Parket bij de Hoge Raad 7 november 2017, ECLI:NL:PHR:2017:1209

Deze vordering tot cassatie in het belang der wet betreft een beslissing van de politierechter in de rechtbank Rotterdam van 19 december 2016 waarbij de oproeping van de veroordeelde voor de behandeling van het door haar op grond van art. 22g lid 3 Sr ingediende bezwaarschrift nietig is verklaard.

Tegen de beslissing staat ingevolge art. 22h jo. 14j lid 1 Sr geen rechtsmiddel open. Cassatie in het belang der wet is wel mogelijk (art. 78 RO in verband met art. 456 Sv).

Waarom het in deze zaak gaat

Art. 22g lid 1 Sr bepaalt kort gezegd dat vervangende hechtenis wordt toegepast als de tenuitvoerlegging van een opgelegde taakstraf mislukt. Het openbaar ministerie dient daarvan kennis te geven aan de veroordeelde. Die kennisgeving moet worden betekend (art. 22g lid 2 Sr). Vervolgens kan de veroordeelde tegen die kennisgeving een bezwaarschrift indienen (art. 22g lid 3 Sr). Art. 22h Sr verklaart onder meer art. 14h lid 3 Sr, dat is geschreven voor de vordering tot tenuitvoerlegging als bedoeld in art. 14g lid 1 Sr, op de behandeling van het bezwaarschrift van overeenkomstige toepassing.

Art. 14h lid 3 Sr luidt als volgt:

“3. Het openbaar ministerie doet de veroordeelde en degene die met reclasseringstoezicht is belast tot bijwoning van het onderzoek oproepen, onder betekening van de vordering of de conclusie aan de veroordeelde.”

De rechtsvraag die ik door middel van deze vordering aan de Hoge Raad wil voorleggen, is of de overeenkomstige toepassing van art. 14h lid 3 Sr op de behandeling van een op de voet van art. 22g lid 3 Sr ingediend bezwaarschrift meebrengt dat de oproeping van de veroordeelde tot bijwoning van die behandeling moet worden betekend dan wel of met de toezending van de oproeping over de post kan worden volstaan.1

Uit informatie die mij heeft bereikt, kan worden afgeleid dat binnen de rechtbank Rotterdam betrekkelijk recent is besloten tot een koerswijziging met betrekking tot deze rechtsvraag. Waar voorheen met een over de post toegezonden oproeping genoegen werd genomen, wordt nu betekening geëist. De bestreden beslissing is een uitvloeisel van het veranderde beleid. Het openbaar ministerie, althans het arrondissementsparket bij de rechtbank Rotterdam, lijkt zich vooralsnog niet bij dit beleid te willen neerleggen. Dit verschil van inzicht is de primaire reden tot het indienen van een vordering tot cassatie in het belang der wet. Ik merk daarbij op dat de informatie die mij heeft bereikt erop lijkt te wijzen dat de rechtbanken verschillend over de kwestie oordelen. Ik heb echter geen gepubliceerde rechtspraak kunnen vinden die dat bevestigt.2 De bestaande onduidelijkheid is een bijkomende reden om de rechtsvraag aan de Hoge Raad voor te leggen.

De bestreden beslissing

De bestreden beslissing is neergelegd in het proces-verbaal van de openbare terechtzitting van de politierechter in de rechtbank Rotterdam van 19 december 2016. Een gewaarmerkt afschrift van dit proces-verbaal is bij de stukken gevoegd.

Het bedoelde proces-verbaal houdt in dat de veroordeelde niet is verschenen en dat de politierechter constateert dat de oproeping van de veroordeelde voor de zitting niet is betekend, waarop de politierechter de officier van justitie gelegenheid geeft zich daarover uit te laten. Het proces-verbaal gaat dan als volgt verder:

“De officier van justitie deelt mee:

Het openbaar ministerie stelt zich op het standpunt dat artikel 22g Wetboek van Strafrecht (Sr) de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis voorschrijft en dat in artikel 22h Sr aantal artikelen opsomt die van toepassing zijn op de procedure. Onder artikel 14h derde lid Sr wordt voorgeschreven dat de vordering tot tenuitvoerlegging moet worden betekend. Bij een omzetting is dit niet nodig. Daaruit volgt ook dat de oproeping niet hoeft te worden betekend. Artikel 14h geeft wel verwarring. U vraagt mij hoe ik denk over de situatie waarin bij een vordering tot tenuitvoerlegging de vordering zelf wel wordt betekend (en ontvangen), maar de uitnodiging voor de zitting bij aparte brief wordt verzonden, waarvan dan onduidelijk is of die is ontvangen. Ik antwoord u dat, omdat de vordering dan wel is betekend de behandeling op zitting gewoon plaats kan vinden, ook al weet de veroordeelde niet wanneer er een zitting plaatsvindt.

U houdt mij voor dat bij vorderingen tot tenuitvoerlegging ook de oproep zelve wordt betekend. Het openbaar ministerie doet wat wettelijk noodzakelijk is. Als het op sommige punten meer doet, is het niet verplicht dat op andere punten ook te doen. Betekening kost meer tijd dan verzending bij gewone brief en dan is het risico groter dat de vervangende hechtenis al is uitgezeten.

De politierechter verklaart het onderzoek gesloten en zegt terstond mondeling een beslissing te zullen geven.

De politierechter beslist als volgt.

In artikel 22h Sr is bepaald dat artikel 14h Sr van overeenkomstige toepassing is op de behandeling van een bezwaarschrift als bedoeld artikel 22g, derde lid, Sr. Gezien het feit dat deze bepaling van overeenkomstige toepassing is, dient gekeken te worden naar hoe de bepalingen redelijkerwijs uit moeten worden gelegd.

Artikel 14h Sr is geschreven voor de vordering tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke straf. Naar de letter moet de vordering worden betekend aan de veroordeelde en de oproep voor de zitting bij gewone brief worden verzonden. Dit theoretische onderscheid tussen de oproeping en de vordering wordt in de praktijk echter niet gemaakt. Voor de oproeping en de vordering wordt gebruik gemaakt van één document. Dit document wordt in zijn geheel betekend aan de veroordeelde. Dat blijkt ook uit de standaardtekst van de oproeping die de officier van justitie doet uitgaan luidt volgens het parketadministratiesysteem COMPAS:

‘Hierbij breng ik u bijgevoegde vordering ter uwer kennis en roep ik u op om te verschijnen op [datum] te, te [tijd] ter terechtzitting van de [instantie] in het arrondissement Rotterdam, [adres].’

Als wordt gekeken naar andere zaken die op de terechtzitting worden behandeld (hoofdzaken vorderingen tot tenuitvoerlegging, uitstel, afstel of herroeping van de voorwaardelijke invrijheidstelling, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel) valt op dat in vrijwel al die gevallen een betekening is voorgeschreven. Ook voor ISD-zaken en TBS-zaken geldt in het algemeen een betekeningsplicht. Uitzondering zijn uitstel of afstel van de voorwaardelijke invrijheidstelling en de TBS-verlenging. Die hebben echter met elkaar gemeen dat in beide gevallen met zekerheid kan worden vastgesteld waar de betrokkene zit: namelijk in de penitentiaire inrichting of in de Tbs-kliniek. Dan is de kennisgeving nogal eenvoudig.

Als dit alles wordt toegepast op de oproeping voor een bezwaarschriftzitting, dan is er redelijkerwijs er geen andere uitleg van de bepalingen mogelijk dan dat de oproeping betekend dient te worden.

Het OM heeft zich eerder uitgelaten over deze uitleg en heeft daarbij aangevoerd dat van betekening van de oproeping af wordt gezien, omdat betekening van de oproeping in het algemeen (te) lang zou duren. De kans dat de veroordeelde in die tussentijd de vervangende hechtenis inmiddels zou hebben uitgevoerd, zou dan te groot zijn. Dit argument snijdt in deze fase van het geding geen hout. In alle gevallen waarin een gewone brief de bezwaarmaker bereikt en deze verschijnt, wordt de betekening niet beoordeeld. Een verschijning dekt immers ieder betekeningsgebrek. Dit is de bulk van de zaken. In sommige gevallen is de veroordeelde reeds aangehouden en is de vervangende hechtenis al aangevangen. In die gevallen wordt de veroordeelde aangevoerd vanuit detentie en wordt evenmin de betekening gecontroleerd omdat de veroordeelde immers is verschenen. Er blijft dan nog slechts een beperkt aantal gevallen over waarin de eerste oproeping niet goed is gegaan en waarin een tweede oproeping nodig is. Die oproeping zal dan toch echt moeten worden betekend.

Dit alles leidt de politierechter tot het oordeel dat de oproeping voor deze zitting had moeten worden betekend.

De politierechter verklaart de oproeping nietig, aangezien niet is gebleken dat deze op de bij de wet voorgeschreven wijze aan veroordeelde is betekend en veroordeelde niet ter terechtzitting is verschenen.

De politierechter beveelt de oproeping van de veroordeelde en beveelt dat die oproeping aan veroordeelde wordt betekend.”

Vermelding verdient nog dat de door de politierechter bevolen betekening van een herhaalde oproeping heeft geleid tot een behandeling van het bezwaarschrift waarbij de veroordeelde wederom niet is verschenen. Het bezwaarschrift werd desalniettemin bij beslissing van 23 maart 2017 gegrond verklaard. Een afschrift van deze beslissing is door mij bij de stukken gevoegd.

Juridisch kader

De wijze van kennisgeving van gerechtelijke mededelingen aan natuurlijke personen is geregeld in de Vijfde afdeling van Titel 1 van het Zesde Boek van het Wetboek van Strafvordering. Die regeling heeft, zo blijkt uit art. 585 lid 1 Sv, ook betrekking op gerechtelijke mededelingen die in het Wetboek van Strafrecht zijn voorzien. Derhalve geldt ook voor die mededelingen de in art. 586 lid 1 neergelegde hoofdregel dat de kennisgeving alleen in de gevallen die bij de wet zijn bepaald door betekening behoeft te geschieden. In andere gevallen, zo voegt het tweede lid van art. 586 Sv daaraan toe, geschiedt de kennisgeving door toezending (tenzij de wet bepaalt of toelaat dat de mededeling mondeling wordt gedaan). Die toezending geschiedt door middel van een gewone of aangetekende brief over de post (art. 585 lid 3 Sv).3 De wet schrijft niet voor wanneer de brief aangetekend moet worden.4 Het Besluit kennisgeving gerechtelijke mededelingen doet dat evenmin.

Hoewel de in art. 586 lid 1 Sv neergelegde hoofdregel aan duidelijkheid niets te wensen over lijkt te laten, heerst in de praktijk onzekerheid of ook voor oproepingen geldt dat zij alleen betekend hoeven te worden als de wet dat met zoveel woorden voorschrijft.5 Die onzekerheid gold in het bijzonder met betrekking tot de in art. 320 Sv voorgeschreven oproeping van de verdachte voor een nadere terechtzitting. In de wet en de wetsgeschiedenis kunnen aanknopingspunten worden gevonden voor de opvatting dat de wetgever de eis van betekening hier niet los heeft willen laten.6 Ook het door art. 6 EVRM gegarandeerde aanwezigheidsrecht legt hier gewicht in de schaal. Het lijdt thans geen twijfel meer dat de Hoge Raad eist dat dergelijke oproepingen worden betekend.7 Dit – door de Hoge Raad niet gemotiveerde – standpunt heeft de onzekerheid gevoed. Er zijn mogelijk meer gevallen waarin betekening is vereist hoewel de wet dat niet met zoveel woorden bepaalt.

Het Wetboek van Strafvordering spreekt een enkele maal van ‘behoorlijk’ oproepen. Zie bijvoorbeeld art. 12d lid 1 Sv: “Het gerechtshof beslist niet alvorens de klager te hebben gehoord, althans behoorlijk daartoe te hebben opgeroepen (…)”. Doorgaans echter wordt alleen van oproepen gesproken. Zie bijvoorbeeld art. 23 lid 2 Sv: “gehoord, althans hiertoe opgeroepen”. Maar voor de Hoge Raad lijkt dat geen verschil te maken. De oproeping moet in alle gevallen behoorlijk zijn. Daarmee lijkt doorgaans niet meer te zijn bedoeld dan dat de oproeping moet voldoen aan de eisen die de wet daaraan stelt.8 Een enkele maal echter blijken uit het vereiste van behoorlijke oproeping aanvullende eisen voort te vloeien. Zo oordeelde de Hoge Raad in HR 19 oktober 1971, NJ 1972/493 de oproeping voor de behandeling van het bezwaarschrift tegen de dagvaarding onbehoorlijk omdat zij op te korte termijn was gedaan.9 Niet uitgesloten is dat ook andere aanvullende eisen op het vereiste van een behoorlijke oproeping worden gebaseerd. Zo is denkbaar dat het oproepen bij gewone, in plaats van bij aangetekende brief in bepaalde gevallen als onbehoorlijk wordt aangemerkt. Denkbaar is ook dat met betrekking tot het niet betekenen van de oproeping op vergelijkbare wijze wordt geredeneerd. Art. 586 lid 1 Sv houdt zoals gezegd in dat betekening alleen in de gevallen bij de wet bepaald “behoeft” plaats te vinden. De wet verbiedt het betekenen in andere gevallen dus niet. Mogelijk zijn er gevallen waarin de oproeping onbehoorlijk is als het openbaar ministerie geen gebruik maakt van zijn discretionaire bevoegdheid om toch te betekenen. Niet uitgesloten is dat het standpunt van de Hoge Raad dat oproepingen ex art. 320 Sv moeten worden betekend, in deze sleutel moet worden gezet.

Het concept van de behoorlijke oproeping biedt de mogelijkheid om een oordeel te geven dat is toegespitst op de bijzonderheden van het geval, met als gevolg dat dit oordeel dan deels van feitelijke aard is. Zo formuleerde de Hoge Raad in de genoemde jurisprudentie niet een minimumtermijn die bij de oproeping voor de behandeling van het bezwaarschrift tegen de dagvaarding in acht moet worden genomen. Hij ging na of het oordeel van de feitenrechter in het concrete geval begrijpelijk was. Die casuïstische benadering zou ook gevolgd kunnen worden bij de vraag of een gewone dan wel een aangetekende brief vereist is en bij de vraag of de oproeping betekend moet worden.

Wetsgeschiedenis

Tot 1980 was het in art. 585 Sv-oud neergelegde uitgangspunt dat gerechtelijke mededelingen moesten worden uitgereikt, aanvankelijk bij deurwaardersexploot, sinds de inwerkingtreding van de Bezuinigingswet van 1935 door de postbode. De Wet van 11 december 1980, Stb. 666, bracht de regeling zoals we die nu kennen. Betekening (dat wil zeggen uitreiking) was alleen nog nodig in bij de wet bepaalde gevallen.

De regeling van de voorwaardelijke veroordeling werd ingrijpend gewijzigd bij de Wet van 26 november 1986, Stb. 593. Zo voerde deze wet de gelijktijdige behandeling in van een vordering tot tenuitvoerlegging wegens een overtreding van de algemene voorwaarde met de berechting (art. 14g lid 3 Sr). De artt. 14g e.v. Sr kregen daarbij hun huidige vorm, hier niet relevante wijzigingen daargelaten. Van belang is dat de regeling van de tenuitvoerleggingsprocedure zoals die voor die tijd gold, door de zojuist genoemde Wet van 11 december 1980, Stb. 666, op onderdelen was gewijzigd. Ik geef daarom eerst weer hoe de wettelijke regeling vóór 1980 in elkaar stak.

De vordering tot tenuitvoerlegging werd destijds steeds behandeld in een afzonderlijke procedure, dus ongeacht of die vordering betrekking had op een overtreding van de algemene of van een bijzondere voorwaarde. Daarbij gold ook toen al dat die procedure werd ingeleid door de indiening van een met redenen omklede vordering (art. 14i lid 1 Sr-oud). Het tegenwoordige art. 14h lid 3 Sr kent men terug in art. 14i lid 3 Sr-oud. Volgens dat artikellid moest het openbaar ministerie de veroordeelde ten spoedigste en tijdig “tot bijwoning van het onderzoek oproepen, onder beteekening van de vordering of conclusie”. Aandacht daarbij verdient dat het “oproepen” van de veroordeelde destijds betekende dat het desbetreffende stuk aan de veroordeelde moest worden uitgereikt. Art. 15l Sr-oud bepaalde namelijk dat de “oproepingen, dagvaardingen en beteekeningen”, bedoeld in onder meer art. 14i, plaats vinden “op den voet van de artikelen 585-588 van het Wetboek van Strafvordering”. De conclusie die daaruit kan worden getrokken, is dat in art. 14i Sr-oud tussen het oproepen van de veroordeelde en het aan hem betekenen van de vordering geen wezenlijk verschil bestond. In beide gevallen diende het gerechtelijk schrijven te worden uitgereikt.

De genoemde Wet van 11 december 1980, Stb. 666, die de artt. 585 e.v. Sv hun huidige aanschijn gaf, verruimde ook het toepassingsbereik ervan. Sinds de inwerkingtreding van deze wet bepaalt art. 585 Sv dat de regeling mede betrekking heeft op kennisgevingen die in het Wetboek van Strafrecht zijn voorzien. Art. 14l Sr-oud was daarmee overbodig geworden en kwam dan ook te vervallen. Men kan zich afvragen welke gevolgen de wetswijziging had voor de uitleg van art. 14i lid 3 Sr-oud. Had het tot dusver betekenisloze verschil in terminologie tussen oproepen en betekenen in dat artikellid opeens wel betekenis gekregen? Moest voortaan alleen de vordering betekend worden en kon de oproeping over de post worden toegezonden? Dat is allerminst zeker. In dit verband verdient aandacht dat de genoemde wet het vierde lid van art. 14i Sr-oud wijzigde. Dit artikellid gaf zowel het openbaar ministerie als de veroordeelde de bevoegdheid om getuigen “te doen dagvaarden”. De wijziging maakte het ook mogelijk om getuigen “schriftelijk te doen oproepen”. Zo kwam in art. 14i Sr-oud de “oproeping” naast de “schriftelijke oproeping” te staan. Was er verschil? Ging de wetgever er nog steeds vanuit dat – zoals vóór 1980 het geval was geweest – alleen voor een schriftelijke oproeping geldt dat zij niet behoeft te worden uitgereikt?

De Wet van 26 november 1986, Stb. 593 bracht als gezegd een ingrijpende wijziging van de wettelijke regeling van de voorwaardelijke veroordeling. In de in art. 14i Sr-oud neergelegde regeling van oproeping en betekening kwam echter geen verandering. “Artikel 14h stemt in grote lijnen overeen met het bestaande artikel 14i.”, aldus de MvT.15 Meer aan toelichting werd er niet gegeven. Het verschil tussen “oproepen” in art. 14h lid 3 Sr en het “schriftelijk oproepen” in art. 14h lid 4 Sr werd niet opgehelderd. Zo bleef de onduidelijkheid over de precieze uitleg van art. 14h lid 3 Sr bestaan. Dat levert alleen geen probleem op omdat de oproeping en de vordering in de praktijk gezamenlijk plegen te worden betekend.16

Dan nu art. 22g Sr. Dat artikel werd ingevoerd bij de Wet taakstraffen (Wet van 7 september 2000, Stb. 2000, 365) als onderdeel van een algehele herziening van de regeling van de ‘dienstverlening’. De straf van onbetaalde arbeid ten algemene nutte maakte plaats voor de taakstraf. Tot de veranderingen behoorde dat de rechterlijke bemoeienis in gevallen waarin de dienstverlening door de veroordeelde niet tot een goed einde werd gebracht, werd teruggedrongen. Had tot dan toe gegolden dat het openbaar ministerie in een dergelijk geval de oplegging van een andere straf diende te vorderen (art. 22g Sr-oud), nu werd gekozen voor een systeem van vervangende hechtenis. Het was daarbij het openbaar ministerie dat de tenuitvoerlegging van die vervangende hechtenis kon bevelen. De rechter kwam er alleen nog aan te pas als de veroordeelde daartegen een bezwaarschrift indiende. Deze regeling is na 2000 enkele malen gewijzigd, maar voor de rechtsvraag waarom het in deze vordering gaat, zijn die wijzigingen van weinig belang. Ik vermeld slechts dat art. 22g lid 1 Sr tegenwoordig niet meer spreekt van een door het openbaar ministerie te geven bevel tot tenuitvoerlegging. De beleidsvrijheid die aanvankelijk aan het openbaar ministerie werd gelaten17, is daardoor in de huidige regeling zo goed als geheel verdwenen. Alleen in uitzonderlijke gevallen kan de tenuitvoerlegging achterwege worden gelaten.18 Het gevolg daarvan lijkt te zijn dat er voor de rechter minder ruimte is om een ingediend bezwaarschrift gegrond te verklaren.

Uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat de wetgever een daadwerkelijke effectuering van de bedreigde vervangende hechtenis van groot belang achtte. In de MvT bracht de minister dit als volgt onder woorden:

“Wanneer vaststaat dat de veroordeelde de vervangende hechtenis zal moeten ondergaan hecht ik eraan dat de tenuitvoerlegging daarvan snel zal plaatsvinden. Alleen op deze wijze zal er van het opleggen van de vervangende hechtenis een dreiging uitgaan die er toe kan leiden dat de veroordeelde zijn taakstraf wel (naar behoren) verricht.”

Met de gewenste voortvarendheid zal samenhangen dat de termijn waarbinnen de veroordeelde een bezwaarschrift kan indienen tegen de kennisgeving tenuitvoerlegging begint te lopen direct na de betekening van die kennisgeving. Niet vereist is dus dat de veroordeelde bekend is geworden met de kennisgeving (betekening in persoon is niet vereist). Ook een tweede eigenaardigheid van de bezwaarschriftenprocedure heeft met de gewenste daadkracht te maken. Die eigenaardigheid is dat de indiening van een bezwaarschrift geen schorsende werking heeft. Het wetsvoorstel voorzag daar nog wel in, maar de desbetreffende volzin is als gevolg van een door het lid Dittrich ingediende motie komen te vervallen. In de toelichting op de motie voerde Dittrich aan dat een OvJ niet lichtvaardig zal overgaan toe het bevelen van de tenuitvoerlegging van de door de rechter bevolen vervangende hechtenis. Hij vreesde dat de schorsende werking tot gevolg zou hebben dat veel veroordeelden een bezwaarschrift zouden indienen enkel om tijd te winnen.

Art. 22h Sr, dat zoals eerder al werd gesteld een aantal wetsartikelen, waaronder art. 14h Sr, van overeenkomstige toepassing verklaart op de bezwaarschriftenprocedure, werd in de MvT enkel toegelicht met de stelling dat deze procedure in de praktijk goed blijkt te werken, zodat er geen reden was daarin verandering te brengen.21 Daarbij dient bedacht te worden dat art. 22h Sr niet geheel nieuw was. De mogelijkheid die art. 22f lid 3 Sr biedt om een bezwaarschrift in te dienen tegen een wijziging door het openbaar ministerie van de opgelegde straf bestond ook onder de oude, voor 2000 geldende regeling. Bovendien kende die oude regeling zoals gezegd de mogelijkheid om ingeval van mislukking van de dienstverlening te vorderen dat de rechter een andere straf oplegde. Art. 22h Sr-oud verklaarde op beide procedures de artikelen 14h tot en met 14j Sr van overeenkomstige toepassing. Het artikel was destijds toegelicht met de stelling dat het bij de beslissing tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde straf om een vergelijkbare beslissing ging.22 Dat moge zo zijn, maar er is een niet onbelangrijk verschil tussen een procedure die ingeleid wordt door een vordering van het openbaar ministerie en een procedure die ingeleid wordt door een bezwaarschrift van de veroordeelde. In het eerste geval is een aparte oproeping voor de zitting niet nodig omdat zij gelijktijdig met de betekening van de vordering kan geschieden. In het tweede geval doet de gelijktijdigheid van betekening en oproeping zich niet voor. Van een oproeping voor de zitting kan pas sprake kan zijn nadat de veroordeelde een bezwaarschrift heeft ingediend en dus nadat de betekening van de kennisgeving waartegen dat bezwaarschrift zich richt, heeft plaatsgevonden. Dit procedurele verschil maakt dat niet direct duidelijk is wat moet worden verstaan onder de overeenkomstige toepassing van art. 14h lid 3 Sr op de bezwaarschriftenprocedures van de artt. 22f lid 3 en 22g lid 3 Sr. Een nadere toelichting had hier daarom niet misstaan.

Toch werpt de wetsgeschiedenis wel enig licht op deze kwestie. In de MvT wordt met betrekking tot de betekening van de in art. 22f lid 2 Sr en in art. 22g lid 2 Sr bedoelde kennisgevingen het volgende opgemerkt:

“Het openbaar ministerie adviseerde dat deze mededelingen per gewone post verzonden zouden kunnen worden. Het gaat hier evenwel om voor de veroordeelde dermate belangrijke beslissingen dat betekening aangewezen is. De beslissingen betreffen een wijziging in het rechterlijk vonnis. Bovendien is betekening nodig om vast te kunnen stellen of de veroordeelde tijdig een bezwaarschrift heeft ingediend.”

Deze argumentatie overtuigde kennelijk nog niet ieder. In de Nota naar aanleiding van het verslag stelde de minister het volgende:

“Het valt de leden van de fractie van de VVD op dat in het voorstel van wet zo veel beslissingen aan de veroordeelde moet worden betekend. Bij het opstellen van het voorstel van wet is daar zeer zorgvuldig naar gekeken. Slechts de beslissingen die een verandering van de inhoud van de straf betekenen en de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis dienen betekend te worden. Ik vind dat wel zo zorgvuldig. Aan het niet voldoen aan de nieuwe voorwaarden zijn namelijk ernstige consequenties of ingrijpende rechtsgevolgen verbonden, bijvoorbeeld het bevelen van de vervangende hechtenis. Ik acht het niet zinvol wanneer in de bezwaarprocedure bij de rechter twijfel bestaat over het feit of de veroordeelde al dan niet kennis heeft kunnen nemen van de verandering. Betekening van deze beslissingen zal het indienen van bezwaarschriften die hierop gericht zijn kunnen voorkomen. Vanzelfsprekend zal de reclassering in de contacten tijdens de tenuitvoerlegging van de taakstraf de veroordeelde er op wijzen dat hij eventuele adreswijzigingen onmiddellijk doorgeeft.”

Die laatste opmerking lijkt een reactie te zijn op de suggestie die de leden van de VVD-fractie deden om domiciliekeuze voor te schrijven. Zij stelden:

“De praktijk leert dat dergelijke betekeningen nogal eens verkeerd aflopen, doordat betrokkene niet (meer) woonachtig is op het laatst bekende adres. Naar het oordeel van de fractie van de VVD mag van betrokkene, die toch akkoord is gegaan met de taakstraf, worden gevergd dat hij in het kader van de taakstraf bij zijn akkoordverklaring domicilie kiest. Alle voorgeschreven kennisgevingen kunnen daarna aan dat adres worden verstuurd. Verhuist de veroordeelde, dan is het aan hem om een nieuw adres op te geven. Als datum voor de kennisgeving kan de datum van verzending worden aangehouden, zoals nu ook het geval is bij de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften. Wat is het standpunt van de regering hierover?”

Duidelijk is dat de minister van verplichte domiciliekeuze niet wilde weten. Tegelijk lijkt hij niet afkerig te zijn van de gedachte dat de veroordeelde er tot op zekere hoogte zelf voor verantwoordelijk is dat mededelingen die in het kader van de tenuitvoerlegging van de taakstraf worden gedaan, hem bereiken. Van de veroordeelde kan volgens hem kennelijk inderdaad worden gevergd dat hij adreswijzigingen tijdig doorgeeft. Dat maakt ook, zo lijkt de minister te suggereren, dat de voorgeschreven betekening in de praktijk niet veel problemen zal opleveren.

Wat opvalt, is dat de zorg niet was of de oproeping wel zou worden betekend. De vraag was of de betekening van de kennisgeving niet teveel van het goede was. Volgens de minister dienden alleen beslissingen die de inhoud van het rechterlijk vonnis wijzigen of die de tenuitvoerlegging van de vervangende straf inhouden, te worden betekend. Daar valt de oproeping tot bijwoning van het onderzoek op de zitting niet onder. Het is geen beslissing, laat staan een beslissing die het vonnis wijzigt of de tenuitvoerlegging van de vervangende straf inhoudt. De achterliggende gedachte lijkt daarbij te zijn dat de veroordeelde tot een taakstraf zich bereikbaar dient op te stellen en dat hij dan ook op het punt van de kennisneming van gerechtelijke mededelingen een zekere eigen verantwoordelijkheid heeft.

Toekomstig recht

De Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Wet van 22 februari 2017, Stb. 2017, 82), die op een nog nader te bepalen tijdstip in werking zal treden, wijzigt de regeling van de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen ingrijpend. Het gaat daarbij voor een belangrijk deel om een andere ordening van de materie. Het huidige Zesde Boek van het Wetboek van Strafvordering wordt vervangen door een nieuw Boek 6. Procedurele voorzieningen die nu in het Wetboek van Strafrecht zijn te vinden – waaronder die met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis ingeval van een mislukte taakstraf – verhuizen daarbij naar dat nieuwe Zesde Boek. Voor de regeling van de kennisgeving van gerechtelijke mededelingen (de artt. 585 Sv e.v.) is daarentegen geen plaats meer in het Zesde Boek. Zij verhuist naar het Eerste Boek van het Wetboek van Strafvordering.

