Staat aansprakelijk voor verkeerd BIBOB-advies?

Hoge Raad 23 mei 2014, ECLI:NL:HR:2014:1212 (civiel)

Feiten

Eiser is eigenaar van vijf panden in de binnenstad van Groningen, waarin hij kamers verhuurde aan prostituees. In deze panden werden prostitutie-inrichtingen geëxploiteerd met aan eiser door de burgemeester van de gemeente Groningen verleende vergunningen.

Op 7 december 2006 heeft het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur op verzoek van de burgemeester een advies uitgebracht. Het advies hield als conclusie onder meer in dat een ernstige mate van gevaar bestond dat de vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen (art. 3 lid 1, aanhef en onder b Wet Bibob). In het advies werd gerefereerd aan vermoedelijke betrokkenheid van eiser bij vrouwenhandel, illegaal wapenbezit en belastingontduiking.

Bij besluit van 21 februari 2007 heeft de burgemeester de vergunningen ingetrokken.

Bezwaar

Naar aanleiding van het daartegen gerichte bezwaarschrift van eiser heeft de burgemeester nogmaals aanvullende vragen aan het Bureau gesteld, die bij brief van 23 mei 2007 zijn beantwoord. De burgemeester heeft het bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van de voorzieningenrechter is het besluit op bezwaar met toepassing van art. 8:86 Awb vernietigd.

Hoger beroep

In hoger beroep is die uitspraak bevestigd, waarbij onder meer is geoordeeld dat de bevindingen van het Bureau, zoals ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit, onvoldoende steun bieden voor de conclusie dat sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid aanhef en onder b, Wet Bibob, en dat het besluit daarom niet op de adviezen van het Bureau had mogen worden gebaseerd (ABRvS 27 februari 2008, ECLI:NL:RVS:2008: BC5265, AB 2008/182, rov. 2.12).

Schadevergoeding

In dit geding vordert eiser van de gemeente Groningen en de Staat betaling van schadevergoeding. In cassatie zijn alleen de vorderingen tegen de Staat aan de orde.

Eiser legt aan zijn vorderingen tegen de Staat ten grondslag dat het Bureau onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld en dat de handelingen van het Bureau zijn toe te rekenen aan de Staat. Hij vordert van de Staat betaling van €100.537,79, bestaande uit kosten van juridisch en fiscaal advies in de fase voorafgaand aan het besluit van 21 februari 2007, immateriële schade en buitengerechtelijke kosten. Daarnaast vordert hij betaling van € 66.706,84 wegens kosten van juridisch en fiscaal advies in de bestuursrechtelijke procedures in bezwaar, beroep en hoger beroep, na aftrek van de proceskostenvergoedingen die door de bestuursrechter aan hem zijn toegekend.

Rechtbank

De rechtbank heeft een bedrag van € 2.500 wegens immateriële schade toegewezen en de vorderingen voor het overige afgewezen.

Hof

Het hof het vonnis van de rechtbank vernietigd en de vorderingen van eiser afgewezen. Daartoe heeft het hof als volgt overwogen:

Eiser stelt zich op het standpunt dat de gemeente en de Staat op grond van onrechtmatig handelen door respectievelijk de burgemeester en het Bureau zijn gehouden om de door eiser in de voorbereidingsprocedure (bedenkingenfase) gemaakte kosten van juridische bijstand en fiscale advisering te vergoeden.

De burgemeester heeft in de voorbereidingsprocedure niet onrechtmatig gehandeld jegens eiser. De met de voorbereidingsfase samenhangende vordering tegen de Staat stuit af op het feit dat eiser geen schade heeft geleden als gevolg van het handelen van de Staat. De gemaakte kosten zijn het gevolg van het (niet onrechtmatige) handelen van de burgemeester in de voorbereidings-procedure.

De kosten voortvloeiend uit de procedures in bezwaar, beroep en hoger beroep zijn niet toewijsbaar. Bij het bestaan van een op de wet gebaseerde forfaitaire regeling van de proceskosten bestaat in het algemeen geen grond om de in een procedure in het ongelijk gestelde partij op grond van onrechtmatige daad te veroordelen tot vergoeding van schade die de wederpartij als gevolg van het voeren van de procedure heeft geleden (HR 17 december 2004, ECLI:NL:HR:2004:AQ3810, NJ 2005/361). Voor de kosten in de bezwaarfase is voorzien in een wettelijke regeling (art. 7:15 Awb). De gemeente heeft desgevraagd geweigerd die kosten te vergoeden en eiser is daartegen niet opgekomen, zodat sprake is van formele rechtskracht. Verder zijn aan eiser vergoedingen voor proceskosten toegekend door bestuursrechters. De regeling van de proceskosten is bedoeld als een uitputtende regeling, hetgeen meebrengt dat deze kosten niet via de weg van de onrechtmatige daad alsnog bij de adviseur van het bestuursorgaan in rekening kunnen worden gebracht. Het mag niet uitmaken of die adviseur onder de gemeente ressorteert, of onder een andere bestuurslaag. Daarnaast is er onvoldoende causaal verband tussen het handelen van de adviseur en de kosten waarvan vergoeding wordt gevorderd.

De vordering tot vergoeding van immateriële schade is ten aanzien van de gemeente gegrond op de omstandigheid dat de onrechtmatigheid van het besluit van 21 februari 2007 is gegeven door de vernietiging van dat besluit door de bestuursrechter. De Staat kan niet worden vereenzelvigd met de gemeente. Het feit dat het gemeentelijke besluit is vernietigd, impliceert niet dat het advies dat de Staat (het Bureau) aan de gemeente heeft gegeven, als zodanig onrechtmatig was jegens eiser. Dat zou anders zijn als de Staat moedwillig onjuiste informatie over eiser verstrekt zou hebben, of anderszins laakbaar zou hebben gehandeld met betrekking tot het gegeven advies. Hetgeen eiser op dit punt heeft gesteld, is onvoldoende om de conclusie te kunnen dragen dat de Staat jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld. Reeds daarop strandt zijn vordering tegen de Staat.

Beoordeling Hoge Raad

Bij de beoordeling van wordt het volgende vooropgesteld:

• Een advies van het Bureau is onderdeel van het zogenoemde Bibob-instrumentarium, dat ertoe strekt het openbaar bestuur in staat te stellen tot integriteitsbeoordelingen met betrekking tot beschikkingen inzake subsidies en vergunningen en de gunning van overheidsopdrachten. Indien een bestuursorgaan advies vraagt aan het Bureau teneinde te beoordelen of het een vergunning wil intrekken of, voor zover een vergunning is aangevraagd en nog niet is verleend, wil weigeren op een van de in de Wet Bibob voorziene gronden, is het Bureau verplicht een advies uit te brengen (art. 9 lid 1 Wet Bibob).
• Indien het advies van het Bureau inhoudt, zoals in het onderhavige geval, dat ernstig gevaar bestaat dat een of meer vergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen (art. 3 lid 1, aanhef en onder b, Wet Bibob), dient het volgens art. 9 lid 1 in verbinding met art. 3 lid 3 Wet Bibob de mate van het gevaar vast te stellen op basis van (a) feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven, (b) in geval van vermoeden de ernst daarvan, (c) de aard van de relatie en (d) het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
• Alvorens de mate van gevaar vast te stellen, verzamelt en analyseert het Bureau gegevens. Het verzamelen van (persoons)gegevens vindt plaats door raadpleging van openbare bronnen en door het inwinnen van informatie uit gesloten persoonsregistraties die vallen onder de Wet bescherming persoonsgegevens of onder bijzondere wetten, zoals de Wet politieregisters of de Wet op de justitiële documentatie (art. 12, 13, 27 en 27a Wet Bibob). Onderdeel van het opvragen van informatie uit gesloten persoonsregistraties dient te zijn het inwinnen en vermelden van aanwijzingen over de mate van betrouwbaarheid daarvan ingeval die aanwijzingen worden geregistreerd (Regeling criminele inlichtingen eenheden, Stcrt. 2000/198).
• Persoonsgegevens verzamelt en analyseert het Bureau uitsluitend ten behoeve van een verzocht advies (art. 12 lid 1 Wet Bibob). Verder dient de persoon op wie het onderzoek betrekking heeft, desgevraagd zelf inlichtingen te verschaffen in verband met het onderzoek (art. 12 lid 4 en art. 30 Wet Bibob).

Onderdeel C betoogt dat onjuist dan wel onbegrijpelijk is dat van een onrechtmatige daad van de Staat eerst sprake kan zijn als de Staat moedwillig onjuiste informatie over eiser verstrekt zou hebben of anderszins laakbaar zou hebben gehandeld met betrekking tot het gegeven advies.

