De Eerste Kamer heeft dinsdag 27 oktober 2015 gedebatteerd over het Initiatiefvoorstel-Recourt, Oskam en Segers Opheffing strafrechtelijke immuniteiten publiekrechtelijke rechtspersonen en hun leidinggevers. Dit initiatiefvoorstel maakt het mogelijk om ook publiekrechtelijke rechtspersonen strafrechtelijk te vervolgen. Hoewel het Wetboek van Strafrecht niet expliciet bepaalt dat dit niet kan, werd in de rechtspraak wel degelijk onderscheid gemaakt tussen privaatrechtelijke en publieksrechtelijke rechtspersonen. Door middel van dit wetsvoorstel wordt expliciet duidelijk gemaakt dat publiekrechtelijke rechtspersonen op gelijke voet met andere rechtspersonen onderwerp van vervolging kunnen zijn, ook indien het de centrale overheid betreft.

Het debat werd gevoerd met minister Van der Steur (Veiligheid en Justitie) en initiatiefnemers Recourt (PvdA), Oskam (CDA) en Segers (ChristenUnie). Op dinsdag 3 november 2015 wordt over het wetsvoorstel gestemd.

Onnodig en onvoldoende effect

Senator Van Bijsterveld (CDA) sprak in het debat mede namens de OSF-fractie. Zij stelde dat de overheid soms niet de vrijheid heeft om haar taak naar eigen inzicht uit te voeren en soms handelingen moet uitoefenen die aan private partijen niet toegestaan zijn. De senator vroeg dan ook waarom het wetsvoorstel toch inzet op gelijke behandeling van private en publieke rechtspersonen. Dit is volgens Van Bijsterveld bovendien niet in lijn met het stelsel van politieke controle. Verder wees de senator op de moeilijke positie van de minister van Veiligheid en Justitie en de Staten-Generaal als zij beslissingen maken over hun eigen vervolgingsbeleid en op het gevaar van strafrechtelijke vervolging van politieagenten. Ook betwijfelt Van Bijsterveld of straffen en maatregelen die de Staat zichzelf oplegt voldoende effect hebben en of strafrechtelijke vervolging daadwerkelijk bijdraagt aan de voorbeeldfunctie van de Staat.

Geen toegevoegde waarde

Senator Engels (D66) deelde niet het uitgangspunt van de initiatiefnemers dat de overheid net als burgers onderworpen moet zijn aan het strafrecht. Hij betoogde dat zijn fractie betwijfelt of strafrechtelijke vervolging bijdraagt aan de geloofwaardigheid van de overheid. Dit zit volgens Engels meer in factoren als slagvaardigheid van bestuur, transparantie en service-gerichtheid. Politieke verantwoordelijkheid kan van minstens zo grote invloed zijn op het maatschappelijk vertrouwen. Het EHRM stelt het opheffen van strafrechtelijke immuniteit van publiekrechtelijke rechtspersonen niet verplicht, maar laat het oordeel hierover aan de rechter. Volgens Engels wil het wetsvoorstel de bestaande rechtspraak enerzijds vastleggen en anderzijds een nieuwe richting op sturen. Hij vroeg in hoeverre de rechter de bijzondere beoordelingsruimte van overheidsorganen mag/moet meewegen. OM-beslissingen tot vervolging kunnen bovendien een politieke lading krijgen als de minister van Justitie hier aanwijzingen voor geeft. Engels gaf aan dat zijn fractie vreest dat het risicomijdende gedrag van publieke ambtsdragers door het wetsvoorstel zal toenemen. Bovendien kan het leiden tot verschuivingen van middelen binnen de begrotingshoofdstukken. De senator

Wel vervolging, geen straf

Senator Beuving (PvdA) stelde in het debat dat er goede gronden zijn om de immuniteit op te heffen. Bij de beoordeling van de beslissing tot vervolging kan volgens de senator voldoende rekening worden gehouden met de specifieke taak van de overheid. Zij steunde het standpunt van de initiatiefnemers dat ook een schuldigverklaring zonder oplegging van straf bij publiekrechtelijke rechtspersonen al heel effectief kan zijn. Beuving haalde een aanbeveling van hoogleraar Van Sliedregt aan, om strafrechtelijke vervolging mogelijk te maken als de Staat haar geweldsmonopolie uitoefent en deze vervolging te laten eindigen in een declaratoir vonnis. Zij vroeg de initiatiefnemers om te verklaren waarom zij niet verwachten dat de speciale aanwijzigingsbevoegdheid van de minister van Veiligheid en Justitie zal leiden tot vervolging van de overheid om politieke redenen.