Inhoudelijk verandert er, voor zover hier van belang, weinig. Aan het systematische uitgangspunt dat betekening alleen vereist is in de gevallen bij de wet bepaald, wordt niet getornd. Art. 586 Sv keert in vrijwel ongewijzigde vorm terug als art. 36c Sv. De eerste twee leden van art. 22g Sr hebben een plaats gekregen in de Eerste Titel {‘Taakstraffen’) van Hoofdstuk 3 (‘Vrijheidsbeperkende straffen, maatregelen en voorwaarden’) van Boek 6. Zie art. 6:3:3. De mogelijkheid om tegen de kennisgeving van tenuitvoerlegging een bezwaarschrift in te dienen moet men zoeken in Hoofdstuk 6 (‘Rechterlijke beslissingen inzake de tenuitvoerlegging’) en wel in de Derde Titel daarvan (‘Vrijheidsbeperkende straffen, maatregelen en voorwaarden’). Zie art. 6:6:23. De Eerste Titel van Hoofdstuk 6 (‘Algemeen’) bevat procedurele bepalingen die gelden voor alle gevallen waarin van de rechter een beslissing wordt verwacht. Opmerkelijk genoeg lijkt in deze titel geen rekening te zijn gehouden met procedures die worden ingeleid met een bezwaarschrift. De tweede volzin van art. 6:6:1 lid 1 houdt in dat de rechter, tenzij anders is bepaald, de beslissing inzake de tenuitvoerlegging die hem overeenkomstig de bepalingen van het Zesde Boek is toevertrouwd, “ambtshalve, op vordering van het openbaar ministerie dan wel op verzoek van de veroordeelde” kan nemen. Het bezwaarschrift wordt hier niet genoemd. In art. 6:6:3 lid 2 keert het huidige art. 14h lid 3 Sr terug, nu gepromoveerd tot algemene bepaling die van toepassing is op alle procedures: “Het openbaar ministerie doet de veroordeelde (…) tot bijwoning van de zitting oproepen, onder betekening van de vordering of de conclusie aan de veroordeelde”.26 In een bezwaarschriftenprocedure is noch van een vordering, noch van een conclusie sprake. De vraag wat de (overeenkomstige) toepassing van het bepaalde in (thans) art. 14h lid 3 Sr en (straks) art. 6:6:3 lid 2 Sv op de behandeling van een bezwaarschrift tegen de kennisgeving van tenuitvoerlegging inhoudt, vindt dus ook in de toekomstige wetgeving geen duidelijk antwoord.

Standpuntbepaling

Het is naar mijn mening zaak om de volgende drie vragen goed uit elkaar te houden. De eerste vraag is of bij de behandeling van een bezwaarschrift ex art. 22g lid 3 Sr als algemene regel geldt dat de oproeping van de veroordeelde om de zitting bij te wonen aan hem moet worden betekend. De tweede vraag is of, als die algemene regel niet geldt, in incidentele gevallen kan worden geoordeeld dat een behoorlijke oproeping betekening met zich meebrengt. De derde vraag is of de rechter, in gevallen waarin hij oordeelt dat de veroordeelde behoorlijk is opgeroepen, in de afwezigheid van de veroordeelde reden kan vinden om de behandeling uit te stellen en zo ja, of hij daarbij kan bevelen dat de oproeping voor de nadere zitting aan de veroordeelde wordt betekend.

In de motivering van de bestreden beslissing lijken deze vragen niet goed uit elkaar te zijn gehouden. Het argument van het openbaar ministerie dat betekening niet kan worden geëist omdat die betekening in het algemeen (te) lang duurt, snijdt volgens de politierechter ”in deze fase van het geding” geen hout. Dit omdat in alle gevallen waarin een gewone brief de veroordeelde bereikt en deze vervolgens verschijnt, de nietigheid van de oproeping voor gedekt wordt gehouden. Er blijft volgens de politierechter nog maar een beperkt aantal gevallen over “waarin de eerste oproeping niet goed is gegaan en waarin een tweede oproeping nodig is. Die oproeping zal dan toch echt moeten worden betekend”. Deze argumentatie lijkt te impliceren dat de eerste oproeping niet “echt” behoeft te worden betekend. De opvatting dat de wet betekening voorschrijft, maar dat het openbaar ministerie zich niet aan de wet behoeft te houden (omdat de nietigheid in de meeste gevallen toch wel wordt gedekt), kan bezwaarlijk voor juist worden gehouden. Als de eerste van de hierboven onderscheiden vragen bevestigend wordt beantwoord, zal de oproeping in alle gevallen moeten worden betekend. Bij de vraag of “in deze fase van het geding” een betekende tweede oproeping vereist is, gaat het om de derde van de drie onderscheiden vragen. Een bevestigend antwoord van die vraag levert geen grond op om de eerste oproeping nietig te verklaren.

Deze vordering heeft betrekking op de eerste van de drie genoemde vragen. Het uitgangspunt bij de beantwoording van die eerste vraag wordt gevormd door het bepaalde in art. 586 lid 1 Sv: betekening behoeft alleen in de gevallen bij de wet bepaald. Geconstateerd kan worden dat de wet in het onderhavige geval niet expliciet bepaalt dat de oproeping moet worden betekend. Maar daarmee is niet alles gezegd. Zoals hiervoor bleek, eist de Hoge Raad dat de in art. 320 Sv voorgeschreven oproeping van de verdachte voor een nadere terechtzitting betekend wordt. Of de gedachte daarbij is dat de wet in dit geval impliciet bepaalt dat betekend moet worden (zodat sprake is van een geval waarin betekening bij de wet is bepaald als bedoeld in art. 586 lid 1 Sv) dan wel dat , hoewel de wet dat niet bepaalt, onder omstandigheden betekening in weerwil van het bepaalde in art. 586 lid 1 Sv toch vereist is, is daarbij van weinig belang. In beide gevallen komt het erop neer dat een antwoord moet worden gezocht op de vraag of aan de wet, de wetsgeschiedenis, de aan de ten grondslag liggende beginselen en eventuele andere fundamentele principes argumenten kunnen worden ontleend op grond waarvan moet worden aangenomen dat betekening vereist is. Als dat het geval is, zal die betekening bijna steeds aan de wetgever als diens bedoeling kunnen worden toegedicht.

Naar hiervoor is onduidelijk hoe art. 14h lid 3 Sr precies moet worden uitgelegd. Op grond van de wetsgeschiedenis en de tekst van art. 14h Sr (waarin zowel van oproepen als van schriftelijk oproepen wordt gesproken) kan de opvatting verdedigd worden dat de in art. 14h lid 3 Sr bedoelde oproeping aan de veroordeelde betekend moet worden. Daarbij zou de redenering kunnen zijn dat het niet alleen ‘toevallig’ zo is dat de vordering tenuitvoerlegging en de oproeping als één geheel aan de veroordeelde worden betekend, maar dat die werkwijze ook door de wetgever is bedoeld en dat de wetgever dit met de woorden “oproepen, onder betekening van de vordering” tot uitdrukking heeft willen brengen. Of die opvatting al dan niet juist is, kan hier niet doorslaggevend zijn. Want ook als zij juist is, is de nog te beantwoorden vraag wat de overeenkomstige toepassing van het aldus verstane art. 14h lid 3 Sv op de behandeling van het in art. 22g lid 3 Sr bedoelde bezwaarschrift inhoudt. Dat is allesbehalve duidelijk omdat de situatie een andere is. Van oproeping ‘onder betekening’ van een ander stuk kan hier immers geen sprake zijn.

Ik meen dat het, ook als er vanuit wordt gegaan dat de in art. 14h lid 3 Sr bedoelde oproeping aan de veroordeelde moet worden betekend, in elk geval niet vanzelf spreekt dat de voorgeschreven overeenkomstige toepassing van dit artikellid op de bezwaarschriftenprocedure meebrengt dat de oproeping voor de behandeling van het bezwaarschrift aan de veroordeelde betekend moet worden. Er zijn relevante verschillen in karakter tussen deze bezwaarschriftenprocedure enerzijds, en de procedure naar aanleiding van een vordering tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde straf anderzijds. Ik wijs op de volgende, in hun onderlinge samenhang te beschouwen verschillen.

(a) Bij de tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde straf heeft de wetgever in alle gevallen rechterlijke tussenkomst nodig geacht. Die tenuitvoerlegging kan alleen plaatsvinden op basis van een door de rechter te geven last. Dat is bij de omzetting van een taakstraf in de door de rechter bevolen vervangende hechtenis anders. Een last van de rechter is daarvoor niet nodig, zelfs een bevel van het openbaar ministerie is niet meer vereist. Dit betekent dat de wetgever rechterlijke tussenkomst bij de omzetting van de taakstraf niet als een noodzakelijke waarborg heeft gezien. Dit wordt onderstreept door het feit dat een eventueel bezwaarschrift van de veroordeelde geen schorsende op opschortende werking heeft.
(b) De wetgever heeft het gevaar dat zonder goede reden tot tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis wordt overgegaan kennelijk niet erg groot ingeschat. Daarbij zal een rol hebben gespeeld dat de vraag of de veroordeelde de taakstraf naar behoren heeft verricht zich in het algemeen eenvoudiger laat beantwoorden dan de vraag of na een voorwaardelijke veroordeling de algemene of bijzondere voorwaarden zijn overtreden. Daar komt bij dat, als de taakstraf niet naar behoren is verricht, het openbaar ministerie weinig beoordelingsvrijheid is gelaten. Alleen in uitzonderlijke, door de wetgever omschreven gevallen kan van de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis worden afgezien. Een dergelijke rechtlijnigheid ontbreekt bij de voorwaardelijke veroordeling. De ruimte om hier maatwerk te leveren, is aanzienlijk groter. Maar belangrijker dan de betrekkelijk eenvoud van de beslissing is wellicht dat de omzetting van de taakstraf in vervangende hechtenis in de praktijk bijna steeds op een advies van de reclassering is gebaseerd. Daarop is door de minister ook gewezen.27 Met enige overdrijving zou men kunnen zeggen dat de waarborg van rechterlijke tussenkomst kan worden gemist doordat de tussenkomst van de reclassering als alternatieve waarborg fungeert.
(c) Het welslagen van de taakstraf is in hoge mate afhankelijk van de medewerking van de veroordeelde. Tot die medewerking behoort dat hij zorgt dat hij bereikbaar is voor de reclassering. Art. 19 Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen bepaalt dat de ‘taakgestrafte’ veranderingen in de woon- of werksituatie onmiddellijk moet doorgeven aan de ‘uitvoerder taakstraffen’. Niet voorgeschreven is dat de uitnodiging voor het intakegesprek betekend moet worden. Als de ‘taakgestrafte’ ook op een herhaalde oproeping niet reageert, geldt de tenuitvoerlegging van de taakstraf als mislukt (vgl. art. 10, leden 1 en 2 van het Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen). Een gebrek aan bereikbaarheid komt aldus voor risico van de veroordeelde.
(d) Een belangrijk verschil met de procedure waarvoor art. 14h lid 3 Sr primair is geschreven, is dat in de bezwaarschriftenprocedure het initiatief bij de veroordeelde ligt. Hij dient, nadat het openbaar ministerie hem de kennisgeving tenuitvoerlegging heeft betekend, tegen die kennisgeving (die hem dus moet hebben bereikt) een bezwaarschrift in. Dat maakt dat hij erop mag rekenen dat hij op korte termijn voor de behandeling ervan zal worden opgeroepen. Dat maakt ook dat een deel van de verantwoordelijkheid voor de ontvangst van die oproeping bij de veroordeelde kan worden gelegd. De veroordeelde kan in zijn bezwaarschrift het adres opgeven waarop hij te bereiken is. Als de oproeping naar dat adres wordt verzonden (of anders naar het adres dat hij bij de reclassering heeft opgegeven), heeft de veroordeelde het in het algemeen (fouten van de post daargelaten) aan zichzelf te wijten als de oproeping hem niet bereikt.
(e) Niet onbelangrijk is voorts dat het bezwaarschrift geen schorsende of opschortende werking heeft. Over de wenselijkheid daarvan kan verschillend gedacht worden.28 Maar gegeven het ontbreken van die schorsende of opschortende werking is een snelle behandeling van het bezwaarschrift ook in het belang van de veroordeelde zelf. De betekening van de oproeping leidt tot een vertraging die een snelle behandeling kan frustreren.
(f) In de procedure waarop art. 14h lid 3 Sr primair betrekking heeft, is het weinig bezwaarlijk om betekening van de oproeping te verlangen omdat die betekening gelijktijdig met de betekening van de vordering kan plaatsvinden. In de bezwaarschriftenprocedure leidt de eis van betekening van de oproeping tot een dubbele betekening en daarmee ook tot dubbele kosten.
(g) Als aangenomen wordt dat de oproeping over de post kan worden toegezonden, is daarmee niet gezegd dat de rechter in voorkomende gevallen niet een tweede oproeping zou mogen verlangen die wél wordt betekend.

Het voorgaande dwingt niet tot de conclusie dat volgens de wet niet is vereist dat de oproeping van de veroordeelde in de bezwaarschriftenprocedure van art. 22g lid 3 Sr moet worden betekend. Op grond van het voorgaande kan echter wel worden geconcludeerd dat het achterwege laten van betekening gelet op het bijzondere karakter van deze procedure niet indruist tegen fundamentele rechtsbeginselen en jegens de veroordeelde ook niet dermate onredelijk is dat op grond daarvan moet worden geoordeeld dat zonder betekening van een behoorlijke procesvoering geen sprake is. Dat maakt naar mijn oordeel dat een doorslaggevend gewicht toekomt aan de hiervoor, weergegeven wetsgeschiedenis. Daaruit kan worden afgeleid dat minister noch Kamer betekening van de oproeping wenste.

Mijn aldus bereikte standpunt heeft betrekking op de eerste van de drie vragen die ik onder 8.1 onderscheidde. Over de beide andere vragen, die niet het voorwerp vormen van de onderhavige vordering, merk ik nog kort het volgende op. Ik begin met de tweede vraag. Het enkele feit dat de oproeping over de post is toegezonden, betekent niet in alle gevallen dat die oproeping ook behoorlijk is geweest. Van een onbehoorlijke oproeping lijkt mij bijvoorbeeld sprake als zij is verzonden naar het adres waarop de veroordeelde in de basisregistratie personen staat ingeschreven en niet naar het adres dat de veroordeelde in zijn bezwaarschrift opgaf. Zo ook zal de verzending van de oproeping naar het huisadres van de veroordeelde onbehoorlijk zijn als inmiddels al met de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis is begonnen. Uitreiking van het schrijven aan de veroordeelde in persoon lijkt dan aangewezen. In elk geval zal transport geregeld moeten worden, tenzij de veroordeelde afstand doet van zijn recht om bij de behandeling aanwezig te zijn. Die eis impliceert dat de veroordeelde persoonlijk op de hoogte moet worden gebracht van dag en tijdstip van behandeling.

Dat brengt mij op de derde vraag. Als in het gegeven voorbeeld de oproeping aan de veroordeelde ter hand is gesteld, maar geen transport is geregeld en van een afstand van recht niet blijkt, zal de rechter de behandeling moeten aanhouden en een nieuwe oproeping moeten bevelen. Er zijn ook andere gevallen denkbaar waarin, hoewel van een behoorlijke oproeping sprake is, het wenselijk is om de zaak aan te houden teneinde de veroordeelde de gelegenheid te bieden om bij de behandeling van zijn bezwaarschrift aanwezig te zijn. Zelf meen ik dat het enkele feit dat de veroordeelde niet is verschenen, daarvoor onvoldoende grond oplevert. Van belang lijkt mij te zijn of er aanwijzingen zijn dat de veroordeelde onbekend is gebleven met de oproeping zonder dat hij dat aan zichzelf heeft te wijten. Daarnaast kan hetgeen voor de veroordeelde op het spel staat van belang zijn. Hoe langer de duur van de vervangende hechtenis is, hoe eerder er reden zal zijn om de behandeling aan te houden. Bij de afweging van de betrokken belangen in het concrete geval komt de rechter beoordelingsvrijheid toe. Als hij een herhaalde oproeping beveelt, komt hem naar ik meen ook de bevoegdheid toe om te bepalen hoe die oproeping dient plaats te vinden. De rechter kan bevelen dat de veroordeelde bij aangetekende brief wordt opgeroepen. Hij kan ook bevelen dat de oproeping moet worden betekend. Dat de wet betekening niet voorschrijft, wil immers niet zeggen dat zij niet is toegelaten. Voor een dergelijke van het normale patroon afwijkende wijze van oproepen zal wel een goede reden moeten zijn.

Het middel van cassatie

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beslissing van de politierechter om de oproeping nietig te verklaren berust op een onjuiste rechtsopvatting. De opvatting van de politierechter dat de oproeping van de veroordeelde voor de behandeling van een door hem op de voet van art. 22g lid 3 Sr ingediend bezwaarschrift dient te worden betekend, vindt namelijk in haar algemeenheid geen steun in het recht. Ik merk daarbij op dat de beslissing van de politierechter ook bij zeer welwillende lezing bezwaarlijk aldus kan worden verstaan dat zij ‘in wezen’ inhoudt dat, hoewel de veroordeelde behoorlijk is opgeroepen, betekening van een tweede oproeping in dit geval nodig is in het belang van een goede behandeling van de zaak. Een dergelijke welwillende lezing zou in elk geval niet in het belang der wet zijn.

Dat brengt mij ertoe het volgende cassatiemiddel voor te dragen:

Schending of verkeerde toepassing van het recht, in het bijzonder van art. 586 Sv en van art. 22h Sr in verbinding met art. 14hSr, althans verzuim van vormen, doordat de rechtbank haar beslissing dat de oproeping nietig is, heeft doen steunen op de opvatting dat de oproeping van de veroordeelde tot bijwoning van de behandeling van een door hem op de voet van art. 22g lid 3 Sr ingediend bezwaarschrift dient te worden betekend, terwijl die opvatting in haar algemeenheid geen steun vindt in het recht, althans doordat de rechtbank de bedoelde beslissing heeft doen steunen op gronden die deze beslissing niet kunnen dragen en die beslissing aldus ontoereikend heeft gemotiveerd.

Op grond van het voorgaande vorder ik dat de Hoge Raad de beslissing van de politierechter in de rechtbank Rotterdam van 19 december 2016 in het belang der wet zal vernietigen.

Lees hier de volledige conclusie.