt aangepast. Zulke oplossingen leiden dan (waarschijnlijk) wel tot beëindiging van de procedure die de Europese Commissie tegen Nederland is gestart, maar niet tot het behalen van de relevante beleidsdoelen.

Tot slot stelt de AR dat op basis van het interne markt-scorebord van de Europese Commissie het algemene beeld is dat Nederland in de EU een middenmoter is bij de naleving van EU-wetgeving. Bij geschillen met grote maatschappelijke en/of financiële risico’s wijst de ER op het belang van tegenspraak. De bestaande Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER) zou hierin volgens de AR een rol kunnen spelen. Door tegenspraak kan het risico op silo-denken bij ministeries volgens de AR mogelijk worden beperkt. Dit kan bijdragen aan het voorkomen van nieuwe formele procedures van de Europese Commissie tegen Nederland, het kan helpen om geschillen niet langer te laten doorlopen dan nodig en tenslotte zouden urgente problemen dan mogelijk niet onnodig doorgeschoven worden in de tijd, waarbij ondertussen de maatschappelijke kosten verder oplopen.

Reactie kabinet
Hoofdstuk 9 van het rapport van de AR bevat de reactie van de minister van BZ, die mede namens de ministers van EZK, FIN, I&W, LNV en Rechtsbescherming op 20 april 2023 een reactie heeft gegeven op een conceptversie van dit rapport. De volledige kabinetsreactie is verkrijgbaar via de website van de AR.

Ten aanzien van coördinatie en afstemming geeft de minister aan dat mede vanwege de complexiteit en het uiteenlopende bereik van de wetgeving, de verantwoordelijkheid op Rijksniveau belegd is bij de beleidsverantwoordelijke ministeries. Rijksbrede coördinatie is derhalve voornamelijk procesmatig georganiseerd. Interdepartementaal inhoudelijk overleg over sector-overstijgende vraagstukken, dilemma’s en knelpunten vindt zowel binnen de ICER als op ad-hoc basis plaats.

De minister geeft aan rond de procedures en naleving van EU-recht de visie van de AR over het belang van informele procedures om eventuele geschillen over de naleving van EU-recht snel op te lossen te delen. Ook deelt hij het belang van kennis van en inzicht in de formele en informele procedures voor de naleving van het Unierecht. De minister merkt op dat de Europese Commissie onderzoekt hoe de processen en informatievoorziening rondom mogelijke schendingen van EU-recht door lidstaten transparanter en overzichtelijker gemaakt kunnen worden.

Over het leren na afronding van procedures constateert de AR volgens de minister terecht dat het ontstaan en oplossen van geschillen over EU-recht niet op gestructureerde wijze wordt geëvalueerd. Dit heeft volgens de minister onder meer te maken met de enorme verscheidenheid aan EU-regels. Volgens de minister biedt het rapport van de AR geen aanknopingspunten voor de conclusie dat een formele structurele evaluatie zal bijdragen aan het voorkomen en oplossen van eventuele schendingen van het Unie-recht. Wel erkent de minister het belang om geregeld in interdepartementaal verband ervaringen uit te wisselen en stil te staan bij specifieke casussen.

Bij de conclusie van de AR dat er bij ministeries weinig informatie en documentatie beschikbaar is over problemen die burgers en bedrijven ondervinden als gevolg van onjuiste uitvoering van EU-wetgeving, plaatst de minister een kanttekening. Hij geeft aan dat in de archieven klachten over Unierecht van burgers en bedrijven doorgaans niet apart zijn gerubriceerd, maar dat dit niet betekent dat er geen archivering van klachten is. Die klachten worden volgens de minister doorgaans binnen de daarvoor geldende afspraken afgehandeld, maar zijn voor de Algemene Rekenkamer niet als aparte “informatie” beschikbaar.

Naar aanleiding van de conclusies over de door de AR onderzochte casussen geeft de minister aan de visie van de AR inzake het belang dat grote urgente vraagstukken met een Unierechtelijke dimensie gezamenlijk besproken worden te delen. Daarbij gaat het volgens de minister niet alleen om (juridische) tegenspraak, maar ook om het belang voor de complexe uitdagingen oplossingen te vinden die niet alleen juridisch houdbaar zijn, maar ook maatschappelijk en financieel haalbaar en uitvoerbaar zijn. De bestaande interdepartementale overlegstructuren zoals de ICER kunnen hierbij volgens de minister een verbindende rol vervullen, zowel qua inhoud als qua proces.

Tot slot merkt de minister op dat het van belang is om mogelijke problematische uitvoeringsgevolgen al vroegtijdig te onderkennen; bij de beoordeling van nieuwe voorstellen voor Europese wetgeving. Hij geeft aan dat de implicaties voor de uitvoering daarom ook een vast onderdeel van de beoordeling van nieuwe commissievoorstellen (BNC) zijn, en dat met de voorgenomen wettelijke verankering van de EU-informatiepositie van de Staten-Generaal, het kabinet zich ervoor in zet om deze informatie met de Staten-Generaal zo tijdig en volledig mogelijk te delen.