Debat over ontwerpbesluiten Omgevingswet
/De Eerste Kamer heeft dinsdag 30 mei 2017 gedebatteerd met minister Schulz van Haegen-Maas Geesteranus (Infrastructuur en Milieu) over vier algemene maatregelen van bestuur (AMvB's) die voortvloeien uit de Omgevingswet:
- Brief inzake aanbieding ontwerpbesluiten Omgevingswet
- Ontwerp omgevingsbesluit
- Ontwerpbesluit activiteiten leefomgeving
- Ontwerpbesluit bouwwerken leefomgeving
- Ontwerpbesluit kwaliteit leefomgeving
Senator Vos (GroenLinks) diende tijdens het debat een motie in die de regering verzoekt om in het Besluit Kwaliteit Leefomgeving omgevingswaarden voor broeikassen en instructieregels voor energiebesparing en hernieuwbare energie op te nemen, gericht op de uitvoering en realisatie van het klimaatakkoord van Parijs. Minister Schulz gaf aan dat het niet voor de hand ligt om dit in deze regelgeving vast te leggen en ontraadde de motie.
Senator Verheijen (PvdA) diende tijdens het debat een motie in die de regering verzoekt in het implementatieprogramma aandacht te besteden aan het belang van een goede informatiepositie van burgers bij participatietrajecten en bij de invoeringsregelgeving de kwaliteit en toegankelijkheid van de gegevens in het digitaal stelsel te borgen. Minister Schulz gaf aan dat zij de motie als ondersteuning van het kabinetsbeleid ziet.
Senator Bikker (ChristenUnie) diende tijdens het debat een motie in die de regering verzoekt het stellen van instructieregels voor Omgevingsvisies mogelijk te maken in de Invoeringswet Omgevingswet en de vroegtijdige betrokkenheid van de waterbeheerder bij omgevingsvisies te borgen door een instructieregel hiertoe in het Besluit kwaliteit leefomgeving op te nemen. Minister Schulz ontraadde deze motie.
Senator Teunissen (PvdD) diende tijdens het debat een motie in die de regering verzoekt een eenduidig toetsingskader te ontwikkelen waarin de grondslagen voor het afwijken van het basisbeschermingsniveau voor geur, geluid en trilling helder worden beschreven. Minister Schulz gaf aan dat zij deze motie als ondersteuning van het kabinetsbeleid beschouwt en dat voortaan wordt aangeven wat er onder (zware) economische en maatschappelijke omstandigheden wordt verstaan.
Senator Meijer (SP) diende tijdens het debat een motie in die de regering verzoekt de burgerparticipatie in de voorliggende AMvB's in overeenstemming te brengen met de internationale verplichtingen van Nederland. Minister Schulz ontraadde deze motie.
Senator Meijer (SP) diende tijdens het debat een motie in die de regering verzoekt lagere overheden zelf te laten beslissen of zij kiezen voor de reguliere of de uitgebreide procedure en daarmee recht te doen aan de soepele afhandeling van een vergunningsaanvraag. Minister Schulz ontraadde deze motie.
Senator Meijer (SP) diende tijdens het debat een motie in die de regering verzoekt ervoor zorg te dragen dat andere belanghebbenden dan de overheid of de aanvrager, zoals bijvoorbeeld omwonenden, evenveel inspraak hebben als nu het geval is bij het vaststellen van wat nu nog het omgevingsplan is. Minister Schulz gaf aan dat zij deze motie als ondersteuning van het kabinetsbeleid beschouwt.
Senator Stienen (D66) diende tijdens het debat een motie in die de regering verzoekt de huidige streefwaarden in de AMvB's in overeenstemming te brengen met concentraties die veilig zijn voor de gezondheid, en op basis van wetenschappelijke inzichten de streefwaarden te actualiseren en nieuwe streefwaarden toe te voegen. Minister Schulz merkte op dat de consequenties hiervan niet zijn te overzien en ontraadde de motie.