Het onderdeel slaagt. Voor het aannemen van een onrechtmatige daad van de Staat in een geval als het onderhavige gelden geen andere maatstaven dan die van art. 6:162 BW. Voor zover in cassatie van belang komen die erop neer dat het Bureau onrechtmatig handelt indien het bij de uitoefening van zijn omschreven wettelijke taak, in het bijzonder bij het uitbrengen van zijn advies, niet de zorgvuldigheid in acht neemt die in het maatschappelijk verkeer jegens de betrokkene betaamt. Daarbij zijn alle omstandigheden van het geval van belang. Het hof heeft kennelijk een andere – strengere – maatstaf aangelegd dan hierboven vermeld. Daarmee heeft het blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

Onderdeel A is gericht tegen het oordeel van het hof over het ontbreken van causaal verband tussen het handelen van de Staat en de door eiser gemaakte kosten van fiscaal en juridisch advies, voorafgaand aan het besluit van 21 februari 2007 en in het kader van het daartegen gerichte bezwaar, beroep en hoger beroep. Het onderdeel klaagt onder meer dat het hof, gelet op art. 6:98 BW, had behoren te onderzoeken of deze schade ook zou zijn ontstaan indien het Bureau niet een ondeugdelijk advies aan de burgemeester had uitgebracht.

Ook deze klacht is gegrond. Indien het Bureau zijn zorgplicht heeft geschonden, is de Staat aansprakelijk voor schade die eiser als gevolg daarvan heeft geleden. Bij de beoordeling van het causaal verband tussen de door eiser gestelde onrechtmatige daad van het Bureau en de door hem gestelde schade, moet worden onderzocht of die schade in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid berust, dat die schade, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van die gebeurtenis kan worden toegerekend aan het Bureau en daarmee aan de Staat (art. 6:98 BW). Anders dan het hof heeft geoordeeld, is bij de beoordeling van het causaal verband dus niet beslissend of de gestelde schade mede een gevolg is van het handelen van de burgemeester als bestuursorgaan.

Onderdeel B bestrijdt het oordeel van het hof dat de forfaitaire regeling van proceskosten in de Awb verhindert dat eiser de overige kosten ten titel van schadevergoeding uit onrechtmatige daad kan vorderen van de Staat.

In het onderhavige geval wordt vergoeding van kosten in de zin van art. 6:96 lid 2 BW gevorderd. Art. 6:102 BW bepaalt dat twee of meer personen op wie een verplichting tot vergoeding van dezelfde schade rust, hoofdelijk verbonden zijn. De schuldeiser heeft dan tegenover ieder van hen recht op nakoming voor het geheel, terwijl nakoming door een der schuldenaren ook zijn medeschuldenaren tegenover de schuldeiser bevrijdt (art. 6:7 BW).

In dit licht doet voor het antwoord op de vraag of op de Staat een schadevergoedingsplicht jegens eiser rust, niet ter zake of met betrekking tot dezelfde schade een vergoedingsplicht op de gemeente rust, met dien verstande dat de vergoeding die de gemeente uit hoofde van een kostenveroordeling op de voet van art. 8:75 Awb aan eiser betaalt, in mindering komt op de eventuele schadevergoedingsplicht van de Staat met betrekking tot dezelfde kosten.

De regeling van de wettelijke verplichting tot schadevergoeding in Afdeling 10 van Titel 1 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek biedt geen aanknopingspunt om aan te nemen dat de schadevergoedingsplicht van de Staat zou vervallen op de grond dat de gemeente op de voet van art. 8:75 Awb kosten aan de benadeelde heeft moeten vergoeden. Ook art. 8:75 Awb biedt daarvoor geen aanknopingspunt. Met deze bepaling is weliswaar beoogd het oordeel omtrent de vergoeding van kosten bij uitsluiting op te dragen aan de bestuursrechter (vgl. HR 29 november 2013, ECLI:NL:HR: 2013:1456, NJ 2014/8), maar dat betreft een oordeel in het door partijen aan de bestuursrechter voorgelegde geschil. De bepaling houdt niet in dat een procespartij haar aanspraak op schadevergoeding jegens een hoofdelijk aansprakelijke derde, die geen partij is in het aan de bestuursrechter voorgelegde geschil, niet meer zou kunnen effectueren indien de bestuursrechter de wederpartij in de kosten heeft veroordeeld.

Het bestreden oordeel is dus onjuist. Ook deze klacht is gegrond.

De Hoge Raad vernietigt het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 22 januari 2013, verwijst het geding naar het gerechtshof ’s-Hertogenbosch ter verdere behandeling en beslissing en veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie.