In Caribisch Nederland komen vermoedelijk veel integriteitsschendingen voor waarbij oneigenlijk gebruik wordt gemaakt van bevoegdheden. Het gaat bijvoorbeeld om het niet volgens de procedures verstrekken van vergunningen, het wegkijken bij overtredingen of het delen van voorkennis bij aanbestedingen. Dat komt vooral door de dominante maatschappelijke norm in Caribisch Nederland, waarbij (familie)relaties boven regels gaan. Dat matcht niet met de wettelijke regels. Om die cultuur te veranderen zijn armoedebestrijding, ongelijkheidsbestrijding en onderwijsbevordering nodig. Dat blijkt uit onderzoek van DSP-groep, in opdracht van het WODC.

De aanleiding voor dit onderzoek is een in 2015 gepubliceerd rapport van de Raad voor de Rechtshandhaving. Daarin werd geconstateerd dat er stevige aanwijzingen zijn voor een toename van het aantal corruptiegevallen op Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: de BES-eilanden). Maar een concreet beeld over de precieze aard en omvang ontbrak. Dit rapport brengt het fenomeen ambtelijk-bestuurlijke integriteitsschendingen* in kaart aan de hand van een uitgebreid bureauonderzoek en interviews met personen vanuit het bestuur, de justitieketen, het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld op de drie eilanden.

In de meeste gevallen geen sprake van strafbare feiten

Integriteitsschendingen in de zin van strafbare feiten en formele ambtsmisdrijven worden nauwelijks gesignaleerd in Caribisch Nederland. Integriteitsschendingen waarbij, naar Europees-Nederlandse norm, oneigenlijk gebruikgemaakt wordt van bevoegdheden komen vermoedelijk wel veel voor. Denk aan relaties van de verantwoordelijke bestuurder of ambtenaar die veel eenvoudiger en sneller een bouwvergunning krijgen dan anderen. Of aan handhavers die op eigen initiatief of op instructie van de verantwoordelijke politieke ambtsdrager wegkijken bij overtredingen. Ook lijkt er sprake te zijn van benoemingen binnen het openbaar bestuur die politiek gemotiveerd zijn en die dienen als beloning voor steun bij de verkiezingen. Dit zijn onwenselijke situaties waarvoor de maatschappij als geheel een hoge prijs betaalt in de vorm van minder economische groei en lagere kwaliteit en kwantiteit van publieke dienstverlening. Daarnaast staat het haaks op rechtsgelijkheid, een van de meest wezenlijke fundamenten van de Nederlandse rechtsstaat waar Caribisch Nederland sinds 10-10-2010 onderdeel van uitmaakt. Overigens bestaan er tussen de BES-eilanden belangrijke verschillen: de problematiek wordt vooral gesignaleerd op Bonaire en in mindere mate op St. Eustatius. Op Saba waren weinig signalen van integriteitsschendingen die vallen binnen de werkdefinitie van dit onderzoek.

Armoede en kleinschaligheid vergroten kans op beïnvloeding

Verschillende factoren op de BES-eilanden kunnen in relatie worden gebracht met het voorkomen van integriteitsschendingen. Allereerst is het van belang dat het oneigenlijk gebruik van bevoegdheden in Caribisch Nederland veel minder wordt afgekeurd dan in Europees Nederland. Het wordt zelfs verwacht van of gevraagd door de betrokkenen. In ruil voor gunsten aan het eigen netwerk verzekert de politieke ambtsdrager zich van verkiezingssteun, middelen voor de partijkas en/of loyaliteit van het netwerk. Daarnaast vergroot de relatieve armoede op de eilanden de kans op ambtelijk-bestuurlijke integriteitsschendingen. Inwoners zijn voor hun levensonderhoud vaak aangewezen op diensten van of arbeidsplekken binnen de overheid. Deze afhankelijkheid wordt door de politiek uitgeruild voor electorale steun. Ook de kleinschaligheid van de eilanden draagt bij aan het risico op integriteitsschendingen. Burgers of vertegenwoordigers van bedrijven die een beroep doen op de overheid kennen vaak, uit andere sociale contexten, de dienstdoende ambtenaar of verantwoordelijke bestuurder persoonlijk. Rolvervaging ligt dan snel op de loer.

Angstcultuur en zwak middenkader faciliteren integriteitsschendingen

Om het fenomeen te begrijpen is verder van belang dat de van oorsprong machtsongelijke Antilliaanse samenleving een angstcultuur kent. Het tegenspreken van een meerdere wordt er al snel opgevat als ongepast, omdat het de autoriteit van de persoon aantast. Dat kan de relatie ernstig verstoren en – in het geval van een gezagsverhouding – de eigen positie schaden. De afhankelijkheid van de overheid als werkgever en baanbehoud verschaffen een reden om weg te kijken bij bepaalde praktijken. Ook kan het middenkader niet de rol vervullen van de belangrijkste cultuurdrager voor goed gedrag op de werkvloer. Leidinggevenden ervaren eerder een stimulans om niet tegen de wensen van het bestuur in te gaan. Dit vanwege het risico op ontslag en de beperkte uitwijkmogelijkheden op de lokale arbeidsmarkt. Daarnaast speelt het probleem dat sleutelfuncties soms vergeven worden aan politieke vertrouwelingen. Deze zullen niet snel de bestuurder tegenwerken aan wie zij de functie te danken hebben. Tot slot is de beperkte uitvoeringskracht van de lokale overheden zowel een oorzaak als een middel voor integriteitsschendingen. Zo ontbreekt het op alle drie de eilanden aan voldoende (juridisch) opgeleid personeel. Dat leidt onder andere tot enorme achterstanden in vergunningaanvragen. Voor ondernemers die willen doorpakken kan deze situatie bij uitstek een reden zijn om formele processen te omzeilen via politieke relaties. Terwijl politieke ambtsdragers de achterstanden juist als ruilmiddel kunnen inzetten om relaties met ondernemers en burgers te versterken.

Politieke cultuur veranderen om integriteit duurzaam te bevorderen

Om de ambtelijk-bestuurlijke integriteit echt duurzaam te kunnen bevorderen is een verandering nodig van de politieke cultuur op de BES-eilanden. Armoedebestrijding, ongelijkheidsbestrijding en onderwijsbevorderingen zijn daarvoor de sleutel. Daarmee kunnen afhankelijkheidsrelaties worden doorbroken en de maatschappelijke wortels om relaties te bevoordelen worden weggenomen. Maar het duurt generaties voordat deze processen hun beslag krijgen. De onderzoekers hebben dan ook vele andere suggesties gedaan om de ambtelijk-bestuurlijke integriteit te bevorderen. Daarvoor is het nodig dat Den Haag de BES-eilanden helpt om de vicieuze cirkel te doorbreken door proactief de eilanden te ondersteunen bij het waarborgen van goed bestuur. Dat geeft een helder signaal aan de inwoners en het lokaal bestuur. Tegelijkertijd maakt het de lokale bestuurders meer immuun voor de maatschappelijke druk om bevoegdheden te misbruiken.

* ambtelijk-bestuurlijke integriteitsschendingen (in dit onderzoek): het misbruiken van bevoegdheden, kennis en/of macht die met een ambtelijke of bestuurlijke functie verbonden zijn als tegenprestatie voor gunsten van derden. Naast strafbaar gedrag gaat het ook om oneigenlijk gebruik van bevoegdheden, ook wanneer het geen strafbaar feit oplevert in de directe betekenis van het woord.