Rogier Stijnen: 'Een vergelijking tussen de rol van de straf- en bestuursrechter'

Tijdens het evenement ter lancering van het Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht & Handhaving op 12 mei jl. heeft Rogier Stijnen, senior stafjurist bij de Rechtbank Rotterdam, een bijdrage gehouden waarbij hij een vergelijking heeft gemaakt tussen de rol van de straf- en bestuursrechter wanneer het gaat om boetezaken. Hij stipte een viertal punten van vergelijking aan:

Een eerste punt van vergelijking betreft de inleiding van het geschil: de dagvaarding door het OM of het verzet tegen de strafbeschikking van het OM versus het bestuursbesluit. Is het nu zo dat de strafrechter beslist en de bestuursrechter toetst of ligt het wat genuanceerder?

Stijnen wijst erop dat bij de bestuursrechter een aantal ex nunc elementen spelen. Zo leert een recent fiscaal arrest van de Hoge Raad van 28 maart 2014 dat toetsing van de boetehoogte plaats heeft aan de hand van de financiële omstandigheden van de overtreder ten tijde van de beoordeling door de bestuursrechter. Wel wordt van de belanghebbende dan verwacht dat hij inzage geeft in zijn financiële positie. Stijnen ziet hier weinig verschil met artikel 24 Sr. Ook daar wordt veelal met lijstjes gewerkt en wordt eerst bij een draagkrachtverweer uitdrukkelijk aandacht besteed aan de financiële positie van de verdachte. De bestuursrechter toetst voorts net als de strafrechter ambtshalve of er inmiddels is voorzien in meer gunstige wetgeving – de lex mitior. Verder zal de bestuursrechter bij overschrijding van de redelijke termijn de boete reeds om die reden matigen. Of dit laatste ambtshalve moet gebeuren is een punt waarover de hoogste bestuursrechters van mening verschillen. Dat zich meningsverschillen voordoen is overigens wel een punt van verschil met het strafrecht: er is niet één hoogste bestuursrechter, er zijn maar liefst vier hoogste rechtscolleges.

Een tweede punt van vergelijking ziet op de uitleg van voorschriften en het legaliteitsvereiste. De evenknie van artikel 1 Sr is artikel 5:4 Awb.

Wanneer bijvoorbeeld het Krulsla-arrest van de Hoge Raad en zijn arresten inzake het Vuurwerkbesluit, Postmixen en rookvrije horeca bezien, moet geconcludeerd worden dat de economische strafrechter toch vrij instrumenteel te werk gaat en vage wetsbepalingen uitlegt naar strekking en doel en dat hij schoonheidsfouten in de wettelijke grondslag van lagere regelgeving met de mantel der liefde bedekt.

Net als de strafrechtspraak staat de economische bestuursrechtspraak toe dat open normen worden gehandhaafd met boetes. Waar het gaat om weeffouten in de wetgeving zien we soms dat de bestuursrechter strenger is dan de strafrechter. Dit komt wellicht omdat de bestuursrechter vanouds meer op het staatsrecht is georiënteerd dan de strafrechter.

Een derde punt van vergelijking ziet op het bewijs van het strafbare of beboetbare feit. In het bestuursrecht geldt een zogenoemde vrije bewijsleer, terwijl ons strafrecht een negatief wettelijk stelsel kent.

Maar levert dit in de praktijk belangrijke verschillen in bewijslast en bewijswaardering op? Het antwoord is nee. In het punitieve bestuursrecht wordt namelijk aan de hand van artikel 6 EVRM uitgegaan van de onschuldpresumptie, die met zich brengt dat het bestuursorgaan het strafbare feit moet bewijzen en dat niet te verwaarlozen twijfel uit moet pakken in het voordeel van de belanghebbende. De fiscale rechter en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hebben dit recent ook met zoveel woorden gezegd.

De Afdeling heeft zich in twee uitspraken in juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:111 en ECLI:NL:RVS:2013:234) zeer kritisch betuigd ten aanzien van processen-verbaal van politieagenten en buitengewone opsporingsambtenaren waarin sprake was van anonieme verklaringen en van onduidelijke en betwiste feitenvaststellingen.

Dit laat onverlet dat de bestuursrechter net als de strafrechter in de regel het feit aanneemt op een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van een opsporingsambtenaar. Ook wordt de belanghebbende in de regel opgehangen aan zijn eigen verklaring die belastend is, zij het dat er bijna altijd sprake is van aanvullend bewijs. Ik zie hier in de praktijk dus geen verschil met het strafrecht.

Een vierde punt van vergelijking ziet op de evenredigheidstoetsing.

De CRvB oordeelde in een uitspraak van 22 januari 2014 dat de artikelen 5:5 en 5:41 van de Awb, net als in het strafrecht, waarborgen dat bij de oplegging van de bestuurlijke sanctie rekening wordt gehouden met de aanwezigheid van rechtvaardigings- of schulduitsluitingsgronden.

Gelet op de hiervoor genoemde ex nunc elementen die de toetsing van boetes door de bestuursrechter kenmerkt is er sprake van gelijkenis met het strafrecht. De insteek blijft natuurlijk wel anders: een opgelegde boete toetsen is niet hetzelfde als zelf straf opleggen. In het bestuursrecht zal meer dan in het strafrecht de nadruk liggen op het gelijkheidsbeginsel. Dus iets meer daadgericht en wat minder dadergericht zijn.

Voor zover er verschillen zijn tussen de rol van de straf- en bestuursrechter, zijn die door de wetgever beoogd. Juist in een bestuurlijke procedure waarin een gespecialiseerd bestuursorgaan een besluit heeft genomen plus nog eens een heroverweging in bezwaar heeft verricht, moeten we niet van de bestuursrechter gaan verlangen dat die de hele besluitvorming nog eens volledig ambtshalve gaat overdoen. De Europese rechters verlangen dit ook helemaal niet. Stijnen wijst hier op de zaak Menarini, een Italiaanse mededingingsboete waarin het EHRM vond dat de bestuursrechtspraak aan de eisen voldeed. Hetzelfde zien we in zaken KME en Alchor die aan het Hof van Justitie zijn voorgelegd. In die gevallen ging het om miljoenenboetes en had het bestuur enige beoordelingsruimte om de feiten te kwalificeren.

Stijnen voegt hier tot slot aan toe dat hij wel van mening is dat de bestuursrechter in boetezaken ruimhartig ambtshalve de rechtsgronden moet aanvullen en waar nodig ook – vooral aan de hand van het beschikbare dossier – de feiten ambtshalve behoort aan te vullen. Artikel 8:69 Awb en de wetsgeschiedenis van die bepaling, waarin juist aandacht is besteed aan het leerstuk van ongelijkheidscompensatie, verzetten zich daar niet tegen.