Door Steven Oosterhof (Van Barneveld Advocaten) en Marlies Loenen (Hoogendam Advocaten)

In de afgelopen jaren heeft er maar beperkt strafrechtelijke vervolging plaatsgevonden voor fiscale overtredingen en misdrijven op Curaçao. Met de nieuwe Aanmeldings-, Transactie- en Vervolgingsrichtlijnen (ATV-richtlijnen), die in juli van dit jaar zijn gepubliceerd, moet daar nu verandering in worden gebracht. De bestrijding van fiscale fraude dient te worden aangescherpt. De publicatie van deze ATV-richtlijnen staat niet op zich; eerder dit jaar hebben Nederland en Curaçao nieuwe afspraken gemaakt in de strijd tegen belastingontwijking- en ontduiking. In een (intentie)verklaring is afgesproken om de belastingregelingen in lijn te brengen met de internationale standaarden om belastingontwijking te bestrijden. Prestigieuze plannen of betreft het oude wijn in nieuwe zakken?

ATV-richtlijnen: van interne procedureafspraken naar externe richtlijnen

De situatie op Curaçao was voorheen aldus dat er een niet vastgestelde – en niet gepubliceerde – interne richtlijn aanmelding, transactie en vervolging voor fiscale delicten bestond. Dat betrof “uitsluitend een procedureafspraak voor binnen de belastingdienst – uit de controle – opgekomen verdenkingen ter zake van overtreding van de ALL [Algemene Landsverordening Landsbelastingen]”.[1] Daar is nu verandering in gekomen met de gepubliceerde, nieuwe ATV-richtlijnen. De ATV-richtlijnen beogen duidelijk te maken welke zaken in aanmerking komen voor een strafrechtelijke aanpak. Betrokken partijen bij deze richtlijnen zijn het Openbaar Ministerie, de Douane, de Inspectie der Belastingen, de Sector Fiscale Zaken (SFZ) en de Stichting Belastingaccountantsbureau (SBAB).

Wat wordt precies geregeld? De richtlijnen kennen drie fasen: aanmelding, transactie en vervolging. De aanmeldingsrichtlijnen beschrijven in welke gevallen strafbare feiten worden aangemeld bij de boete- en fraudecoördinator. Na aanmelding kan de zaak worden besproken in het zogeheten selectieoverleg. In dat overleg wordt vervolgens bepaald welke zaken voorgelegd zullen worden aan de officier van justitie voor strafrechtelijke vervolging. Ten slotte wordt in het tripartiete overleg besloten of een zaak voor strafrechtelijk onderzoek in aanmerking komt. Na afronding van het strafrechtelijk onderzoek moet worden vastgesteld of sprake is van een bewijsbare zaak en welk bedrag aan fiscaal nadeel aan de orde is. Als een aangemelde zaak niet voor de strafrechtelijke route in aanmerking komt, zal de zaak bestuursrechtelijk worden afgehandeld door de Inspectie der Belastingen.

In Nederland hebben de ATV-richtlijnen al geruime tijd geleden plaats gemaakt voor het AAFD-protocol, een protocol dat voorschriften bevat voor de aanmelding en afhandeling van fiscale delicten, douane- en toeslagendelicten. De ATV-richtlijnen voor Curaçao vertonen gelijkenissen met het AAFD-protocol maar zeker ook enkele opvallende verschillen. Waarom heeft men op Curaçao niet meteen aansluiting gezocht bij het AAFD-protocol?

Curaçaose handhavingspraktijk: weerbarstig en toegespitst op lokale omstandigheden

Zoals mr. A. Henriquez, advocaat op Curaçao, in zijn lezenswaardige opinie van 24 augustus 2019 benadrukt, biedt het klakkeloos kopiëren van een Nederlandse regeling doorgaans geen passende oplossing voor de situatie op Curaçao. Het voorbeeld met betrekking tot het invoeren van de tbs-maatregel terwijl er geen enkel vooruitzicht is op de komst van een tbs-kliniek op Curaçao, is in dit verband veelzeggend. De bevindingen van Henriquez worden door Oosterhof (co-auteur) in grote lijnen onderschreven. In de periode dat hij als advocaat werkzaam was op Curaçao, heeft hij ondervonden dat talloze instanties op Curaçao minder georganiseerd en gemoderniseerd zijn dan vergelijkbare instanties in Nederland.

Curaçao heeft bij het uitvoeren en handhaven van wet- en regelgeving te kampen met verschillende lokale omstandigheden die afwijken van de Nederlandse omstandigheden waar rekening mee gehouden dient te worden. Te denken valt aan bijvoorbeeld culturele factoren, het kennisniveau en een gebrek aan hoogopgeleide young professionals c.q. een structureel personeelstekort.[2] Ook is er relatief minder geld beschikbaar door bijvoorbeeld grote achterstanden in het uitsturen van belastingaanslagen.[3] De fiscale handhavingspraktijk is onderhevig aan dezelfde omgevingsfactoren. De betrokken instanties, zoals de Douane en de SBAB, kunnen bijvoorbeeld wat betreft hun organisatie ook niet gelijkgesteld worden met de Nederlandse instanties. In de ATV-richtlijnen is vermeld dat het fraudeteam van de PIOD (Post Inlichtingen en Opsporing van de Douane) sinds 2006 – een periode van 13 jaar! – slechts enkele tientallen zaken heeft onderzocht. Dit terwijl Curaçao een eiland is met beperkte productiecapaciteiten waardoor het grootste deel van alle goederen op het eiland worden ingevoerd.

