Door Veronique Jorna (werkzaam als secretaris bij het Openbaar Ministerie). Deze column is geschreven op persoonlijke titel.

Op 27 oktober 2015 vindt in de Eerste Kamer de plenaire behandeling plaats van het Wetsvoorstel van de leden Recourt, Oskam en Segers inzake ‘het opheffen van de strafrechtelijke immuniteiten van de publiekrechtelijke rechtspersonen en hun leidinggevers’.[1] Dit wetsvoorstel beoogt de strafrechtelijke immuniteit van publiekrechtelijke rechtspersonen op te heffen. De wenselijkheid van dit wetsvoorstel laat ik in dit column buiten beschouwing omdat deze discussie uitgebreid in de vakliteratuur is gevoerd.[2] In deze column beperk ik mij tot de verschillende controlemechanismen waaraan de Staat is blootgesteld en de onderlinge verhouding daartussen. Alvorens het wetsvoorstel te bespreken, licht ik eerst de huidige situatie toe.

Naar huidig recht kan een rechtspersoon strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld op grond van art. 51 Sr. De Hoge Raad heeft de publiekrechtelijke rechtspersonen in het Volkel-arrest gevrijwaard van een dergelijke aansprakelijkheid in de vorm van strafrechtelijke immuniteit. Ten aanzien van decentrale overheden is strafrechtelijke immuniteit van toepassing voor zover de gewraakte gedraging een exclusieve bestuurstaak betreft die naar haar aard en gelet op het wettelijke systeem niet anders dan door bestuursfunctionarissen kan worden verricht.[3]

De voornaamste aanleiding voor het indienen van dit wetsvoorstel is de maatschappelijke normbevestiging, gelet op de voorbeeldfunctie van de overheid, namelijk dat “[e]en overheid die burgers aanspreekt op hun verantwoordelijkheden, […] dat alleen [kan] doen als zij zelf ook verantwoordelijk kan worden gehouden voor haar handelen of het nalaten daarvan”.[4] De indieners van voornoemd wetsvoorstel ervaren de afwezigheid van een mogelijkheid om publiekrechtelijke rechtspersonen (centrale overheden) strafrechtelijk aansprakelijk te stellen als een lacune in het recht. De wetsvoorstellers benadrukken dat geen enkele regeling aan het rechtsgevoel van eenieder tegemoet kan komen. Maar de situatie waarin zelfs niet tot een strafrechtelijk onderzoek, met betrekking tot vervolging van bepaalde overheden, kan worden overgegaan achten zij onbevredigend. De wetsvoorstellers refereren daarbij aan de vuurwerkramp in Enschede en de brand in Volendam.[5]

Bij de aanvaarding van het wetsvoorstel, kan de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de Staat worden behaald door art. 51 Sr (nieuw). Aan deze bepaling wordt een extra lid toegevoegd waarmee publiekrechtelijke rechtspersonen op gelijke voet met andere rechtspersonen vervolgbaar worden en komt daarmee een einde aan de strafrechtelijke immuniteit van de Staat.

3. Publiekrechtelijke rechtspersonen zijn op gelijke voet met andere rechtspersonen vervolgbaar.

Tegelijkertijd wordt in art. 42 Sr een nieuwe strafuitsluitingsgrond opgenomen, die ertoe strekt dat een ambtenaar of een publiekrechtelijke rechtspersoon die een strafbaar feit begaat, welke redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitvoering van een publieke taak, niet strafbaar is.

1. Niet strafbaar is de ambtenaar of de publiekrechtelijke rechtspersoon die een feit begaat dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitvoering van een publieke taak bij wettelijk voorschrift opgedragen.

Deze strafuitsluitingsgrond benadrukt de bijzondere positie van de publiekrechtelijke rechtspersoon. De overheid behartigt immers als publiekrechtelijke rechtspersoon het algemeen belang, waarbij het algemeen belang in bepaalde situaties kan vorderen dat bepaalde strafbare feiten worden gepleegd.

