Kamerbrief Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies

Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, A.D. Wiersma, geeft in een brief van 23 november 2021 een samenvatting van een onderzoek dat is uitgevoerd door de Nationale School voor Openbaar Bestuur (NSOB) naar ervaringen in de sociale zekerheid. Het onderzoek heeft als titel ‘Tussen staat en menselijke maat’. Ook geeft hij in de brief een reactie op een aantal algemene uitganspunten en dilemma’s die in het rapport worden geschetst en gaat hij in op de knelpunten die worden genoemd.

De onderzoeksvraag van de NSOB luidt als volgt: “Hoe pakt het huidige handhavingsbeleid in de sociale zekerheid uit voor UWV, SVB, gemeenten en burgers en wat zijn belangrijke aandachtspunten voor de ontwikkeling van het handhavingsbeleid en -instrumentarium”.

Om tot beantwoording van de onderzoeksvraag te komen zijn er interviews gehouden met ambtenaren van het ministerie, uitvoeringsorganisaties, gemeenten, sociaal rechercheurs, VNG en Divosa. Daarnaast zijn ervaringen van burgers in kaart gebracht door middel van gesprekken met vertegenwoordigers daarvan.

Als eerste schetst de NSOB de ontwikkeling van het handhavingsbeleid in de sociale zekerheid sinds de introductie van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Fraudewet) in 2013. Er wordt beschreven hoe het handhavingsbeleid in drie domeinen, namelijk de Werkloosheidswet, de AOW en de Participatiewet, vorm wordt gegeven. Het rapport geeft inzicht in de stappen die de uitvoerende organen zetten in de handhaving en in de handhavingsmiddelen die worden toegepast.

De NSOB schetst vervolgens de maatschappelijke ontwikkeling die heeft geleid tot de brief van 12 november 2020, waarin de toenmalige staatssecretaris constateerde dat het handhavingsbeleid niet optimaal functioneerde. De NSOB stelt vragen bij het gebruik van verwijtbaarheid als meetlat voor fraude, mede gezien de ervaringen van burgers. Labels als fraudeur of overtreder worden aangegeven als kwetsend te worden ervaren. Ook blijkt dat handhavers het in de praktijk soms lastig vinden om de mate van verwijtbaarheid vast te stellen. Hierdoor kan niet passend worden gereageerd wanneer er sprake is van bewust misbruik van sociale voorzieningen.

Ten slotte signaleert de NSOB meerdere concrete knelpunten en grotere dilemma’s waar aandacht aan besteed dient te worden als het gaat over handhavingsbeleid in de sociale zekerheid. Meer abstract wordt er aandacht besteed aan het dilemma tussen ruimte in wetgeving versus legitimiteit van het handelen van handhavers en het dilemma tussen maatwerk versus solidariteit. Bovendien blijkt dat verschillende partijen ervaren dat het huidige stelsel uitgaat van wantrouwen. Er worden ook een aantal concrete punten vastgesteld:

1.      Het huidige regime waarbinnen iemand een boete of terugvordering moet voldoen wordt als streng ervaren;

2.     Het UWV is voorstander van de mogelijkheid om kleine en onbedoelde overtredingen ‘kleiner’ af te kunnen doen;

3.     Verschillende geluiden gaan op om boetepercentages bij kleine overtredingen te verlagen;

4.     Gemeenten zouden de mogelijkheid willen hebben om voor kleine bedragen af te zien van een boete of terugvordering en willen de daardoor vrijgekomen capaciteit benutten voor intensivering van het contact met uitkeringsgerechtigden.

De NSOB geeft aan dat hoe minder regels er zijn, hoe minder knellende situaties dit oplevert. Minder gedetailleerde regels in wetgeving leiden echter tegelijkertijd tot meer regelgeving op lager niveau. Vanuit handhavers is er behoefte om hun handelen van een bepaalde legitimiteit te voorzien.

Staatssecretaris Wiersma vraagt zich bij dit dilemma af of het introduceren van kan-bepalingen de verwachte oplossingen biedt voor de vastgestelde onvolkomenheden. Zonder goede randvoorwaarden wordt de problematiek enkel verschoven. Om het vertrouwen in de overheid te herstellen is het belangrijk dat duidelijk is waar iemand recht op heeft en welke mogelijke consequenties bepaald gedrag heeft. Volgens Wiersma zal de oplegging van boetes in de sociale zekerheid in beginsel door de formele wetgever geregeld moeten worden om rechtsongelijkheid te voorkomen. Wel is het van belang dat in de boeteoplegging rekening kan worden gehouden met persoonlijke gevallen en in bijzondere gevallen van boeteoplegging of terugvordering kan worden afgezien.

Een volgend dilemma dat wordt opgeworpen door de NSOB is dat solidariteit en maatwerk op gespannen voet met elkaar staan. De overheid dient iedere burger op een gelijkwaardige manier tegemoet te treden, waardoor het volgens het NSOB ingewikkelder wordt om maatwerk te bieden. Wiersma herkent dit dilemma, maar ziet tegelijkertijd ook ruimte voor maatwerk zonder dat er sprake is van willekeur of onrechtmatigheid. Maatwerk is slechts in uitzonderlijke gevallen nodig en binnen de geldende regels zijn er mogelijkheden om mensen individueel tegemoet te treden.

Wiersma ziet dat wederzijds vertrouwen nodig is. Volgens hem kan het vertrouwen alleen worden hersteld als de overheid ervan uitgaat dat mensen die een uitkering aanvragen te goeder trouw handelen. Het uitgangspunt moet zijn dat iemand een uitkering aanvraagt omdat iemand een uitkering nodig heeft, niet om hier misbruik van te maken. De maatschappij moet er tegelijkertijd op kunnen vertrouwen dat de overheid de gelden op een eerlijke manier verdeelt. Iemand die recht heeft op een uitkering moet deze kunnen krijgen, maar er dient passend opgetreden te worden wanneer iemand misbruik maakt van het stelsel.

Een herijking van het handhavingsstelsel moet betekenen dat handhavers de ruimte krijgen om in de voorliggende gevallen tot een passende oplossing te komen. Die ruimte is er in de huidige wet- en regelgeving onvoldoende.

In het rapport van de NSOB worden een aantal concrete knelpunten aangegeven. Een deel van deze punten zullen in de wetswijziging worden opgepakt. Er zijn ook punten die buiten wetgeving om kunnen worden opgelost.

Allereerst gaat de NSOB in op de discussie omtrent de vraag of het begrip ‘fraude’ gedefinieerd moet worden. Een definitie kan duidelijkheid geven, maar kan mogelijk een molensteen blijken. Wat fraude is, is zaaks- en contextafhankelijk en het is onduidelijk of een definitie het beoogde effect zal bereiken.

Vanuit uitkeringsinstanties is aangegeven dat een dergelijke definitie ongewenst is binnen het huidige kader. Handhaving is een van de kerntaken van uitkeringsinstanties en een definitie drukt een te zware stempel op de gehele uitvoering. Wiersma ziet op dit moment geen reden om het begrip wettelijk te definiëren. Dit betekent echter niet dat er geen sprake is van een breder probleem. In het huidige stelsel is namelijk onvoldoende ruimte om passend om te gaan met terugvorderingen, het opleggen van boetes en de inning hiervan.

Het UWV heeft aangegeven de termijn waarbinnen iemand een terugvordering en boete moet betalen te willen uitbreiden. Als onderdeel van de integrale herziening wordt ruimte voor de UWV en SVB geboden om tijdelijk, in afwijking van de Regeling, betalingsregelingen van drie jaar af te spreken in plaats van de eerder geldende termijn van een jaar.

Wiersma ziet nog ruimte voor verbetering als het gaat om de hulp die door de overheid wordt geboden bij het nakomen van de inlichtingenplicht aan burgers die een beroep doen op de sociale zekerheid. Voornamelijk vereenvoudigen van wet- en regelgeving is op dit gebied van belang.

Volgens Wiersma leidt de door de NSOB beschreven problematiek tot de conclusie dat de herijking van het handhavingsstelsel in de sociale zekerheid niet enkel instrumenteel kan worden aangevlogen. Om die reden zal Wiersma gaan werken aan een integrale herijking van het handhavingsstelsel en de uitgangspunten die daaraan ten grondslag liggen.