Inaugurele rede Roan Lamp: 'Denken over toezicht en straf na de financiële crisis'

Vanmiddag heeft Roan Lamp zijn inaugurele rede uitgesproken ter aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraarschap financieel strafrecht aan de rechtenfaculteit van de Vrije Universiteit.

De titel van zijn rede luidde: 'Denken over toezicht en straf na de financiële crisis', waarbij Lamp stil stond bij de toekomstige ontwikkeling van het financieel sanctierecht, het rechtsgebied dat gaat over de bestraffing van overtredingen van financiële wetgeving. Hoe moet dit deelgebied zich ontwikkelen in de komende jaren? Lamp pleit voor de ontwikkeling van een coherent financieel sanctierecht: een sanctierecht dat niet bestaat uit volledig gescheiden delen, strafrechtelijk en bestuursrechtelijk, maar dat geïntegreerd is.

De financiële crisis noopt tot beantwoording van de vraag of financieel toezicht en handhaving in brede zin verbeterd kunnen worden. Deze vraag mag, in de optiek van Lamp, volmondig met 'ja' beantwoord worden. Zo zie je, als je kijkt naar het huidige financiële sanctierecht, een fragmentarisch beeld. Een coherent geheel is het zeker niet.

"Terwijl handhaving van financieel recht na de crisis van cruciaal belang wordt geacht, wordt niet fundamenteel nagedacht over toekomstige juridische vormgeving." De focus ligt voornamelijk op het wijzigen van het optreden van autoriteiten en dan met name de financiële toezichthouders. "Zonder degelijke infrastructuur is geen enkele toezicht- of handhavingsstrategie op de langere termijn succesvol."

Hoe zou het financieel sanctierecht er dan op de langere termijn uit moeten zien?

In de optiek van Lamp ligt de kern van het antwoord op deze vraag in integratie en het vormen van een coherent financieel sanctierecht. Hierbij heeft hij voor ogen het in elkaar schuiven en laten aansluiten van de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke financiële handhaving. "Integratie moet een einde maken aan het fragmentarisch beeld van nu en het begin vormen van een noodzakelijke solide juridische basis. De juridische infrastructuur van het financieel sanctierecht moet aansluiten bij ons denken over financiële handhaving. Dit denken valt niet uiteen in een bestuursrechtelijk en een strafrechtelijk beeld. Dit is gestoeld op een probleemgericht, breed gedragen en flexibele aanpak. Het financieel sanctierecht moet deze aanpak mogelijk maken."

Dit betekent onder meer het volgende. Om te beginnen met de fase van het vergaren van informatie. Lamp zou het gezamenlijk doen van onderzoek door het OM, opsporingsinstanties als de FIOD en financiële toezichthouders, mogelijk maken. "Tussen deze instanties moet in dat kader vrije informatie-uitwisseling mogelijk zijn. Tijdens deze onderzoeksfase mogen deze partijen zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke dwangmiddelen inzetten."

"De leiding van het strafrechtelijk traject blijft liggen bij het openbaar ministerie en de leiding van het bestuursrechtelijk traject bij de AFM of DNB." Maar onderzoekers van AFM en DNB zouden, wat Lamp betreft, ook aangesteld kunnen worden als bijzonder opsporingsambtenaar en zouden als zodanig deel uit kunnen maken van het strafrechtelijk onderzoek.

"Niet elke zaak leent zich voor een geïntegreerde aanpak, maar bij ernstige overtredingen zouden financiële onderzoeken in de regel gezamenlijk moeten plaatsvinden", aldus Lamp. "Het is in dit kader van belang dat autoriteiten ingewikkelde financiële zaken aan kunnen. De capaciteit om dit soort zaken op te pakken en tot een goed einde te brengen is een voorwaarde voor reële geloofwaardigheid. Dit zou op dit moment voor de FIOD een uitdaging zijn. Er zit bij de FIOD op dit moment te weinig financiële expertise. Bij grote zaken is het van belang dat het Functioneel Parket samen met, bijvoorbeeld, de AFM leiding geeft aan een gezamenlijk team van onderzoekers, waaronder die van de AFM en van de FIOD."

"Vanuit de gedachte van een geïntegreerd financieel sanctierecht is het verder onwenselijk om aan het begin van een proces, voorafgaand aan een inhoudelijk onderzoek, een keuze te maken in afdoeningsmodaliteit. De keuze of een zaak bestuursrechtelijk of strafrechtelijk wordt afgedaan moet pas worden gemaakt wanneer de autoriteiten goed zicht hebben op de feiten. Dit is pas na afronding van het onderzoek het geval. De vraag is zelfs of wel een keuze gemaakt moet worden. Het is heel wel mogelijk dat de oplossing van een probleem ligt in een combinatie van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke afdoening. Uiteraard blijft hier gelden dat een overtreder niet tweemaal gestraft kan worden voor hetzelfde feit, maar dat hoeft een geïntegreerde aanpak voor verschillende aspecten van een zaak niet in de weg te staan."

"Ook als we kijken naar de fase van afdoening, dan zien we ook daar verschillen tussen het bestuursrecht en het strafrecht." Ook deze modaliteiten moeten, naar het oordeel van Lamp, geïntegreerd worden. Zo is Lamp voorstander van het invoeren van het sepot in de Wft. Ook is hij voorstander van het invoeren van een transactiemogelijkheid voor financiële toezichthouders. "Het is in de praktijk een groot gemis dat de financiële toezichthouders zaken niet kunnen transigeren." Een principieel bezwaar hiertegen is er in de ogen van Lamp niet. "Het OM kan in internationaal verband schikken (denk aan de LIBOR-kwestie) met buitenlandse partijen, maar gezamenlijk met AFM of DNB kan dat niet. Dat is naar mijn oordeel onwenselijk."

"Integratie binnen het financiële sanctierecht moet leiden tot de situatie waarbij onderzoekaansturing en besluitvorming over afdoening en afdoening zelf gezamenlijk door de financiële toezichthouders en het openbaar ministerie plaats kunnen vinden. Door besluitvorming over bestuursrechtelijke of strafrechtelijke afdoening aan het einde van het onderzoek te laten plaatsvinden en de financiële toezichthouders de mogelijkheid te geven om transacties aan te gaan, wordt een geïntrigeerde en flexibele benadering mogelijk gemaakt."

Naast integratie dient er volgens Lamp ook serieus nagedacht te worden over uitbreiding en modernisering van de instrumenten die door de autoriteiten kunnen worden ingezet. "Het gebied wordt nu vooral door de financiële toezichthouders ingevuld met informele, niet-juridische oplossingen." Deze oplossingen acht Lamp onwenselijk en bieden geen gedegen basis voor de toekomst. "Als we naar de formele instrumenten kijken, dan zien we dat financiële strafrechtelijke zaken in de kern worden afgedaan door de vrijheidsstraf (al dan niet in voorwaardelijke zin), de werkstraf en de financiële sanctie. In het financieel bestuursrecht worden in de regel de aanwijzing, de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete ingezet. In sommige situaties wordt ook gebruik gemaakt van de intrekking van vergunningen, maar eigenlijk gebeurt dit zelden." Naar het oordeel van Lamp is dit geen modern en flexibel stelsel. "Onderzocht moet worden op welke wijze de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten kunnen worden geïntegreerd, aangevuld en vernieuwd." Een instrument dat Lamp in overweging zou willen geven is de corporate moderator, die in de VS geregeld wordt ingezet.

De financiële toezichthouders en het OM hebben op dit moment beperkte keuze aan sanctiemogelijkheden. Dit is een beperking van effectiviteit en zal leiden tot weinig geraffineerd en overmatig streng optreden, aldus Lamp.

Binnen het coherente financiële sanctierecht waar Lamp voor pleit hebben de autoriteiten dus ruime mogelijkheden. "Ze kunnen samen een onderzoek doen, onderzoek verrichten met gebruikmaking van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke dwang. Ze kunnen vrijelijk informatie uitwisselen. Ze hoeven pas aan het einde van het onderzoek een keuze te maken in afdoeningsmodaliteit, waarbij combinaties van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke afdoening mogelijk zijn. Ze kunnen afzonderlijk en gezamenlijk transigeren en hebben uitgebreide en moderne sanctioneringsmogelijkheden."

De vraag is dan op welke wijze deze ruime mogelijkheden worden begrensd. De benadering die nu prevaleert is om artikel 6 EVRM als grens te hanteren. Integratie van het financiële sanctierecht, waar Lamp voor pleit, moet samengaan met een herijking van de rechtsbescherming binnen dit geïntegreerde gebied. Sanctierechtelijke waarborgen dienen te gelden of het EVRM dat nu wel of niet dicteert. Doel is het creëren van een coherent, effectief maar ook een eerlijk financieel sanctierecht.

Volgens Lamp moet het individu of de onderneming, die geconfronteerd wordt met een onderzoek naar een mogelijke overtreding van financieel recht, vanaf het moment van de redelijke verdenking, aanspraak kunnen maken op reguliere strafrechtelijke waarborgen. "Dit zou ook het geval moeten zijn wanneer het een puur bestuursrechtelijk onderzoek betreft. Of hier de grens van artikel 6 EVRM is gepasseerd, is niet doorslaggevend. Een zogenaamd niet-punitief bestuursrechtelijk onderzoek door de AFM of DNB kan immers buitengewoon verregaande consequenties hebben voor de betrokkenen."

Lamp is benoemd vanwege de Stichting het Vrije Universiteitsfonds. Hij houdt zich bezig met onderzoek naar de strafrechtelijke handhaving van financieel recht, meer in het bijzonder naar onregelmatigheden binnen de financiële sector. Lamp participeert in het Zuidas Instituut voor Financieel recht en Ondernemingsrecht en geeft daarnaast onderwijs, primair binnen de afstudeerrichting Strafrecht van de master Rechtsgeleerdheid.

Lamp studeerde Political Science aan de University of California at Davis (VS) en Rechten aan de Universiteit Utrecht. In Utrecht promoveerde hij in 2000 op misdaadvermogen en het internationaal strafrecht. Na zijn promotie werkte hij enkele jaren als advocaat in Curaçao. Sinds 2004 is hij advocaat bij De Brauw Blackstone Westbroek in Amsterdam.