Senator Stienen (D66) diende tijdens het debat een motie in die de regering verzoekt in de Nationale Omgevingsvisie heldere en richtinggevende kaders voor de korte en de lange termijn vast te leggen, waarbinnen transities van nationaal belang (energie, klimaat, mobiliteit, woningopgave) vorm moeten krijgen. Minister Schulz gaf aan dat zij deze motie als ondersteuning van het kabinetsbeleid beschouwt.
Senator Klip-Martin (VVD) diende tijdens het debat een motie in die de regering verzoekt een goede nulmeting te doen en op basis daarvan de prioriteiten voor de invoeringsondersteuning te herijken. Minister Schulz gaf aan dat zij deze motie als ondersteuning van het kabinetsbeleid beschouwt. Dit biedt een goede basis voor de monitoring.
Op dinsdag 6 juni 2017 wordt over de tien moties gestemd.
Constitutioneel bestel op de tocht
Senator Flierman (CDA) vroeg in het debat of de materiële normen niet te weinig in de wet en teveel in de AMvB's worden geregeld. Flierman vroeg of ook in de wet moeten worden opgenomen dat de nationale overheid het bevoegd gezag is in zaken van nationaal belang, zoals kernenergie, mijnbouw, defensie en de hoofdinfrastructuur. Het opnemen van belangrijke normen in AMvB's zet volgens Flierman niet alleen de uitgangspunten van de wetgevingstechniek maar ook de uitgangspunten van het constitutioneel bestel op de tocht. De senator vroeg de minister om bij de adviesaanvraag aan de Raad van State expliciet de verhouding tussen wet en AMvB's als aandachtspunt te benoemen.
Verder merkte de senator op dat de vraag of een gemeentebestuur in redelijkheid tot de gekozen afweging van belangen heeft kunnen komen, in het nieuwe stelsel ook een inhoudelijke vraag wordt. Dat betekent dat eventuele bezwaarprocedures langer en complexer worden. Bovendien betekent dit een structurele extra last voor gemeentes. Flierman vroeg hoe kan worden voorkomen dat dit tot ondoorzichtige regelgeving en eindeloze procedures leidt. Ook stelde de senator de vraag of belanghebbenden die dat willen voldoende betrokken worden in het besluitvormingsproces.
Cruciale bescherming
Senator Vos (GroenLinks) uitte tijdens het debat zorgen over het garanderen van een gelijkwaardig beschermingsniveau. Zij achtte de bescherming van gezondheid, milieu, natuur, en het realiseren van duurzame ontwikkeling, zoals de energietransitie, nog onvoldoende. Bovendien zal volgens Vos door dit pakket aan maatregelen veel onduidelijkheid ontstaan tussen gemeentes, provincies en Rijk. Vos: "We kennen genoeg voorbeelden waarin die belangenafweging ten koste is gegaan van gezondheid en milieu, zoals in gebieden met een enorme concentratie aan intensieve veehouderij. Daarom zijn duidelijke normatieve kaders waarbinnen die afwegingsruimte zich bevindt zo cruciaal."
De senator betreurde dat het kabinet opnieuw aangeeft niet meer te willen doen dan wat Europees verplicht is gesteld, terwijl onderzoek vaststelt dat bijvoorbeeld de normen voor de kleinste fijnstof deeltjes onvoldoende zijn. Ook zijn er volgens de senator ten aanzien van de cumulatie van milieuvervuiling te weinig basisniveaus geregeld. Vos vroeg de minister of zij bereid is te regelen dat provincies instructieregels moeten maken voor de bescherming van landschap in de omgevingsverordening. Verder stelde de senator een aantal vragen over de monitoring, de kennis bij handhavende instanties, de samenwerkingsprogramma's Rijk en gemeenten/provincies, de participatie van belanghebbenden en het beperkte gebruik van de uitgebreide voorbereidingsprocedure.
Maatwerk is meer werk
Senator Verheijen (PvdA) stelde een aantal vragen over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de voorstellen. Hij waarschuwde voor de complexiteit en ambitie van het totaalpakket aan maatregelen. De Eerste Kamer discussieert volgens de senator al decennia over AMvB's die niet terug zijn te vinden in de wet zelf. De senator vroeg de minister om aan de Raad van de State advies te vragen over de vraag of de materiële normen niet toch in de wet moeten worden vastgelegd en hoe dit het beste kan gebeuren.
