De Eerste Kamer heeft dinsdag 1 maart 2016 aan het einde van de derde termijn van het debat over het initiatiefwetsvoorstel en de novelle voor het Huis voor Klokkenluiders aanvaard. 66 senatoren stemden voor de beide wetsvoorstellen, 9 senatoren waren afwezig. Tijdens het debat werden door senator Bikker (ChristenUnie) twee moties ingediend, waarvan er één werd aangehouden. De andere motie werd aanvaard, met steun van ChristenUnie, PvdA, SGP, GroenLinks, PvdD, 50PLUS, OSF, SP en D66.

Behandeling wetsvoorstel

De eerste plenaire behandeling van dit initiatiefwetsvoorstel vond plaats op 20 mei 2014 en werd toen aangehouden om de initiatiefnemers de gelegenheid te geven zich nader te beraden over de door de Eerste Kamer geuite bezwaren. Dat beraad leidde ertoe dat de initiatiefnemers op 11 december 2014 een novelle bij de Tweede Kamer indienden, waarin gevolg werd gegeven aan de toezeggingen aan de Eerste Kamer en tegemoet wordt gekomen aan bezwaren die eerder door een aantal fracties in de Tweede Kamer waren gemaakt. Het ging hierbij onder meer over het vormgeven van het Huis voor klokkenluiders (hierna: "het Huis") als bijzonder zelfstandig bestuursorgaan, de scheiding van advies en onderzoek, specifieke onderzoeksbevoegdheden voor de publieke sector en de private sector, de samenwerking met het Openbaar Ministerie, markttoezichthouders en inspecties of andere bevoegde instanties en de reikwijdte van de rechtsbescherming.

De plenaire behandeling van zowel de novelle als het initiatiefvoorstel vond plaats op 9 februari 2016. In dat debat zegden de initiatiefnemers toe om de Eerste Kamer per brief te informeren over de mogelijkheid van het uitbreiden van het benadelingsverbod voor klokkenluiders die niet in vaste dienst zijn. Op 1 maart 2016 vond een korte derde termijn plaats.

Gelijke rechtsbescherming en nemo tenetur

Senator Bikker (ChristenUnie) merkte op dat gelijke rechtsbescherming van klokkenluiders het uitgangspunt moet zijn. Een uitbrieding van het benadelingsverbod is volgens Bikker dan ook passend. De senator diende een motie in die de regering verzoekt om de wettelijke regeling zo snel mogelijk aan te vullen zodat ook diegene die anders dan uit dienstverband arbeid verricht wordt beschermd tegen benadeling.

Senator Bikker betoogde verder dat een klokkenluider niet gehouden kan worden om mee te werken aan zijn eigen veroordeling (het nemo tenetur-beginsel). In het samenwerkingsprotocol tussen het Huis en het Openbaar Ministerie is dit echter onvoldoende geregeld. Duidelijk moet zijn dat het doen van een melding van een vermoeden van misstand bij het Huis niet kan leiden tot uitsluiting van strafvervolging. Senator Bikker diende een tweede motie in, die de regering verzoekt om het wettelijk kader voor de informatiepositie van het OM gelijk te trekken aan haar positie ten opzichte van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid.

Senator De Graaf (D66) betoogde dat de brief van de initiatiefnemers onvoldoende helderheid biedt over de positie van zelfstandige opdrachtnemers, stagiairs en vrijwilligers. De senator gaf aan dat hij de motie van senator Bikker (ChristenUnie) om dit alsnog wettelijk te regelen van harte mede ondertekent. De Graaf merkte ook op dat er onduidelijkheid is over de scheiding tussen het onderzoeksbelang en het strafvorderlijk stelsel.

Senator Schouwenaar (VVD) betoogde dat de minister al heeft toegezegd om de positie van zelfstandigen te borgen en dat de motie daardoor in zekere zin overbodig is geworden. De senator uitte vertrouwen dat de minister vinger aan de pols zal houden voor de positie van zelfstandigen. Over de tweede motie van senator Bikker merkte senator Schouwenaar op dat zijn fractie bezwaar heeft tegen het feit dat een klokkenluider hierdoor straffeloos kan worden.

Het benadelingsverbod

Senator Postema (PvdA) stelde dat hij het uitbreiding van het benadelingsverbod naar zelfstandigen, stagiaires en vrijwilligers een goede zaak vindt. Het is volgens Postema echter nog maar de vraag of een expliciet benadelingsverbod bij de rechter straks daadwerkelijk leidt tot meer bescherming van klokkenluiders. Het melden van een misstand leidt immers snel tot verstoorde arbeidsverhoudingen en er zijn weinig rechters die dit moedwillig in stand willen houden. Dit zou kunnen betekenen dat het benadelingsverbod in praktijk een wassen neus blijkt. Postema vroeg de initiatiefnemers en de minister om toe te lichten in hoeverre het wetsvoorstel een daadwerkelijke verbetering betekent.

Onderzoek van het OM

Senator Lintmeijer (GroenLinks) gaf aan dat zijn fractie moeite heeft met de mogelijkheid dat het OM informatie ter beschikking krijgt die het Huis tijdens haar onderzoek heeft vergaard. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid dat het OM een klokkenluider strafrechtelijk gaat vervolgen voor feiten die hij/zij vrijwillig heeft verklaard. Dit creëert volgens Lintmeijer voor klokkenluiders een drempel om een misstand te melden. De senator bepleitte dat er scherp wordt gekeken naar het samenwerkingsprotocol met het OM en dat dit punt een belangrijk onderdeel vormt van de evaluatie over 5 jaar. Verder merkte de senator op dat er geen reden is om zzp'ers of vrijwilligers uit te sluiten van het benadelingsverbod.

Geen valse maar snelle start

Senator Koffeman (PvdD) vroeg de indieners en de minister om te reageren op geuite zorgen over het beperkte budget dat beschikbaar wordt gesteld voor het Huis en hoe wordt voorkomen dat klokkenluiders zich niet melden uit vrees voor de zwakke positie van het Huis. Dit zou immers een valse start zijn van het Huis. Over de uitbreiding van het benadelingsverbod merkte de senator op dat dit niet in de weg mag staan aan een spoedige start van het Huis.

Senator Van Weerdenburg (PVV) stelde dat vrijwilligers en stagiairs een fundamenteel andere positie hebben dan werknemers. De senator stelde dat de initiatiefnemers en minister hier heel duidelijk over zijn geweest. Zij noemde het onbegrijpelijk dat dit onderwerp het opzetten van het Huis hebben vertraagd en betoogde dat het Huis zo snel mogelijk moet worden opgezet.

Antwoord initiatiefnemers en regering

Initiatiefnemer Van Raak (SP) merkte op dat voor werknemers na aanvaarding van het wetsvoorstel niet alleen een benadelingsverbod maar ook een bejegeningsverbod geldt. In dit wetsvoorstel wordt het beginsel van goed werkgeverschap vastgelegd. Dit is nu nog alleen in jurisprudentie en literatuur vastgelegd. Lang is er gedacht dat klokkenluiders hier voldoende door werden beschermd, maar dit bleek niet zo te zijn. Het wetsvoorstel schept volgens Van Raak niet alleen duidelijkheid voor alle betrokken partijen maar heeft ook een preventieve werking. Er is immers veel onbekendheid op het terrein van rechtsbescherming. Verder stelde Van Raak dat er een verschoningsrecht geldt voor klokkenluiders: zij kunnen na een melding bij het Huis niet door het OM worden verplicht om mee te werken aan hun eigen veroordeling. Dit neemt echter niet weg dat er na afronding van het onderzoek van het Huis een strafrechtelijk onderzoek door het OM kan worden gestart. Hier worden afspraken over gemaakt in het samenwerkingsprotocol. In de aanloop van het onderzoek zal het Huis de klokkenluider adviseren over het risico van een mogelijke strafrechtelijke vervolgen.

Minister Plasterk (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) gaf aan dat hij verwacht dat het wetsvoorstel een net iets betere rechtsbescherming biedt aan klokkenluiders dan nu het geval is. De bedoeling van de wet is dat klokkenluiders de pers niet op hoeven zoeken, maar dat neemt niet weg dat zij het recht behouden om dit te doen. Over het benadelingsverbod merkte de minister op dat het niet eenvoudig is om dit uit te breiden naar vrijwilligers, stagiaires en zelfstandigen. Er is aangehaakt op het geldende begrip 'werknemers' en hier vallen deze groepen buiten. De minister wil dit onderwerp bovendien eerst bespreken met vakbonden. Als het Huis van start gaat, zal de minister binnen een jaar in kaart brengen of stagiaires, vrijwilligers en zelfstandigen onvoldoende beschermd worden. Indien nodig zal de minister met aanvullende wetgeving komen. De minister liet het oordeel over de motie van senator Bikker over dit onderwerp aan de Kamer en zegde toe om de Kamer om binnen een maand te informeren hoe hij deze motie gaat uitvoeren.

De tweede motie van senator Bikker (over de positie van het OM)werd door de minister ontraden. Bij de Onderzoeksraad voor de Veiligheid worden alle middelen voor waarheidsvinding ingezet. Er geldt daarbij geen zwijgrecht en de dossiers van de Onderzoeksraad worden dan ook niet aan het OM verstrekt. Dit wetsvoorstel voorziet volgens de minister echter wel in een zwijgrecht voor klokkenluiders. Er is volgens de minister dan ook geen reden om het OM informatie te onthouden. Er wordt wel een afstemmingsprotocol worden opgesteld, waarin afspraken worden gemaakt over vertrouwelijkheid van stukken. Als de onderzoeksfunctie van het Huis wordt uitgehold omdat burgers zich niet durven te melden uit vrees voor strafrechtelijke vervolging, zal de minister ingrijpen. De Kamer wordt binnen een jaar hierover geïnformeerd. Senator Bikker besloot hierop de motie aan te houden.

Het stenogram van dit debat wordt op 2 maart op deze plaats gepubliceerd.

Zie ook: