Het Nederlandse beleid dat terrorismefinanciering tegengaat is gebaseerd op de veertig aanbevelingen door de Financial Action Task Force (FATF) en op EU regelgeving die Nederland verplicht risicogericht beleid tegen witwassen en terrorismefinanciering te voeren. De Beleidsmonitor terrorismefinanciering vormt onderdeel van een beleidscyclus waarin aan de hand van de risico’s van terrorismefinanciering het beleid tegen terrorismefinanciering wordt vastgesteld dat vervolgens op effectiviteit wordt geëvalueerd.

De doelstelling van het onlangs gepubliceerde WODC-rapport is om een breed overzicht te geven van de activiteiten, initiatieven en samenwerkingsverbanden in het Nederlandse landschap van de bestrijding van terrorismefinanciering. Daarbij geven we een overzicht van aantallen van meldingen, rechtszaken, bevriezing, aanwijzingen etc.

De centrale vraagstelling van dit rapport is:

Welke activiteiten hebben de actoren in het opsporings- en handhavingsnetwerk voor het bestrijden van terrorismefinanciering ontplooid in de periode 2013-2016, en hoe verhouden deze activiteiten zich tot de doelstellingen op dit gebied van de FATF?

1. Bevindingen met betrekking tot het veld van actoren en de dagelijkse praktijk waarin deze opereren

Opkomst nieuwe actoren

Met de stijgende politieke en maatschappelijke urgentie van het onderwerp TF en de focus op de Syriëganger/uitreiziger problematiek (vanaf 2013), hebben nieuwe actoren het onderwerp actief opgepakt. Het veld is deels ook uitgebreid en verschoven naar actoren die niet traditioneel verantwoordelijk zijn voor opsporing en handhaving van TF. Met name in het kader van de aanpak om de activiteiten van Syriëgangers/uitreizigers te belemmeren, wordt er meer medewerking gevraagd van verschillende instanties. Met deze integrale aanpak wordt het veld verbreedt maar tegelijkertijd onoverzichtelijker. De opkomst van deze nieuwe actoren leidt tot vragen over de verdeling van verantwoordelijkheden.

Checks en Balances

Naast de opkomst van nieuwe actoren, wordt er door de actoren ook sterk ingezet op (inter)nationale samenwerking met andere actoren uit het veld. Binnen het Nederlandse veld van actoren wordt met betrekking tot TF pragmatisch en laagdrempelig samengewerkt. Ook worden er afspraken gemaakt wie welke zaken oppakt (het GAZO principe). Een van de steeds terugkerende kritiekpunten die na aanslagen wordt vastgesteld is het ontbreken van een goede samenwerking tussen publieke actoren. Het is dus positief te noemen dat in het Nederlandse veld hier veel aandacht voor is en verschillende initiatieven voor zijn ondernomen. Het is echter van belang om ook de risico’s van korte (soms informele) communicatielijnen en laagdrempelige samenwerking in kaart te brengen. Wie is de kritische stem in een ‘ons-kent-ons’ wereld? Is er genoeg ruimte voor verschil van inzicht?

Verschuiving van rollen en vervaging van verantwoordelijkheden

De analyse van het Nederlandse veld van actoren leidt tot de bevinding dat er in sommige gevallen een verschuiving gaande lijkt te zijn van de rollen van de actoren in dit veld. Bij sommige initiatieven observeren we een vervaging van de grens tussen toezicht enerzijds, en opsporing en het verkrijgen van financial intelligence anderzijds. Hoe wenselijk zijn deze verschuivingen in het landschap van actoren, zoals de ambiguïteit tussen toezicht en actief opsporen? Het is van belang voor beleidseffectiviteit én legitimiteit dat de verschillende actoren niet op elkaars ‘stoel’ gaan zitten: hierdoor verschuiven rollen, raken verantwoordelijkheden onduidelijk en worden taken mogelijk dubbel uitgevoerd. Het is van belang om goed te bewaken dat praktijken en activiteiten zich verhouden tot de taakstelling van een organisatie, en de rolverdeling binnen het veld (waar toezichthouders toezicht houden en operationele actoren zich met opsporing bezig houden).

2. Bevindingen over de methodes en werkwijze waarmee TF wordt bestreden

Verschillende definities van effectiviteit

De onderzoekers vinden verschillende (impliciete) definities van effectiviteit terug in de werkwijzen in het veld van actoren in Nederland. Waar allen gericht zijn op het bereiken van een vorm van effectiviteit, zetten sommige actoren sterker in op wat wij ‘output effectiveness’ hebben genoemd, terwijl anderen meer expliciet streven naar ‘impact effectiveness.’ Output effectiveness bewaakt de formele (wettelijke verplichte) processen die zijn vastgelegd in het kader van terrorismebestrijding. Het gericht delen van persoonsgegevens van mogelijke verdachten geeft een meer creatieve invulling van de huidige regelgeving en gaat in de richting van impact effectiveness. De uiteenlopende definities van effectiviteit verklaren deels de spanningsvelden en beleidscontradicties in het Nederlandse veld van actoren.

Risk-based approach en het terrorisme ‘profiel’

De risico-gerichte aanpak is een centraal onderdeel van het beleid tegen terrorismefinanciering zoals dit door de FATF is vormgegeven. Al jaren leeft er binnen het veld van publieke en private actoren een discussie of typologieën effectief zijn bij de bestrijding van TF. De ambitie is om terrorismefinanciering preventief te detecteren op basis van bepaalde criteria. De afgelopen jaren hebben vrijwel alle actoren in het Nederlandse veld, mede omdat dit wettelijk is vastgelegd, een op risico gebaseerde aanpak (RBA) ontwikkeld met betrekking tot hun rol in het bestrijden van terrorismefinanciering. Het is de vraag of de aanpak gericht op het vaststellen van risicoprofielen het meest geschikt is voor de bestrijding van terrorismefinanciering, gezien het fenomeen ten opzichte van het geheel aan financiële transacties vrij zeldzaam is en zich vaak lastig in patronen laat vangen.

Platformen en Informatie Delen

De onderzoekers observeren dat er een tendens is richting het delen van informatie met meerdere publieke en/of private actoren tegelijkertijd. Voorbeelden hiervan zijn te vinden bij het FEC project TF, de TF TaskForce, het TF Platform en het internationale FIU project met betrekking tot Foreign Terrorist Fighters. Gericht delen van informatie en persoonsgegevens richt zich explicieter op outcome effectiveness dan bijvoorbeeld het opstellen van risicoprofielen. Met deze innovatieve manieren van informatie delen begeeft men zich op de grenzen van de wet. Het is van belang om nog meer maatschappelijke discussie te voeren over de legitimiteit, doelmatigheid en privacy bescherming van deze innovatieve vormen van samenwerking.

Toename Nationale Sanctielijst Terrorisme

De bestudering van het Bevriezingsoverleg laat zien dat sinds 2013 de Nationale Sanctielijst Terrorisme op nieuwe manieren is ingezet. Door een exponentiële uitbreiding van de lijst beoogt men proactief in te kunnen grijpen op het Syriëganger fenomeen. Het is van belang om de (mogelijke) effectiviteit van de maatregel te evalueren en de zorgvuldigheid van het proces te blijven bewaken. Deze administratieve maatregel is een zware sanctie voor getroffenen, die immers (nog) geen verdachten in strafrechtelijke zin zijn.

3. Bevindingen in bredere context en met een bredere, maatschappelijke, relevantie

Nieuw Dreigingsbeeld

De analyse van het Nederlandse veld van (publieke) actoren verantwoordelijk voor de bestrijding van TF laat zien dat met name sinds de opkomst van de Islamitische staat in 2013 de aandacht en de initiatieven met betrekking tot TF sterk zijn toegenomen. Sinds 2013-2014 heeft een fundamentele verandering plaatsgevonden in de focus van het Nederlandse beleid inzake TF. Vanaf 2014 richt het Nederlandse beleid zich in toenemende mate op het ‘uitreiziger’/ Syriëganger /Foreign Terrorist Fighters probleem. Tegelijkertijd rijst de vraag of het veld van actoren voldoende is toegerust om te anticiperen op nieuwe dreigingen en ongebruikelijke vormen van TF.

Privacy en Proportionaliteit

Alles bij elkaar genomen, schetst dit rapport een brede ontwikkeling in het Nederlandse veld waarbij vaker en creatiever informatie en persoonsgegevens worden gedeeld tussen overheidsinstanties onderling, en tussen publieke en private actoren. De platformen en initiatieven die in dit rapport worden besproken, zijn aangemeld bij de Autoriteit Persoonsgegevens. Niettemin is het belangrijk om vragen over proportionaliteit te blijven stellen met betrekking tot deze samenwerkingsverbanden en data-uitwisseling. Door netwerk tekeningen wordt het bredere financiële netwerk van verdachten in kaart gebracht. Dit kan in potentie een veelvoud aan gegevens van niet-verdachten in kaart brengen. Naarmate meer partners deelnemen aan publiek-publieke en publiek-private operationele platformen, wordt de omgeving van data uitwisseling complexer en neemt het risico op lekken en vergissingen toe. Bovendien is nog onduidelijk wat de implicaties van de AVG zijn voor financiële informatie deling en transactiemonitoring meer algemeen.

Onderzoek en Transparantie

Tenslotte een conclusie over transparantie en publieke verantwoording. Tijdens het onderzoek is gebleken dat veel instanties terughoudend zijn met het delen van informatie, werkwijzen en cijfermatig materiaal met onderzoekers. Deels komt dit voort uit veiligheidsoverwegingen en verplichtingen inzake toezichtvertrouwelijkheid. Naast geheimhoudingsverplichtingen en privacywetgeving blijkt dat toegang tot documenten ook lastig is vanuit organisatorisch oogpunt. Gegevens en documenten met betrekking tot TF worden vaak niet los van witwasgegevens bewaard. Vastgesteld is dat er weinig tot geen standaard protocol voor de uitwisseling van TF-gerelateerd informatie met belanghebbenden is. Het is belangrijk dat er stappen worden gezet met betrekking tot transparantie en de beschikbaarheid van gegevens ten behoeve van evaluatie en wetenschappelijk onderzoek. Dat is relevant voor wetenschappelijk onderzoek en het verder toetsen van doelmatigheid en efficiëntie van het beleid, het vergroten van transparantie is ook belangrijk met betrekking tot brede maatschappelijke legitimiteit van het beleid.

Lees meer: