Parket bij de Hoge Raad 9 april 2019, ECLI:NL:PHR:2019:167

De verdachte is wegens “overtreding van een voorschrift, gesteld bij artikel 76, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000” veroordeeld tot een geldboete van €1500, waarvan €750 voorwaardelijk met een proeftijd van 2 jaren.

De verdachte is door het gerechtshof veroordeeld voor het verrichten van taxivervoer zonder een daartoe verleende vergunning, oftewel – in de volksmond – het optreden als ‘snorder’. Het hof heeft vastgesteld dat de verdachte als bestuurder van een auto toeterde naar twee bij een bushalte wachtende personen en naar hen wenkte. De verdachte was er niet van op de hoogte dat het om agenten in burger ging. Nadat de agenten in de auto waren gestapt, vroeg de verdachte waar ze heen moesten. De verdachte heeft de agenten vervolgens binnen Amsterdam vervoerd. Nadat de agenten waren uitgestapt en zij de bestuurder hadden bedankt, zei de verdachte: “Krijg ik niets van jullie?" Door de agenten werd gevraagd wat hij wilde hebben, waarop de verdachte antwoordde: "Ik wil geld hebben van jullie. Vijf euro." Hierop werd de verdachte aangehouden.

Middel

Het eerste middel klaag in de kern over het oordeel van het hof dat voor de toepasselijkheid van art. 76 lid 1 Wp 2000 niet van belang is of al dan niet daadwerkelijk is betaald voor het vervoer, zo lang het opzet van de vervoerder van tevoren was gericht op het tegen betaling verrichten van personenvervoer.

Conclusie AG

Op het onderzoek ter terechtzitting is door de raadsman van de verdachte onder meer aangevoerd dat er van tevoren tussen de verdachte en de agenten geen ritprijs is afgesproken en er evenmin betaald is voor de rit. Nu het bij illegaal taxivervoer gaat om personenvervoer per auto tegen betaling zonder te beschikken over de daarvoor benodigde taxivergunning, kan volgens de raadsman gelet op het ontbreken van een betaling hiervan geen sprake zijn.

In reactie op dit verweer heeft het hof het volgende overwogen:

“Voor zover de raadsman het verweer heeft willen voeren dat de Wet personenvervoer 2000 niet van toepassing is omdat er geen ritprijs is betaald, overweegt het hof het volgende. Voor de toepasselijkheid van artikel 76 Wet personenvervoer 2000 is van belang of de opzet AEH: bedoeld zal zijn het opzet van de vervoerder van tevoren was gericht op het tegen betaling verrichten van personenvervoer, niet zijnde het openbaar vervoer terwijl hij hier geen vergunning voor had. De vraag of al dan niet daadwerkelijk is betaald voor het vervoer is bij de beoordeling of artikel 76 Wet personenvervoer 2000 is overtreden niet relevant. Uit het proces-verbaal van bevindingen van 28 mei 2015 blijkt dat de verdachte door het afgeven van duidelijke signalen het initiatief heeft genomen om verbalisanten tegen betaling met zijn auto te vervoeren. Dat de verbalisanten niet op het betalingsvoorstel van de verdachte zijn ingegaan, laat onverlet dat het oogmerk van de verdachte was gericht op het verkrijgen van vijf euro voor de verrichte rit.”

Voor de beoordeling van het middel zijn de volgende bepalingen uit de Wet Personenvervoer 2000 (hierna: Wp 2000) van belang:

Art. 1:

“taxivervoer: personenvervoer per auto tegen betaling, niet zijnde openbaar vervoer;”

Art. 76 lid 1:

“1. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe door Onze Minister verleende vergunning.”

Het hof heeft het verweer dat het uitblijven van een betaling eraan in de weg staat om van taxivervoer in de zin van de Wet personenvervoer 2000 te spreken, verworpen. Bij de beoordeling van de vraag of art. 76 Wp 2000 is overtreden is niet relevant of daadwerkelijk is betaald. Volgens het hof gaat het erom of het opzet van de vervoerder van tevoren was gericht op het tegen betaling verrichten van personenvervoer, niet zijnde het openbaar vervoer terwijl hij hier geen vergunning voor had. Het hof wijst er daarbij op dat het oogmerk van de verdachte was gericht op het verkrijgen van vijf euro voor de verrichte rit.

In cassatie staat de rechtsvraag centraal of de opvatting van het hof dat ook sprake is van taxivervoer in de zin van de Wet personenvervoer 2000 indien daadwerkelijke betaling achterwege is gebleven, maar het oogmerk van de verdachte gericht was op het verkrijgen van een betaling, juist is. Om die vraag de beantwoorden, bespreek ik eerst de relevante wetsgeschiedenis. Vervolgens bespreek ik enkele bestuursrechtelijke uitspraken, waarin een vergelijkbare vraag speelde. Tot slot beantwoord ik de vraag of de rechtsopvatting van het hof juist is.

Al bij de totstandkoming van de in 1939 ingevoerde Wet Autovervoer Personen, één van de voorlopers van de Wet Personenvervoer 2000, is voorgesteld om het vervoer van personen met een personenauto “tegen vergoeding van welken aard ook”, aan voorschriften te verbinden. Reeds daarvoor was met het Reglement Autovervoer Personen getracht het vervoer van personen aan een vergunningsstelsel te onderwerpen, maar vanwege verschillende juridische complicaties – het verbod om “herhaaldelijk met een motorrijtuig personen tegen vergoeding over de wegen te vervoeren of te doen vervoeren" werd bijvoorbeeld onverbindend verklaard omdat die bepaling de aan de Kroon gegeven bevoegdheid te buiten ging – werd een nieuwe regeling noodzakelijk geacht. In de Tweede Kamer rezen vragen over de ruime formulering van de voorgestelde regeling. Zo werd gevraagd of de minister echt van plan was om het gebruik om benzinekosten te delen tussen reisgenoten onmogelijk te maken. De minister beaamde dat het niet zijn bedoeling was om dergelijke vriendendiensten te verbieden. Om het niet-bedrijfsmatig vervoer vrij te laten werd een amendement aanvaard, waardoor de wettekst zich enkel uitstrekte tot betaald vervoer “als bedrijf of nevenbedrijf”. Aan het bezwaar dat deze toevoeging het bewijs ingeval van incidenteel vervoer bemoeilijkte, werd voorbijgegaan. Dertig jaar later werd door de minister erkend dat de wetsredactie inderdaad tot bewijsproblemen kon leiden. Kamerlid Van Thijn verwoordde deze bezwaren als volgt:

“Het probleem is echter dat een opsporingsambtenaar het bewijs zou moeten leveren dat het vervoer van personen tegen betaling is geschied en dan nog wel als bedrijf of nevenbedrijf. Het betekent in de eerste plaats dat men ten minste tien keer dezelfde man zou moeten pakken om één keer een passagier aan te treffen die bereid is, mee te delen dat hij heeft betaald. Als men dan weet dat de opsporingsambtenaren ervan uitgaan dat het driemaal moet zijn geschied, dat een dergelijke verklaring is afgelegd, wil er van bedrijf of nevenbedrijf sprake zijn, dan komt men al in de tientallen keren dat men dezelfde man zou moeten aanhouden om dit bewijs te kunnen leveren”

Om aan dit bezwaar tegemoet te komen, werd de toevoeging van “bedrijf of nevenbedrijf” geschrapt en werd de gewenste nadere precisering wat betreft vriendendiensten ondergebracht in het uitvoeringsbesluit autovervoer personen. Voor een strafbaarstelling van personen die zich lieten vervoerden door illegale taxi’s, werd niet gevoeld.

De Wet Autovervoer Personen is in 1988 vervangen door de Wet personenvervoer (hierna: Wp). Art. 1 onder g Wp gaf de volgende definitie van taxivervoer: “personenvervoer per auto, anders dan bedoeld onder e, tegen betaling”. Sub e verwees daarbij naar vormen van openbaar vervoer. Met de toevoeging “tegen betaling” werd volgens de wetgever verduidelijkt “dat het particuliere personenvervoer met een personenauto niet onder de Wet personenvervoer valt. De bestuurder van een personenauto vervoert tegen betaling als hij deze betaling rechtstreeks ontvangt van de reiziger of van een ander ten behoeve van wie hij de reiziger vervoert.” En verderop in de memorie van toelichting verduidelijkt de wetgever:

“Wordt vervoerd zonder betaling, dan is er sprake van buiten de wet vallend particulier personenvervoer per auto. De betaling kan geschieden door de reiziger zelf of door een ander ten behoeve van wie de reiziger wordt vervoerd. Een bestuurder, die toeristen gratis vervoert naar etablissementen die hem daarvoor een provisie betalen, verricht dus taxivervoer. Van vervoer tegen betaling is geen sprake als iemand gratis wordt vervoerd door een bestuurder die in loondienst is van degene ten behoeve van wie de reiziger wordt vervoerd. Gratis vervoer per dienstauto of bedrijfsauto door een chauffeur in loondienst is dus geen taxivervoer in de zin van de Wet personenvervoer en is niet vergunningplichtig. Dient de reiziger evenwel te betalen voor vervoer per dienstauto of bedrijfsauto door een chauffeur in loondienst, dan is wel een taxivergunning nodig, omdat er geen wezenlijk onderscheid meer is met het straattaxivervoer.”

Met de toevoeging “tegen betaling” is dus beoogd om te voorkomen dat de wet op alle vormen van particulier personenvervoer van toepassing is. Om tegen te gaan dat heel veel particulier autogebruik onder de vergunningplicht komt te vallen, is in art. 2 Wp daarnaast bepaald dat de wet niet van toepassing is op vervoer van personen per auto, anders dan openbaar vervoer, indien de som van de betalingen voor dat vervoer de kosten van de auto en eventuele bijkomende kosten voor dat vervoer niet te boven gaat. Hiermee werd tot uitdrukking gebracht dat verschillende vormen van vriendendiensten, zoals carpoolen, niet onder de werking van de wet vielen.

De voornoemde bepalingen zijn min of meer gelijkluidend opgenomen in de opvolger van de Wet Personenvervoer, de Wet personenvervoer 2000. In 2011 is het aanvankelijk in art. 4 lid 2 Wp 2000 opgenomen verbod op taxivervoer zonder vergunning verplaatst naar art. 76 lid Wp 2000. Overtreding van de bepaling is in art. 103 Wp 2000 als een (economisch) misdrijf strafbaar gesteld. Hieraan liggen de volgende argumenten ten grondslag:

“Het verrichten illegaal vervoer tast het fundament aan van de wet en daarmee het recht op het mogen verrichten van beroepspersonenvervoer. Door het rijden zonder vergunning wordt de economische ordening van het beroepspersonenvervoer verstoord, ontstaat ongelijke concurrentie en worden belangen geschaad die het stellen van vergunningeisen van betrouwbaarheid, vakbekwaamheid en kredietwaardigheid beoogt te beschermen. Voorts kan aan het begaan van een economisch delict dat als misdrijf wordt aangemerkt een hogere maximale strafoplegging worden uitgesproken die meer in verhouding staat tot het financiële gewin dat met het illegale vervoer kan worden bereikt en tot de belangen die worden geschaad.”

De hiervoor besproken parlementaire geschiedenis biedt niet een direct antwoord op de vraag of daadwerkelijk moet zijn betaald om van taxivervoer in de zin van de Wet personenvervoer 2000 te spreken. Wel biedt zij een duidelijke denkrichting. Het is de wetgever als sinds lange tijd te doen om de problematiek omtrent ‘snorders’ aan te pakken. De aanpak hiervan bleek echter moeilijk in een juridische mal te gieten. Zo bleek het criterium dat het vervoer “tegen betaling” is verricht, te weinig onderscheidend vermogen te hebben. In aanvulling op dit criterium is bepaald dat de wet niet van toepassing is indien, buiten beroep of bedrijf, kort gezegd het in rekening gebrachte bedrag de kostprijs overstijgt. Deze uitzonderingsbepaling doet niet af aan het belang van het “tegen betaling”-criterium, zoals blijkt uit de ratio van de strafbaarstelling van overtreding van art. 76 lid 1 Wp 2000. Met de strafbaarstelling wordt beoogd om op te treden tegen financieel gewin dat kan worden bereikt met illegaal taxivervoer. Vanuit die optiek staat in art. 76 lid 1 Wp 2000 ook het doel centraal waarmee het vervoer wordt verricht, namelijk het verkrijgen van geld.

Uitspraken van de strafkamer van de Hoge Raad over de voorliggende rechtsvraag heb ik niet aangetroffen. Ook lagere (gepubliceerde) rechtspraak waarin dit aspect een rol speelde, heb ik niet aangetroffen. Om die reden heb ik mijn blikveld verlegd naar het bestuursrecht, aangezien de naleving van art. 76 lid 1 Wp 2000 ook bestuursrechtelijk gehandhaafd wordt. Allereerst wijs ik op een uitspraak uit 2016 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven. De appellant was door de politie aangehouden toen hij twee personen naar een pinautomaat had gereden. Eén persoon verklaarde dat sprake was van illegaal taxivervoer. Door de appellant werd onder meer het verweer gevoerd dat geen sprake was van taxivervoer, omdat hij niet betaald is en ook niet om betaling heeft gevraagd. Dit verweer wordt door het College verworpen. Daartoe overweegt het dat uit de processen-verbaal duidelijk naar voren komt dat appellant met twee personen is overeengekomen om hen tegen betaling met zijn auto naar de door hen opgegeven bestemming te vervoeren. Gelet hierop heeft de verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat appellant op 24 mei 2015 taxivervoer heeft verricht. Dat de betaling uiteindelijk niet heeft plaatsgevonden, maakt dat volgens het College niet anders.

In een recentere zaak uit 2018 hadden de Inspectie voor Verkeer en Waterstaat en de politie een gezamenlijk onderzoek naar illegaal taxivervoer verricht. De appellant had twee (undercover) toezichthouders meegenomen in zijn auto. Voordat hij betaald kreeg, werd hij door de politie aangehouden. Ook hier wordt het verweer gevoerd dat appellant voor het vervoer geen betaling heeft ontvangen, zodat van overtreding van art. 76 Wp 2000 geen sprake zou zijn. Hierin wordt de appellant door het College niet gevolgd. Voor de kwalificatie als taxichauffeur is het volgens het College voldoende dat tussen appellant en de toezichthouders een afspraak is gemaakt over de ritprijs.

Uit de twee uitspraken blijkt duidelijk dat de omstandigheid dat (nog) niet betaald is, in ieder geval in bestuursrechtelijke zin er niet aan in de weg staat om te spreken van taxivervoer in de zin van de Wet personenvervoer 2000. De vraag is of er reden is om hierover in het (economisch) strafrecht anders te denken. Een aanleiding daarvoor zou kunnen bestaan in de omstandigheid dat het bestuursrecht geen pogingsvariant kent. Enkel naar aanleiding van het verrichten van taxivervoer zonder een daartoe verleende vergunning, kan een last onder dwangsom worden opgelegd. Mogelijk zou dit kunnen leiden tot een ruimere uitleg van art. 76 Wp 2000. Bij de strafrechtelijke handhaving van de Wet personenvervoer 2000 liggen de kaarten anders. Op grond van art. 4 WED worden onder economische delicten die een misdrijf opleveren, ook mede een poging begrepen tenzij uit een bepaling het tegendeel vormt. Als gezegd is overtreding van art. 76 lid 1 Wp 2000 aangemerkt als een (economisch) misdrijf. Nu uit geen bepaling het tegendeel blijkt, is ook een poging tot het verrichten van taxivervoer zonder vergunning, strafbaar. Het is daarbij de vraag wat onder een strafbare poging moet worden verstaan.

Als Wet personenvervoer 2000 wordt overzien, lijkt de pogingsvariant van art. 76 lid 1 Wp 2000 weinig om het lijf te hebben. Gewezen kan worden op art. 75 lid 1 Wp 2000. In die bepaling is het aanbieden van taxivervoer gelijkgesteld aan het verrichten van dat vervoer, tenzij dit aanbieden geschiedt door tussenpersonen die bemiddelen in dat vervoer bij wijze van dienstverlening of in de uitoefening van hun beroep of bedrijf. Met deze bepaling is beoogd ook het mondeling of feitelijk aanbieden van vervoer door snorders aan te pakken. Daarbij hoeft niet bewezen te worden dat de aanbieder daadwerkelijk tegen betaling personenvervoer verricht. Volgens de minister is voldoende dat een persoon dergelijk vervoer aanbiedt met de kennelijke – dat wil zeggen uit de strekking en de context van de aanbieding af te leiden – bedoeling daarvoor betaling te ontvangen. De voorfase van illegaal taxivervoer wordt daarmee gelijkgeschakeld aan het daadwerkelijk vervoeren van betalende klanten. In zoverre ziet art. 75 Wp op een groot aantal gevallen die anders mogelijk onder een poging tot het verrichten van illegaal taxivervoer geschaard kunnen worden.

De nu voorliggende vraag is of het uitblijven van een betaling eraan in de weg staat om te spreken van een voltooid delict. Ik meen dat dit niet eraan in de weg staat en wel om het volgende. Onder taxivervoer wordt volgens de wet verstaan “personenvervoer per auto tegen betaling”. Naar ik meen brengt een redelijke wetsuitleg mee, mede gelet op de besproken parlementaire geschiedenis, dat een daadwerkelijke betaling niet vereist is. Die uitleg strookt met het doel van de wet om onder meer financieel gewin te voorkomen en een ‘gezonde’ taximarkt te creëren. Of al dan niet betaald is, is gelet hierop dan ook niet doorslaggevend aangezien een nadruk ligt op het doel van het vervoer. Het gaat erom of de vervoerder het oogmerk heeft om geld te krijgen. Ook een grammaticale uitleg van de wet wijst in die richting. Op het moment dat een reiziger in een taxi stapt om vervoerd te worden, zal hij het op de taximeter vermelde bedrag moeten betalen. Tijdens het vervoer is doorgaans nog niet betaald, maar zonder twijfel is er ook in dat geval sprake van vervoer tegen betaling. Door het vervoer heeft de chauffeur een vordering op de passagier. De omstandigheid dat nog niet betaald is maakt uiteraard niet dat daarmee die vordering niet bestaat. In zoverre is er dan ook geen reden om aan te nemen dat pas door de betaling sprake is van een voltooid delict. Deze benadering sluit ook aan bij de besproken rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, waarin een afspraak over de ritprijs voldoende is om te spreken van taxivervoer.

Het oordeel van het hof dat voor de toepasselijkheid van art. 76 Wp 2000 van belang is of het opzet van de vervoerder van tevoren was gericht op het tegen betaling verrichten van personenvervoer, niet zijnde het openbaar vervoer, terwijl hij hier geen vergunning voor had, getuigt dan ook niet van een onjuiste rechtsopvatting. Zijn oordeel hieromtrent is dan ook niet onjuist, niet onbegrijpelijk en is toereikend gemotiveerd.

Het middel faalt.

Lees hier de volledige conclusie.