Evaluatie BFT door WODC
/Het Bureau Financieel Toezicht (BFT) is enerzijds verantwoordelijk voor het financieel toezicht en kwaliteits- en integriteitstoezicht op notarissen en gerechtsdeurwaarders en anderzijds voor het toezicht op de naleving van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) door notarissen, accountants, belastingadviseurs en administratiekantoren. Het toezicht wordt uitgevoerd door twee aparte afdelingen binnen het BFT: de afdeling notariaat / gerechtsdeurwaarders en de afdeling Wwft.
In opdracht van het WODC heeft SEO Economisch Onderzoek in samenwerking met Clear Conduct onderzoek verricht naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het toezicht door het BFT. Evaluatie van toezichthoudende organisaties is complex, omdat de gerealiseerde maatschappelijke uitkomsten niet alleen afhankelijk zijn van de kwaliteit van het toezicht, maar ook van het geheel van beleid en wetgeving en bovenal het gedrag van de ondertoezichtgestelden. Het vaststellen van de kwaliteit van toezicht is mede daarom met de nodige subjectiviteit omgeven. De vraag of het toezicht doeltreffend en doelmatig is kan niet alleen op basis van harde cijfers, directe benchmarking of andere feitelijke informatie worden vastgesteld. In het onderzoek hebben we daarom een aantal onderzoeksmethoden gecombineerd:
- Een reconstructie van de beleidstheorie. Deze is uitgewerkt voor zowel het toezicht op notarissen en gerechtsdeurwaarders als het Wwft toezicht
- Deskresearch. Het bestuderen van de jaarplannen, jaarverslagen, beleidsdocumentatie en eerdere evaluaties van het BFT, en overige relevante overige literatuur.
- Dossieranalyse. Een twintigtal geselecteerde representatieve toezichtdossiers is geanalyseerd om inzicht te krijgen in de kwaliteit en diepgang van de onderzoeken door het BFT.
- Interviews. Gestructureerde interviews en groepsgesprekken, met in totaal ongeveer 40 personen, zijn gehouden met beleidsbepalers en medewerkers van het BFT en met de belangrijkste stakeholders:
- vertegenwoordigers van de Ministeries van Financiën en Justitie en Veiligheid
- vertegenwoordigende organen van deurwaarders, notarissen, accountants, belastingadviseurs en administratieconsulenten
- verschillende externe deskundigen en stakeholders
Het onderzoek is uitgevoerd in de periode oktober 2017 tot mei 2018.
Belangrijkste bevindingen voor het BFT als geheel
Het toezicht door het BFT is kwalitatief degelijk, in toenemende mate risico gestuurd en sterk gericht op het opsporen en bestrijden van normoverschrijding. De toezichthouders zijn ervaren en de dossieropbouw is van goede kwaliteit. Gedurende de periode 2012-2016 is het toezicht meer risico georiënteerd geworden door een duidelijke verschuiving van (a-selecte) reguliere naar risicogerichte bijzondere onderzoeken. De dominante risico-opvatting in de dagelijkse toezichtpraktijk is sterk afgebakend: mogelijke overtredingen van wet- en regelgeving door individuele ondertoezichtgestelden. De uitvoering van het toezicht die volgt uit deze strategie is gedegen en gestructureerd. Verantwoordelijkheden en prioritering zijn helder en werkwijzen zijn in redelijke mate gestandaardiseerd.
Het BFT is sterk gefocust op het primaire toezicht proces, er is weinig aandacht voor de bredere context van het toezicht. Het BFT is sterk gericht op het afgebakende primaire proces: aangeleverde data en signalen beoordelen en prioriteren, bijzondere onderzoeken uitvoeren en handhaven bij normoverschrijdingen. Het BFT doet geen onderzoek naar het nalevingsniveau van ondertoezichtstaande instellingen of (maatschappelijke) schade door niet-naleving. Er is beperkte duiding over de staat van de sector, nieuw opkomende risico’s en hoe toezicht daarop kan reageren. De risico-identificatiefunctie wordt beperkt geëvalueerd en er is weinig zicht op de mate waarin handhaving leidt tot gedragsverbetering. Het is daarmee onduidelijk hoe scherp het zicht is op risico’s en in welke mate de handhaving effectief is. Dit punt wordt versterkt doordat het lastig is om op basis van de regulier aangeleverde (kwartaal)cijfers kwaadwillende ondertoezichtstaanden te identificeren. Het BFT heeft weinig controlemechanismen om de validiteit van de ontvangen (kwartaal) data te verifiëren. Dit ondervangen vereist onaangekondigde controle(momenten), nadere verificatie door derden, en aanvullende gegevens van de beroepsbeoefenaren.
Uiteraard geldt dat de verbreding van perspectief naar een bredere analyse van de markt andere eisen stelt aan de (vaardigheden van) toezichthouders en de vaardigheden van de toezichthouders. Bij gegeven capaciteit gaat deze ontwikkeling mogelijk ten koste van de hoeveelheid bijzondere onderzoeken die met de huidige voorkeursmanier van werken worden uitgevoerd.
De handhaving is goed op orde, maar er zijn mogelijkheden om handhavingsinstrumenten breder in te zetten. Het BFT heeft een goed omschreven handhavingsbeleid en legt handhavingsmaatregelen op die passen bij de ernst van de overtredingen in een individueel geval. De dossiervorming is goed en klachten van het BFT houden meestal stand voor de tuchtrechter. Het mitigatie-instrumentarium dat ingezet wordt is echter relatief beperkt. Het BFT zet vooral formele instrumenten in gericht op individuele ondertoezichtgestelden. Deze vorm van risicomitigatie past niet noodzakelijkerwijs bij de aard van alle belangrijke risico’s waarop het BFT zich zou kunnen richten. In het geval dezelfde risico’s zich manifesteren bij veel verschillende ondertoezichtgestelden is een meer collectief georiënteerde mitigatiestrategie passender dan elke ondertoezichtgestelde individueel aan te pakken. De handhavingsaanpak kan bijvoorbeeld meer doeltreffend worden door bewust de gepercipieerde pakkans en het uitstralingseffect te vergroten door ook onaangekondigd te bezoeken en generiek te publiceren.
Het BFT stelt in beperkte mate vast of de handhavingsaanpak doeltreffend is. Er wordt bijgehouden in welke mate handhavingsdossiers standhouden. Er wordt niet bekeken hoe doeltreffend individuele maatregelen zijn, of bestrafte ondertoezichtgestelden blijvend verbeteren of meer kans op terugval hebben, of dat een alternatieve aanpak, zoals een lagere straf, informele beïnvloeding of een andere toonzetting in de communicatie hetzelfde effect hebben.
Het BFT behaalt resultaten maar de doeltreffendheid is lastig te beoordelen bij gebrek aan informatie over de naleving en impact van het toezicht daarop. Gegeven de beschikbare capaciteit en door de focus op het primaire toezichtproces voert het BFT een voldoende groot aantal onderzoeken uit en legt waar nodig handhavingsmaatregelen op. De kwaliteit van de dossiers wordt door ketenpartners als goed beoordeeld en tuchtklachten ingediend door het BFT houden vrijwel altijd stand voor de rechter. De impact van het toezicht wordt niet direct gemeten. Het BFT doet geen onderzoek naar het nalevingsniveau van onder toezicht staande instellingen, schade door nietnaleving of de gepercipieerde pakkans. Hierdoor is het niet goed mogelijk vast te stellen of het toezicht doeltreffend is. Wel geven zowel tuchtkamers als beroepsgroepen aan dat het BFT indien een ernstige normschending aan het licht komt snel en efficiënt ingrijpt.
Het BFT is aantoonbaar meer risicogericht gaan werken. Het BFT voert minder a-selecte onderzoeken uit en meer risico-gestuurde onderzoeken op basis van concrete signalen en zelf-assessments. Deze meer risico-gestuurde onderzoeken leiden tot meer handhavingsmaatregelen. De risicogerichte aanpak is daarmee doeltreffender dan de oorspronkelijke aanpak. Dit komt ook de doelmatigheid van het toezicht ten goede. Daarbij is het aantal taken van het BFT in deze periode gegroeid, terwijl budgetten en formatie grosso modo ongewijzigd zijn gebleven.
Communicatie en verantwoording richt zich vooral op verantwoorden van wat het BFT heeft gedaan, en minder op de effecten daarvan. De wijze waarop het BFT verantwoording aflegt sluit aan bij de focus op het primaire toezichtproces. In de jaarverslagen rapporteert het BFT aantallen onderzoeken en handhavingsmaatregelen maar niet over de effecten van het toezicht of van ontwikkelingen in de markt. Het BFT is daarnaast in beperkte mate in staat om zelf deel te nemen aan de beleidsdiscussie. Daarvoor zijn weinig mensen (staffuncties) beschikbaar. De keuze om communicatie en verantwoording geen prioriteit te geven is gegeven de beperkte capaciteit in relatie tot de omvang van de toezichtopdracht van het BFT verklaarbaar, maar heeft tegelijkertijd negatieve gevolgen voor de verantwoording richting samenleving en stakeholders.
Tijdens het onderzoek werd duidelijk dat een aantal maatschappelijke stakeholders het BFT niet kent (zie bijlage B), of wel kent maar niet goed weet wat het BFT doet. Dit is een illustratie van de focus van het BFT op het primaire proces: toezicht op individuele ondertoezichtgestelden. Daarbij moet wel aangetekend worden dat onze steekproef beperkt van omvang was en bestond uit maatschappelijke stakeholders die wat verder van het BFT af staan. Desalniettemin zou het BFT zijn informatiepositie kunnen verbeteren (meer signalen genereren) door het BFT en de doelen en activiteiten bij een bredere groep stakeholders voor het voetlicht te brengen.