Ongelijke monniken, ongelijke kappen

Senator Schouwenaar (VVD) stelde dat publiek- en privaatrechtelijke rechtspersonen niet noodzakelijk gelijk zijn. De overheid moet volgens Schouwenaar soms regels overtreden. Een strafrechtelijk proces werpt bovendien al snel een smet op het blazoen van de publiekrechtelijke rechtspersoon. De senator vroeg zich af of er veel gevallen zijn waarbij strafrechtelijke vervolging uitkomst biedt. Door zowel het strafrecht als het civiel en het bestuursrecht open te stellen, komen volgens de senator het zwijgrecht en de geheimhoudingsplicht in de verdrukking. Schouwenaar verwacht niet dat strafrechtelijke vervolging leidt tot het herstel van vertrouwen in de overheid of tot meer voorbeeldgedrag van overheidsorganen. Wanneer het bestuurlijke correctiemechanisme tekort schiet, ligt het eerder voor de hand om dit te repareren. De huidige systematiek biedt volgens de senator voldoende mogelijkheden om in extreme gevallen te voorzien in rechtsherstel.

Vrij oordeel van de strafrechter

Senator Strik (GroenLinks) haalde aan dat de overheid soms een indringende rol speelt, zoals bij de Schipholbrand of de vuurwerkramp in Enschede. Dat de overheid op dergelijk handelen moet worden aangesproken, staat volgens Strik buiten kijf. Een oordeel van de strafrechter kan volgens de senator uitkomst bieden, aangezien het onafhankelijk is en vrij van politieke of bestuurlijke afwegingen en belangen. Het is echter de vraag hoe dit zal werken in de praktijk: in hoeverre kan de strafrechter de beleidsvrijheid van de overheid beoordelen? Wat is het verschil tussen politiek of strafrechtelijk verantwoordelijk? En zullen de verantwoordelijke personen ook bereid zijn om hun gedrag aan te passen als de strafrechter niet komt tot een veroordeling? Senator Strik vroeg ook hoe het zit met de vervolging van (een onderdeel van) het ministerie van Veiligheid en Justitie en of het wetsvoorstel verlammend zal werken voor ambtenaren die juist extra publieke taken hebben gekregen.

Duikgedrag en parafencultuur

Senator Van Dijk (SGP) stelde dat regering, parlement en rechter ieder hun eigen plaats en machtspositie hebben. De eigen plaats en taak van de overheid blijft volgens Van Dijk in het wetsvoorstel echter onduidelijk. Volgens de senator is het ongewenst om de overheid die een publieke functie heeft, gelijk te schakelen met een civielrechtelijke rechtspersoon. Hij vroeg hoe de strafrechtelijke verantwoording zich verhoudt tot de politieke verantwoording en of burgers het van belang vinden dat er een tweede proces gevoerd wordt. Bovendien kan het wetsvoorstel leiden tot 'duikgedrag' onder ambtenaren en een uitbreiding van de 'parafencultuur'. De meerwaarde van het wetsvoorstel en de praktische en bestuurlijke consequenties blijven volgens de senator onduidelijk.

Rechtsherstel binnen de kring van de overheid

Senator Bikker (ChristenUnie) betoogde dat het zeer ondermijnend is voor het vertrouwen van de overheid als er geen consequenties zijn voor het schenden van fundamentele normen. Waar immuniteit bestaat, moet dit gebaseerd zijn op het vertrouwen dat binnen de kring of betreffende instantie adequate zelfregulering zal plaatsvinden. Zij vroeg of er mis is aan rechtsherstel binnen de kring van de overheid en of er mogelijkheden zijn om de politiek-bestuurlijke verantwoording te versterken. Bikker betoogde dat haar fractie het zou betreuren als strafrechtelijke vervolging dit systeem beschadigt. Zo is het denkbaar dat een bestuurder zijn functie na strafrechtelijke vervolging neerlegt, voordat politieke of bestuurlijke verantwoording kan worden afgelegd. Senator Bikker vroeg de indieners hoe zij het gevaar inschatten dat de overheid steeds vaker strafrechtelijk vervolgd wordt en hoe zij het risico beoordelen dat de minister van Veiligheid en Justitie door een collega-minister wordt aangesproken op het vervolgen van zijn dienstonderdeel.

Wat/wie is een publiekrechtelijke rechtspersoon?

Senator Ruers (SP) vroeg welke overheidsinstellingen en semioverheidsinstellingen vallen onder de strafrechtelijke vervolging van "publiekrechtelijke rechtspersonen". Hier heerst volgens de senator immers veel onduidelijkheid over, zeker waar het gaat om zelfstandige bestuursorganen en rechtspersonen met een wettelijke taak. De senator haalde hiertoe het parlementair onderzoeksrapport 'Verbinding verbroken?' aan. Ruers betoogde dat zijn fractie het van groot belang vindt dat de politieke en bestuurlijke verantwoording voorop blijven staan. De praktijk heeft ons echter geleerd dat deze verantwoording soms tekort schiet en dat strafrechtelijke vervolging soms gewenst kan zijn. Dit kan het vertrouwen van burgers in de overheid zelfs versterken. Volgens Ruers is het denkbaar dat het nieuwe wetsvoorstel in combinatie met rechtspraak van het EHRM ertoe zal leiden dat de Staat steeds vaker strafrechtelijk zal worden vervolgd. De dreiging van vervolging kan er bovendien toe leiden dat de Staat nóg meer kerntaken afstoot.

Aanspreken op wangedrag

Senator Markuszower (PVV) betoogde dat overheden steeds groter worden, ook in Nederland. Het is volgens de senator aan de Staten-Generaal om de almaar uitdijende overheid te temmen. Strafrechtelijke vervolging geeft de samenleving een extra instrument om de overheid aan te spreken op potentieel wangedrag, aldus de senator. Van een overheid die van haar burgers eist conform de wet te handelen, mag worden verwacht dat zij zelf ook (strafrechtelijk) verantwoordelijk kan worden gehouden voor haar doen en nalaten. De senator vroeg of op basis van dit wetsvoorstel ook de Immigratie en Naturalisatiedienst en het Centraal Orgaan opvang asielzoekers kunnen worden vervolgd.

Meerdere processen naast elkaar

Initiatiefnemer Recourt betoogde dat er voorbeelden zijn van gevallen (zoals grove nalatigheid) waarin de immuniteit van de overheid tot zeer onwenselijke gevolgen kan leiden. Publieke en strafrechtelijke verantwoordelijkheid komen dan tegenover elkaar te staan. Deze kunnen volgens Recourt echter goed samen gaan. Hij verwacht niet dat publieke rechtspersonen zich zullen beroepen op hun zwijgrecht, om strafrechtelijke en politieke verantwoording te ontlopen. Er is volgens de initiatiefnemer geen wezenlijk onderscheid tussen een strafzaak tegen een burger of een strafzaak tegen de overheid. De overheid mag zich volgens Recourt niet aan het strafrecht onttrekken en dit tegelijkertijd wel aan burgers opleggen. Strafrechtelijke procedures hebben een langere doorlooptijd en zijn dus nog mogelijk als het bestuurlijke en politieke proces is geëindigd omdat een bestuurder bijvoorbeeld is afgetreden.

Initiatiefnemer Oskam betoogde dat de huidige middelen om juridisch in te grijpen in principe volstaan, maar dat er toch een nieuwe aan moet worden toegevoegd. Als de overheid buitenproportioneel heeft gehandeld, moet er een mogelijkheid zijn om strafrechtelijk te vervolgen. De initiatiefnemer verwacht niet dat het wetsvoorstel leidt tot een verdere belasting van het rechterlijk apparaat. Mocht dit wel het geval zijn, dan is dit volgens Oskam gerechtvaardigd. Het Openbaar Ministerie zal niet tot vervolging overgaan, als dit het politiek proces in de weg zit. Er zijn echter gevallen denkbaar waarbij beide processen naast elkaar lopen. De initiatiefnemer verwacht niet dat de minister van Veiligheid en Justitie vaak over zal gaan tot het geven van aanwijzingen voor vervolging van publiekrechtelijke rechtspersonen. Deze bevoegdheid moet echter wel in tact worden gelaten. De minister komt volgens Oskam inderdaad in een moeilijke positie als hij een aanwijzing geeft tot niet-vervolgen voor een overheidsonderdeel waar hij zelf politiek verantwoordelijk voor is. Het Openbaar Ministerie kan in die gevallen echter zelfstandig tot vervolging overgaan. Bij ambtsmisdrijven van ministers is een verzoek tot vervolging uitsluitend voorbehouden aan de Staten-Generaal.

Initiatiefnemer Segers gaf aan dat hij niet verwacht dat het wetvoorstel tot risicomijdend gedrag onder ambtenaren. Het recht als middel tot maatschappelijk herstel moet ook tot de overheid gericht kunnen worden. Het komt de normbevestiging niet ten goede als de overheid wel vervolgd wordt maar niet gestraft. In dat geval is er immers geen rechtsherstel. Voor de begrotingsdiscipline geldt dat ieder ministerie verantwoordelijk is voor het betalen van haar eigen boetes. Ook als de boete niet erg hoog is, heeft het volgens toch effect. Er gaat in elk geval een sterk normatief signaal uit als de overheid een boete krijgt opgelegd.

Schadelijk voor het bestuurlijke en politieke proces

Minister Van der Steur (Veiligheid en Justitie) betoogde dat de kernoverweging van het kabinet is dat de beoordeling van het handelen van de overheid onder bestuurlijke dan wel politieke verantwoordingsprocedures. Hier gelden bredere maatstaven dan in strafrechtelijke procedures. Het risico van het wetsvoorstel is dat dit afbreuk doet aan het politieke en bestuurlijke procedures. Als de immuniteit van publiekrechtelijke rechtspersonen wordt opgeheven, kan strafrechtelijke vervolging worden ingezet als politiek middel waardoor de verschillende processen door elkaar heen lopen. Zo is bijvoorbeeld niet duidelijk of een minister zich op zijn zwijgrecht kan beriepen voor iets waar hij of zij politiek verantwoordelijk is.

De minister betoogde verder dat vervolging van de centrale overheid in omringende landen veelal niet mogelijk is. Het kabinet koestert dan ook zware bedenkingen tegen het initiatiefvoorstel. De minister gaf aan dat de minister van Veiligheid en Justitie in een moeilijke positie komt als hij kan worden aangesproken op een aanwijzing aan het Openbaar Ministerie tot vervolging van een publiekrechtelijk rechtspersoon.

Bron: Eerste Kamer