Senator Verheijen merkte op dat het een uitdaging wordt voor de lagere overheden om voor maatwerk en gebiedsdifferentiatie Te zorgen. Verheijen: "Maatwerk betekent meestal meer werk." De senator vroeg of er voldoende en actuele informatie is over de te verwachten kosten hiervan. Er moeten scherpere doelen en een duidelijk budget voor toezicht en handhaving worden vastgesteld.
De senator vroeg ook hoe burgers informatie van de overheid kunnen toetsen. Deze tegenmacht moet volgens Verheijen goed georganiseerd zijn. Op verzoek van belanghebbenden moet het mogelijk zijn om in vroeg stadium informatie te krijgen over toegankelijkheid en kwaliteit. Dit kan volgens de senator juridische procedures voorkomen, vooral bij complexe projecten. Tot slot vroeg de senator naar de regels voor de toegankelijkheid van gebouwen voor gehandicapten.
Verschil tussen wet en AMvB
Senator Bikker (ChristenUnie) vroeg wanneer het moment komt dat het totaalpakket aan maatregelen overzichtelijk wordt. Als dat overzicht er niet is, kan de Eerste Kamer haar rol als medewetgever en controleur van de regering niet goed vervullen. De AMvB's bieden ondanks hun enorme omvang weliswaar veel eenvoud, maar de richtinggevende normen (zoals waterveiligheid en luchtkwaliteit) horen volgens senator Bikker eigenlijk niet thuis in een AMvB. Deze normen zouden in de Invoeringswet alsnog vastgelegd kunnen worden. De senator sprak de hoop uit dat in ieder geval de normen voor waterveiligheid, maar ook luchtkwaliteit wettelijk worden vastgelegd.
Senator Bikker vroeg de regering om de Raad van State advies te vragen over deze kwestie. Anders zouden in de toekomst immers voortaan alle normen in AMvB's worden vastgelegd. Verder merkte de senator op dat het van groot belang is dat de waterschappen betrokken worden bij het borgen van het waterbelang in de omgevingsvisies. Het succes van de invoering van deze maatregelen en van de Omgevingswet staat of valt met het gemak waarmee de doelgroepen hiermee kunnen werken, aldus de senator.
Waarde en weerloos
Senator Teunissen (PvdD) betoogde tijdens het debat dat de grootse zorg van haar fractie is of alles wat van waarde en weerloos is met deze ontwerpbesluiten nog wel beschermd wordt. Volgens Teunissen zijn er strengere normen nodig rondom dierenwelzijn, natuurbescherming en volksgezondheid. Economische belangen zijn daarbij van ondergeschikt belang. Teunissen betreurde dat de maatregelen geen verankering van het klimaatakkoord van Parijs bevatten.
De senator betoogde dat in de AMvB's te weinig waarborgen voor drinkwater en lichtkwaliteit zijn opgenomen. Een aantal basiswaarden zijn immers komen te vervallen. Zij vroeg hoe in die situatie een gelijkwaardig beschermingsniveau kan worden gegarandeerd. Zorgwekkend ook is hoe de compensatie van natuur is geregeld. Teunissen vroeg of het klopt dat een voor de natuur schadelijke activiteit pas mag beginnen als de compenserende maatregelen zijn gerealiseerd. De senator vroeg verder naar het verankeren van de monitoringsplicht en de achteruitgang van de rechtsbescherming van burgers.
Startklaar
Senator Meijer (SP) betoogde dat de ervaringen met de Omgevingswet bij gemeentes en provincies uiteenlopen. De senator vroeg de minister of zij bereid is onder de lagere overheden de vraag uit te zetten hoe ver men is, en te inventariseren welke hulp er geboden moet worden om op tijd startklaar te zijn. De senator stelde dat bevoegde overheidsinstanties burgers zo snel mogelijk toegang moeten geven tot alle relevante informatie. Dit is in het Omgevingsbesluit echter onvoldoende geregeld. De reguliere termijn voor het afwijken van bestemmingsplannen (acht weken) is volgens de senator te kort, gezien de complexiteit van de vergunningsaanvragen.