Dit brengt mij op de andere controlemechanismen die tevens zien op het handelen van de overheid, namelijk de civielrechtelijke, bestuursrechtelijke en politieke verantwoordingmechanismen. Hoe verhouden deze zich tot de, bij aanvaarding van het wetsvoorstel, strafrechtelijke aansprakelijkheid van de overheid? Het primaat dient volgens de indieners te (blijven) liggen bij het politiek en bestuurlijk optreden. De Minister van Veiligheid en Justitie onderschrijft dat in zijn reactie op het wetsvoorstel. Hij geeft aan dat bewindspersonen of bestuurders ter verantwoording kunnen worden geroepen in het parlement voor hun beleid en de wijze waarop zij hieraan uitvoering hebben gegeven, hetgeen kan leiden tot verregaande politieke consequenties. Daarbij zijn normbevestiging en de morele legitimatie volgens de minister “bij uitstek” doelen van deze democratische verantwoording.[6]

De civielrechtelijke wijze van controle op de overheid is erg in opspraak. De Rechtbank Den Haag heeft op 24 juni jl. in haar uitspraak in de Klimaat-zaak besloten dat de Staat zich meer dient in te spannen om de uitstoot van broeikasgassen in Nederland te verminderen. De rechtbank acht zichzelf bevoegd, omdat “[h]et […] een wezenlijk kenmerk van de rechtsstaat [is]dat ook het handelen van (zelfstandig democratisch gelegitimeerde en gecontroleerde) politieke organen, zoals de regering en de volksvertegenwoordiging, kan –en soms zelfs moet – worden beoordeeld door de van de organen onafhankelijke rechter”.[7] Tegen deze uitspraak is door de Staat hoger beroep ingesteld. Dit is een interessante ontwikkeling omdat hiermee het thans bestaande evenwicht der machten verschuift.

Indien het wetsvoorstel wordt aangenomen, komt er een controlemogelijkheid bij voor het handelen van de Staat. Interessant is daarbij de onderlinge verhouding tussen deze mechanismen. Bijvoorbeeld het niet beperken van de uitstoot van broeikasgassen kan onder omstandigheden immers gezien worden als een vorm van milieuvervuiling (art. 173b Sr) waarvoor wellicht de Staat ook strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld. Anderzijds kan de minister worden opgeroepen om hierover verantwoording af te leggen in het parlement en kan de Staat civielrechtelijk aansprakelijk worden gesteld op grond van art. 6:162 BW. Deze voorbeelden laten zien dat er al diverse controlemechanismen bestaan voor strafrechtelijk sanctioneren van gedragingen van publiekrechtelijke rechtspersonen.

Afsluitend, voor een balans in de maatschappij is een kritische houding naar de overheid goed. Er zal daarbij echter steeds gezocht moeten worden naar de meest effectieve wijze van verantwoording dat het beste past bij de onderliggende problematiek, waarbij het strafrecht in beginsel als ultimum remedium dient te blijven gelden.

[1] Kamerstukken I, 2012/13, 30 538, A.

[2] Zie o.a. T. Spronken, ‘Opheffen van de strafrechtelijke immuniteit van de Staat: bijten in eigen staart?’, NJB 2013/1343, afl. 22, p. 1439; M.M. Kuyp, ‘De Staat onfeilbaar? De toekomst onpeilbaar’, Tijdschrift Onderneming & Strafrecht in Praktijk, nr. 1 september 2013; R. Rijnhout e.a., ‘Strafrechtelijke en civielrechtelijke aansprakelijkheid van de overheid als wegbeheerder bij dodelijke ongevallen; de zaak Stichtse Vecht’, Themis 2014, nr.1.

[3] HR 25 januari 1994, NJ 1994/598 (Volkel). De Hoge Raad heeft voorts overwogen dat “voor de handelingen van de Staat zijn ministers en staatssecretarissen in het algemeen verantwoording schuldig aan de Staten-Generaal” en HR 6 januari 1998, NJ 1998/367 (Pikmeer II).

[4] Kamerstukken II, 2005/06, 30 538, p. 1

[5] Kamerstukken II, 2005/06, 30 538, p. 2.

[6] Brief aan de Eerste Kamer d.d. 20 mei 2015 van de Minister van Veiligheid en Justitie.

[7] Rechtbank Den Haag, 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145 (Klimaat-zaak).