Om de Curaçaose handhavingspraktijk van de fiscale wetgeving en de douanewetgeving naar internationale maatstaven in te richten, zullen dus nog de nodige stappen moeten worden gemaakt. Onder meer een cultuuromslag en een nadere structurering van procedures is noodzakelijk. Indien men bereid is om door de vele spel- en typefouten die de ATV-richtlijnen bevatten heen te kijken, dan ontstaat het beeld dat de minister zich heeft ingespannen om de richtlijn passend te maken voor de Curaçaose omstandigheden. De ATV-richtlijnen bevatten in tegenstelling tot het AAFD-protocol bijvoorbeeld concrete en imperatieve instructies voor werknemers van SBAB en ambtenaren van de douane. Een voorbeeld is de meer geconcretiseerde aanmeldingsprocedure: indien een medewerker constateert dat vermoedelijk voldaan is aan het drempelbedrag dan moét hij zijn bevindingen bespreken met zijn teamleider, waarna de teamleider melding moét maken bij de boete- en fraudecoördinator. De boete- en fraudecoördinator moét dit op zijn beurt melden bij de teamleider van TIO (Team Inlichtingen en Opsporing) of PIOD. Met dit concrete stappenplan zouden er uiteindelijk meer zaken moeten kunnen worden onderzocht en vervolgd, zo lijkt de gedachte. Dit betekent ook dat er in strafzaken een taak voor de verdediging ligt om de uitvoering van deze ATV-richtlijnen nauwgezet te volgen en daar indien nodig ook verweer op te voeren.

Uit de Curaçaose richtlijnen blijkt verder dat de richtlijnen uitgaan van de ultimum-remediumgedachte: strafrecht als laatste, uiterste handhavingsmogelijkheid. Dit terwijl in de Nederlandse richtlijnen al jarenlang wordt aangesloten bij de optimum-remediumgedachte “waarbij het strafrecht niet langer wordt gezien als een geïsoleerd, repressief sluitstuk van de handhavingsketen […] maar als instrument dat in verbinding staat met andere vormen van handhaving, toezicht en nalevingsbevordering.”[4] Met de in het AAFD-protocol centraal staande optimum-remediumgedachte wordt gestreefd naar maatwerk; het strafrecht moet dáár worden ingezet waar dat naar verwachting het meest effectief is. Het is dan ook een opvallende keuze dat de Curaçaose ATV-richtlijnen niet inhaken op deze ontwikkeling maar vasthouden aan het strafrecht als ultimum remedium.

In zowel het Nederlandse AAFD-protocol als in de Curaçaose richtlijnen wordt stilgestaan bij de bijzondere aspecten die van belang zijn bij de weging van zaken en de keuze voor de inzet van het strafrecht. Een aspect dat in het oog springt is dat het opzet in de Curaçaose richtlijnen pas wordt beoordeeld in het kader van de weging van bijzondere aspecten. In het Nederlandse AAFD-protocol komt het opzet al aan de orde in het kader van de aanmeldingscriteria, dus de vraag of een zaak moet worden aangemeld voor mogelijke strafrechtelijke afhandeling. Deze keuze brengt met zich dat een vermoeden van opzettelijk handelen op Curaçao pas in het tripartiete overleg – met de officier van justitie – aan de orde komt. Dit heeft tot gevolg dat de betreffende uitvoerende instanties niet in een vroeg stadium belast worden met het beoordelen van het al dan niet bestaan van opzet.

Een ander aspect dat wordt meegewogen is de status of voorbeeldfunctie van de verdachte. Opvallend is dat in de Curaçaose ATV-richtlijnen – in tegenstelling tot het Nederlandse protocol – als voorbeeldfuncties ook expliciet worden genoemd leden van de rechterlijke macht en trustkantoren.

Conclusie

Kortom, het lijkt erop dat met de nieuwe ATV-richtlijnen wordt geanticipeerd op de lokale omstandigheden; voorts kan worden gesteld dat met de ATV-richtlijnen een aanscherping van de strijd met fiscale (douane) fraude wordt beoogd. De indruk wordt gewekt dat hiermee ook daadwerkelijk een verbetering van de handhavingspraktijk kan worden bereikt. Op dit moment kunnen wij slechts speculeren over de vraag of de ATV-richtlijnen daadwerkelijk het beoogde effect op de Curaçaose handhavingspraktijk zullen hebben. In de praktijk zal moeten blijken of de ATV-richtlijnen meer voor de bühne zijn of serieus bedoeld zijn om de strijd tegen fiscale fraude aan te scherpen.

[1] Vgl. Gerecht in eerste aanleg van Curaçao d.d. 1 april 2016, ECLI:NL:OGEAC:2016:4.

[2] K. Hoevenaegel, Curaçao zucht onder 'braindrain', d.d. 11 september 2010. Het artikel is hier online te raadplegen: https://nos.nl/artikel/184064-curacao-zucht-onder-braindrain.html.

[3] ‘Belastingdienst is ’t beu’, Antilliaans Dagblad d.d. 25 maart 2018. Het artikel is hier online te raadplegen: https://www.knipselkrant-curacao.com/ad-belastingdienst-is-t-beu/.

[4] Het Protocol AAFD, besluit van 1 juli 2015, nr. BLKB2015/572M.