De senator bepleitte dat de ambities die Nederland zijn gesteld door de Wereldgezondheidsorganisatie actiever worden opgepakt. Dit heeft de minister volgens de senator door het vaststellen van de maximum snelheden zelf in de hand.
Democratie in het geding
Senator Van Dijk (SGP) betoogde dat het feit dat er belangrijke normen worden doorgeschoven naar lagere regelgeving ervoor zorgt dat de democratische legitimiteit in het geding is. De senator drong er dan ook op aan dat de minister bij het afronden van de invoeringswet kijkt welke belangrijke normen in de Omgevingswet zelf opgenomen zouden moeten worden. Ook vroeg hij de minister om de besluiten pas definitief te maken als de adviezen van de Raad van State naar de Kamer gestuurd zijn en de Kamer daar kennis van heeft kunnen nemen.
Verder merkte de senator op dat bij procedures waar meerdere bestuursorganen betrokken zijn de reguliere procedure weinig tijd geeft. Het is niet goed duidelijk wanneer er een uitgebreide procedure kan worden gestart. Ook stelde Van Dijk dat de watertoets minder vrijblijvend zou moeten worden. Verder vroeg de senator aan de minister om ervoor te waken dat een bepaalde regel uit het omgevingsplan in vergelijkbare situaties de ene keer wel en de andere keer niet direct van toepassing is. Van Dijk waarschuwde voor onduidelijkheid over de zorgplicht van burgers en bedrijven bij de toepassing van omgevingswaarden.
De senator vroeg de minister ook hoe wordt omgegaan met de normen uit de bestemmingsplannen die komen te vervallen als de Omgevingswet in werking treedt. Van Dijk merkte ook op dat veel gemeenten, provincies en Omgevingsdiensten nog nauwelijks betrokken zijn op het Digitaal Stelsel Omgevingswet, terwijl dit stelsel voor hun een belangrijke rol gaat spelen.
Participatie
Senator Stienen (D66) gaf aan dat haar fractie zeer betreurt dat er in het omgevingsbesluit geen normering en geen minimumeisen zijn gesteld voor participatie. Zij vroeg onder meer hoe de 2,5 miljoen laaggeletterden en vele ouderen in Nederland toegang kunnen krijgen tot begrijpelijke informatie. Verder vroeg de senator waarom de uitgebreide voorbereidingsprocedure alleen nog geldt voor wat Europeesrechtelijk verplicht is. Stienen pleitte ervoor dat het bevoegd gezag kan kiezen voor een uitgebreidere voorbereidingsprocedure zodat er bij complexe en omstreden besluiten voldoende tijd is voor zorgvuldige besluitvorming door de gemeenteraad en participatie van burgers.
Verder vroeg de senator wat er gebeurt als gemeenten hun planning en financiën niet op orde hebben op het (geplande) moment van de invoering van de wet en wat de minister gaat doen om te bevorderen dat gemeenten regionaal samenwerken. Stienen merkte op dat haar fractie in deze AMvB's graag meer ambitie zou zien, zodat ook de doelen van het Klimaatakkoord van Parijs dichterbij komen. Stienen vroeg om een concreet tijdschema hiervoor tot het moment van invoering van de Omgevingswet in 2019. Tot slot vroeg de senator waarom de minister de streefwaarden voor fijnstof van de Wereldgezondheidsorganisatie niet overneemt.
Work in progress
Senator Klip-Martin (VVD) betoogde dat het aanpassen van de ruimtelijke wet- en regelgeving duidelijk work in progress is. Zij stelde een aantal vragen ten aanzien van de uitvoerbaarheid van de voorstellen. Zo vroeg zij hoe er wordt omgegaan met kleinere gemeenten die deze mega-operatie niet aankunnen en of de provincie haar sturende en toezichthoudende bevoegdheden voor het faciliteren van economische groei behoudt. Er is geen sprake van afbraak van het Huis van Thorbecke, maar wel van een grondige verbouwing. De senator vroeg of dit niet beter wettelijk kan worden geregeld. Anders verwordt de wet tot een lege huls.
De senator betoogde dat de overheid een belangrijke rol heeft in digitaal leiderschap. Dat lijkt in dit project - zowel inhoudelijk als financieel - niet goed te zijn geborgd. Mede door de complexiteit van de implementatie en de overgangstermijn van 10 jaar, zal gaandeweg pas duidelijk worden of en hoe de Omgevingswet de achterliggende doelen helpt realiseren. In dit kader vroeg de senator hoe de minister aankijkt tegen het opzetten van een langjarig, goed gestructureerd Monitoring en Feedback Programma.
Gebruiksgemak
Minister Schulz van Haegen-Maas Geesteranus (Infrastructuur en Milieu) betoogde dat dit wetgevingsstelsel bedoeld is om snellere, betere besluitvorming tot stand te brengen en om de kwaliteit van de leefomgeving bevorderen. Deze grootschalige herziening is niet bedoeld om op alle fronten het beleid te vernieuwen. De grote vernieuwingen zijn apart onder gebracht, omdat dit aparte politieke afwegingen zijn. Hoofddoel is nu om het gebruiksgemak van de omgevingsrecht te verbeteren. Alle regels (voor bijvoorbeeld een bestemmingsplan) zijn voortaan op één plek te vinden.
Over het vastleggen van normen in AMvB's merkte de minister op dat deze besluiten even zwaarwegend zijn als wettelijk vastgelegde normen. Ook AMvB's worden voorgelegd aan het parlement ter goedkeuring. Het voordeel van een AMvB is dat deze sneller kan worden aangepast en beter kenbaar is voor burgers. Verder merkte de minister op dat er wel degelijk een aantal normen is vastgelegd in de Omgevingswet. De minister zegde toe dat zij extra aandacht zal besteden aan het advies van de Raad van State op dit punt.
De reguliere voorbereidingsprocedure is volgens de minister in de meeste gevallen voldoende. De uitgebreide procedure dekt alle gevallen die daar niet onder vallen. De minister acht het niet verstandig als het bevoegd gezag zelf kan kiezen welke procedure wordt gevolgd.
Minister Schulz gaf aan dat het moeilijk is om objectieve participatienormen op te stellen, maar dat er wel is geregeld dat besluiten deugdelijk moeten worden voorbereid en gemotiveerd. De minister zal een extra motiveringsplicht toevoegen om dit verder te waarborgen. Het bevoegd gezag zal bij de motivatie in gaan op de vraag of de relevante partijen voldoende betrokken zijn. Ook de inspiratiegids zal bijdragen aan het bevorderen van participatie.
De minister merkte in het debat op dat er steeds wordt gekeken hoe zowel het economisch belang als het omgevingsbelang kan worden gediend. Het begrip 'zwaarwegende economische belangen' wordt in een later stadium nader toegelicht. De minister onderstreepte het grote belang van de transitie naar duurzame energie.
Schulz merkte op dat de eindverantwoordelijkheid voor het borgen van lucht- en waterkwaliteit bij de Rijksoverheid ligt. Bij overschrijding van de normen wordt er door de gemeenten maatregelen genomen. Het basisbeschermingsniveau van lucht is Europees vastgelegd, voor geluid en trilling geldt dit niet. Dit betekent echter geen verslechtering van de huidige situatie. Er zit volgens de minister inderdaad een aanscherping van de regels voor financiële compensatie voor natuurschade in het pakket, maar deze is kleiner dan door de buitenwereld wordt gepercipieerd. Verder zijn er volgens de minister geen extra middelen nodig voor het monitoren van deze regelgeving.
De minister gaf aan dat de AMvB's samen met de Invoeringswet zullen worden aangeboden voor advisering door de Raad van State. Dit advies zal zwaarwegend zijn.
