Evaluatie Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

Onlangs is de Evaluatie van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten gepubliceerd. De Evaluatiecommissie Wiv 2017 is in mei 2020 ingesteld om de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv 2017) te evalueren, twee jaar nadat de wet volledig in werking is getreden. De Evaluatiecommissie heeft als opdracht gekregen zich te buigen over drie centrale vragen: (i) Zijn de doelstellingen van de wet – te weten modernisering van bevoegdheden en versterking van waarborgen – behaald? (ii) Is de wet in de praktijk een werkbaar instrument gebleken voor de taakuitvoering van de diensten? (iii) Zijn er knel- en aandachtspunten in de toepassingspraktijk van de wet?

Een belangrijk doel van de Wiv 2017 is modernisering van de bevoegdheden, met name door kabelinterceptie mogelijk te maken. Deze uitbreiding van de bevoegdheden van de diensten heeft in het maatschappelijke debat tot veel kritiek geleid vanwege zorgen in de samenleving over het grootschalig verzamelen van gegevens door de diensten. De Evaluatiecommissie constateert dat de voorbereidingen van de diensten voor kabelinterceptie in volle gang zijn maar dat kabelinterceptie voor het inlichtingenonderzoek, ruim twee jaar na inwerkingtreding van de Wiv 2017, vanwege de technische, juridische en organisatorische complexiteit nog niet heeft plaatsgevonden.

Daarnaast heeft de Wiv 2017 de waarborgen aanzienlijk versterkt. Vooral de introductie van de TIB met toetsing voorafgaand aan de inzet van bijzondere bevoegdheden (ex-ante) is daarbij van betekenis gebleken. Dit heeft geleid tot een betere kwaliteit van de toestemmingsaanvragen. Ook de CTIVD heeft met verve haar dynamische en systeemtoezicht verder uitgebouwd wat heeft bijgedragen aan het op orde brengen van de interne compliance-systemen door de diensten in het kader van hun zorgplicht. Het versterkte toezicht speelt een belangrijke rol in de legitimatie van het werk van de diensten. Tegelijkertijd hebben de zwaardere waarborgen ook geleid tot een forse toename van administratieve druk op de diensten. Met name in het begin was er sprake van extra belasting, mede door het ontbreken van een overgangsperiode.

De Evaluatiecommissie stelt vast dat de Wiv 2017 voor een belangrijk deel heeft bereikt wat was beoogd. De diensten missen, na operationalisering van kabelinterceptie, geen essentiële bevoegdheden en de waarborgen op het werk van de diensten zijn versterkt. De Evaluatiecommissie concludeert echter ook dat de wet op punten tekortschiet.

De Wiv 2017 sluit onvoldoende aan op de technologische complexiteit en de dynamiek van de operationele praktijk van de diensten. Daarnaast zijn belangrijke begrippen van de wet niet altijd even consistent, duidelijk en techniekonafhankelijk geformuleerd en afgebakend. In geval van geschillen over die begrippen of over de open normen uit de wet, biedt de wet geen mogelijkheid tot geschilbeslechting. Het ontbreekt de Wiv 2017 verder aan een regeling voor de omgang met bulkdata en aan voldoende uitgewerkte normering van de internationale samenwerking tussen diensten. Ondanks de relatief korte periode dat de wet van kracht is, is het de Evaluatiecommissie gebleken dat deze gebreken knelpunten opleveren in de uitvoering. Deze knelpunten hebben geresulteerd in een aantal patstellingen tussen de diensten en de TIB en CTIVD. De diensten geven aan dat dit tot gevolg heeft dat een klein maar wezenlijk deel van hun onderzoeken momenteel niet kan worden uitgevoerd.

Deze voornaamste bevindingen leiden tot verschillende aanbevelingen die naar de mening van de Evaluatiecommissie nopen tot een wetswijziging. Op het gebied van de meer technische onderwerpen is de belangrijkste aanbeveling van de Evaluatiecommissie om een nieuw regime voor bulkdata te introduceren, waarmee bulkdata met meer waarborgen wordt omkleed. Hierbij moet voor de verwerving van bulkdata eerst de behoefte daaraan worden aangetoond en geldt voor de daaropvolgende verwerking van bulkdata één regime, ongeacht met welke bevoegdheid de bulkdata is verworven. De Evaluatiecommissie beveelt aan om bij dit regime het instrumentele en verhelderende onderscheid tussen register-bulkdata en gedrag-bulkdata te hanteren. Daarnaast worden voor een aantal technische bevoegdheden aanbevelingen gedaan om operationele knelpunten weg te nemen.

Ten aanzien van internationale samenwerking is de belangrijkste aanbeveling van de Evaluatiecommissie om de normering van deze samenwerking uit te breiden en te versterken in die zin dat die beter wordt geëxpliciteerd en wettelijk verankerd. Hiermee wordt ook de CTIVD meer handvatten geboden bij het toezicht op die samenwerking. Daarnaast wordt aanbevolen om toe te werken naar internationaal toezicht op de internationale samenwerking. Nederland is hierbij uiteraard slechts een van de vele spelers, maar kan wel een voortrekkersrol innemen.

Voor het toezicht geldt dat wat de Evaluatiecommissie betreft het stelsel op hoofdlijnen kan worden gehandhaafd. Wel dient het stelsel te worden gecomplementeerd met een rol voor de bestuursrechter bij de invulling van begrippen en open normen uit de wet. Ook beveelt de Evaluatiecommissie aan om de ex-ante toets te beperken tot de verwerving van gegevens en dit te onderscheiden van de daaropvolgende verwerking van gegevens. Daarmee samenhangend wordt aanbevolen om de statische ex-ante toets te onderscheiden van de dynamische aard van het toezicht tijdens het werk van de diensten, waarbij een goede aansluiting tussen die twee van belang is. De Evaluatiecommissie is tijdens haar onderzoek gestuit op enige frictie in het systeem. Deze frictie is het gevolg van onvolkomenheden in de wet maar ook van de intensiteit waarmee de diensten, de betrokken ministeries en de toezichthouders met elkaar in deze complexe technische, politieke en sociale omgeving moeten werken. Enige wrijving tussen de toezichthouders en de ondertoezichtgestelden is logisch.

De Evaluatiecommissie heeft bemerkt dat er de nodige controverses zijn ontstaan over toepassing van wettelijke bepalingen. Dit sterkt de Evaluatiecommissie in haar aanbeveling om de bestuursrechter een rol te geven. De weg naar de bestuursrechter moet echter wel als uitzondering worden gezien binnen een systeem waarin in eerste instantie moet worden geprobeerd problemen binnen het stelsel zelf op te lossen.

Voor alle aanbevelingen in dit rapport geldt dat deze moeten worden gezien in het licht van de taak van de Evaluatiecommissie: de wet op inhoud en toepassingspraktijk te evalueren en waar nodig voorstellen voor verbeteringen te doen.

Lees verder:

• Evaluatie 2020 - Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017

• Evalutatie van de effecten op het vestigingsklimaat in Nederland door de Wiv 2017