Door D.J.G.J. Cornelissen[1] en M.A. Loenen[2]

Het fenomeen procesafspraken heeft de laatste tijd een enorme vlucht genomen. Wat opvalt, is dat in de gepubliceerde strafrechtelijke rechtspraak het beeld naar voren komt dat procesafspraken veelal worden gemaakt in commune strafzaken en dan met name in drugszaken. Procesafspraken in de financieel-economische hoek én in de milieuhoek lijken minder van de grond te komen. Afgaand op de zoekresultaten op rechtspraak.nl is slechts een handjevol van dit soort zaken aan te wijzen waarin over procesafspraken is gesproken.[3] Is het Functioneel Parket (verder: FP) dat dergelijke feiten vervolgt wellicht terughoudend? Of wordt juist vanuit de advocatuur de boot afgehouden? Of heeft het niets te maken met de opstelling van de procesdeelnemers, maar leent het type zaken zich simpelweg niet zomaar voor het maken van procesafspraken?

Terughoudendheid na witwaszaak Cymbal

Het Openbaar Ministerie heeft in 2019 kenbaar gemaakt te willen experimenteren met het maken van procesafspraken. Uit het persbericht blijkt dat het OM in principe geen zaken wil uitsluiten, ook geen zware zaken. Fraude- en drugszaken komen als eerste in aanmerking, evenals milieuzaken.

De procesafspraken in drugszaken zijn inderdaad terug te zien in de rechtspraak, maar de fraude en milieuzaken lijken wat achter te blijven. Een mogelijke verklaring voor een terughoudende houding van het FP en/of de verdediging in dergelijke strafzaken, kan wellicht worden gevonden in de afwikkeling van de witwaszaak Cymbal eind 2019. In deze strafzaak zijn door het FP en de verdachten procesafspraken gemaakt die onder meer zagen op het alsnog geven van openheid van zaken, de omvang van het verwijt, de afwikkeling van het beslag en de strafmaat. Rechtbank Overijssel ging hier echter niet mee akkoord en schoof de procesafspraken aan de kant. De verdachten werden veroordeeld tot behoorlijke gevangenisstraffen die qua duur de beoogde gevangenisstraffen ver te boven gingen. Bovendien gebruikte de rechtbank de afzonderlijke verklaringen die onderdeel uitmaakten van de procesafspraken voor de bewijsvoering. De straf zoals was geëist door het FP (conform de gemaakte procesafspraken) vond de rechtbank op geen enkele wijze recht doen aan de aard en de ernst van de feiten en de omstandigheden waaronder deze zijn begaan.[4] In hoger beroep heeft hof Arnhem-Leeuwarden eind 2022 overigens wél ingestemd met de gemaakte procesafspraken.

Het is zeer goed denkbaar dat onder meer deze afwijzende uitkomst in eerste aanleg in de zaak Cymbal tot een afwachtende houding heeft geleid bij het FP en de advocatuur. Bij gebrek aan houvast in wet- en regelgeving en een duidelijk kader binnen de rechtspraak, vormde een onvoorspelbare en tegenvallende uitkomst in strafzaken én een mogelijk verlies van een feitelijke instantie wellicht een (te) groot risico. Inmiddels zijn in de rechtspraak, met als ankerpunt uiteraard het arrest van de Hoge Raad, de contouren geschetst van de voorwaarden waaronder procesafspraken toelaatbaar zijn in strafzaken.[5]

Alternatieven van een inhoudelijke behandeling

Het voeren van gesprekken en onderhandelingen in een strafprocedure is advocaten en officieren in FP-strafzaken uiteraard niet vreemd. Los van de strafbeschikking die kan worden uitgevaardigd voor bepaalde strafbare feiten, vormt de (hoge) transactie een belangrijk instrument in de aanpak van financieel-economische- en milieucriminaliteit. En uiteraard is er de mogelijkheid van een ontnemingsschikking. Anders dan de strafbeschikking, de (hoge) transactie en de ontnemingsschikking betreft een procesafspraak geen buitengerechtelijke afdoening. Een strafzaak waarin procesafspraken worden gemaakt leidt immers tot een onafhankelijk rechterlijk oordeel over de zaak dat wordt vastgelegd in een vonnis.

Nu niet in iedere FP-strafzaak een strafbeschikking en/of een hoge transactie een optie is, komt de mogelijkheid van het maken van procesafspraken in dit soort zaken in beeld. Vanuit het OM bezien, lijkt hierbij, als gezegd, een categorische uitsluiting van bepaalde misdrijven – in onze ogen terecht – niet aan de orde. Ook in de benadering van de Hoge Raad lijkt geen beperking tot bepaalde strafzaken besloten te liggen. Anders gezegd: zowel in een omvangrijke zaak betreffende BTW-carrouselfraude, als in een corruptiezaak, en in een milieustrafzaak zouden de verdediging en het FP met elkaar in gesprek kunnen gaan over mogelijke procesafspraken.

Aard van FP-strafzaken noopt tot nadenken over efficiënte wijze van afdoening

Het is geen geheim dat bij FP-onderzoeken veelal sprake is van behoorlijke doorlooptijden. Uit de praktijk volgt het beeld dat de periode tussen doorzoeking en de inhoudelijke behandeling ter terechtzitting gemakkelijk twee jaar bedraagt. Er zijn zelfs zaken bekend die na acht jaar nog immer op een inhoudelijke behandeling wachten. Hierbij dient benadrukt te worden dat het veelal gaat om complexe strafzaken met ingewikkelde feitelijke en juridische vraagstukken. Vraagstukken die niet altijd al in de rechtspraak zijn uitgekristalliseerd met als gevolg (veel) onderzoekswensen en (dus) de wens tot doorprocederen. Daarbij komt dat bijzondere opsporingsdiensten het opsporingsonderzoek verrichten; afstemming en overleg met ketenpartners kost tijd. Dergelijke onderzoeken duren dus vaak lang en kennen soms ook nog een internationaal aspect als het gaat om grensoverschrijdende criminaliteit. Denk ook aan internationale rechtshulp waardoor onder meer het Internationaal Rechtshulp Centrum (IRC FP) eveneens betrokken bij de strafzaak kan zijn. Gelet op de aard van de delicten en het streven om ‘af te pakken’ zal er in veel FP-onderzoeken bovendien sprake zijn van beslaglegging op vermogen van de verdachte (rechts)persoon, in Nederland en in het buitenland. In ieder geval zal (uitgebreid) vermogensonderzoek worden verricht. Ook dit kost tijd.

Niet alleen neemt de (onderzoeks)fase tot aan de inlevering van het einddossier door de bijzondere opsporingsdiensten de nodige tijd in beslag, óók de fase nadien neemt de nodige tijd in beslag. Het dossier moet worden beoordeeld en concept-tenlasteleggingen moeten worden gemaakt. Daar komt bij dat bij de rechter-commissaris veelal om aanvullende onderzoekshandelingen (zoals het horen van belastende getuigen door de verdediging) wordt verzocht. Daar kan zo een jaar overheen gaan. Nu FP-zaken verder in de regel aan zogenaamde concentratierechtbanken worden voorgelegd vormt het zittings- respectievelijk capaciteitsgebrek bij de betreffende vier rechtbanken eveneens een extra belemmering in een voortvarende behandeling van dergelijke strafzaken.

Voordelen van procesafspraken in FP-strafzaken

In dit licht bezien, kan het maken van procesafspraken leiden tot een snelle(re) afdoening van de zaak waarmee een efficiënte rechtspleging wordt gediend. In de zaken waarbij een buitengerechtelijke afdoening niet een mogelijkheid is, zijn meerdere redenen aan te wijzen waarom procesafspraken tot voordeel kunnen leiden. In het verkorten van de strafprocedure kunnen het belang van het FP en de verdachte samenkomen. Het OM, waaronder het FP, kampt met een grote instroom van strafzaken en tekorten aan officieren van justitie. Verkorting van de doorlooptijd van strafzaken door middel van procesafspraken levert capaciteitsvoordelen op voor het FP.[6]

Verdachten in grootschalige FP-onderzoeken, hoe strijdlustig vaak ook, gaan gebukt onder de lange duur en onzekerheid die een strafproces met zich brengt. Na een jarenlange procedure bestaat het leed van een veroordeelde niet alleen uit een opgelegde straf, maar ook uit hoge kosten (onder andere voor het voeren van de verdediging) en veel, heel veel, verloren tijd. Een verkorting van de strafprocedure door het maken van procesafspraken kan het toegebrachte (persoonlijke en vaak ook zakelijke) leed wellicht binnen de perken houden. Als het gaat om vergelding, dan is het proces bij dit type cliënten vaak de straf, niet de straf zelf.

Een ander voordeel voor de verdachte is dat het maken van procesafspraken tot een lagere strafoplegging kan leiden. Uit rechtspraak volgt dat een ‘strafkorting’ van maximaal 1/3 volgens feitenrechters wordt gezien als een reële bandbreedte. Ook de medewerking door de verdachte aan een afdoeningsvoorstel en zijn bijdrage aan een voortvarende afdoening, kan meewegen in het voordeel van de verdachte. Recentelijk overwoog rechtbank Den Haag in een strafzaak betreffende omkoping dat het feit dat de verdachte heeft meegewerkt aan het afdoeningsvoorstel en daarmee heeft bijgedragen aan een voortvarende afdoening van de strafzaak, meeweegt in zijn voordeel.[7]

Heeft de zittende magistratuur dan ook enig voordeel bij het volgen van procesafspraken? Zeker. Het eerste voordeel is gelegen in het feit dat de rechtbank zich over min of meer afgebakende feiten dient te buigen waarbij een praktisch voorstel tot afdoening zowel door het OM als de verdediging wordt ondersteund. Indien de procesafspraken de rechterlijke toets doorstaan, zou vervolgens kunnen worden volstaan met een verkort proces-verbaal ter terechtzitting. Tevens kan een verkort vonnis worden gewezen zonder dat bewijsmiddelen hoeven te worden uitgewerkt (zolang geen gewoon rechtsmiddel wordt ingesteld). Dit, tezamen met een kortere behandelingsduur op zitting, maakt dat ook binnen de rechterlijke macht capaciteitsvoordelen zijn aan te wijzen.

Blik op de (veelbelovende) toekomst

Nu de voordelen er zijn en de eventuele koudwatervrees wat is vervlogen, is het aan de strafrechtpraktijk om ook in fraude- en milieustrafzaken vorm te geven aan procesafspraken. Een Aanwijzing van het College van procureurs-generaal over procesafspraken in strafzaken is onderweg. Een dergelijke Aanwijzing heeft rechtskracht en bindt het OM op grond van beginselen van een behoorlijke procesorde. Verdachten kunnen er dus rechten aan ontlenen en zich hierop beroepen. De Aanwijzing zou de verdediging en ook de betrokken officier van justitie wellicht meer houvast kunnen bieden bij het maken van procesafspraken.

Het lijkt ons een goed streven dat er meer uniformiteit komt en meer transparantie wordt gegeven vanuit het OM over de voorwaarden waaronder procesafspraken kunnen worden gemaakt. Het is van belang dat meteen al vanaf het initiatief tot het maken van procesafspraken een goede schriftelijke vastlegging is gewaarborgd. Na een (verkennend) gesprek met de verdediging en/of de verdachte zal een plan van aanpak dienen te worden opgemaakt. Begrijpelijkerwijs zullen de voorgenomen afspraken (tijdig) intern bij het FP afgestemd en getoetst moeten worden. Wanneer intern binnen het FP toestemming wordt verleend, kan tot een onderlinge afstemming tussen de officier van justitie en de verdediging worden gekomen. Die afstemming wordt vervolgens vastgelegd in een gezamenlijk voorstel over de afdoening van de strafzaak. Vervolgens dient dit afdoeningsvoorstel inclusief alle verslagen c.q. vastleggingen aan de rechtbank te worden verstrekt. Rechterlijke controle en transparantie moeten op deze wijze worden gewaarborgd.

Daarnaast heeft de Minister van Justitie en Veiligheid het voornemen kenbaar gemaakt om in een zogenoemde aanvullingswet een regeling op te nemen over procesafspraken. De (mogelijk wat optimistische) planning van de minister is dat de regeling tegelijkertijd met het vernieuwde Wetboek van Strafvordering in 2026 in werking zal treden.

Ondanks dat wetgeving en OM-beleid nu nog ontbreken, zouden wij het FP en de advocatuur willen aanmoedigen vaker gezamenlijk de mogelijkheden voor procesafspraken te bekijken voor fraudezaken en milieustrafzaken. Procesafspraken hebben wat ons betreft ook in dergelijke strafzaken een veelbelovende toekomst.

Voetnoten

[1] Mr. D.J.G.J. Cornelissen is werkzaam bij het Functioneel Parket en is tevens als docent werkzaam bij de vakgroep strafrecht en criminologie aan de Rijksuniversiteit Groningen.

[2] Mr. M.A. Loenen is docent straf(proces)recht aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

[3] Bijvoorbeeld deze recente uitspraak: Rb. Overijssel 23 maart 2023, ECLI:NL:RBOVE:2023:1243. In deze strafzaak werd een bedrijf er – kort gezegd – van verdacht bij de uitvoering van het arbeidsomstandighedenbeleid te hebben nagelaten zorg te dragen voor een veilige werkomgeving voor medewerkers. Het verdachte bedrijf en het OM hebben procesafspraken in de vorm van een afdoeningsvoorstel gemaakt en de rechtbank stemde hiermee in.

[4] Rb. Overijssel 4 september 2019, ECLI:NL:RBOVE:2019:3103, punt 7.4.

[5] Ook in de literatuur wordt hier de nodige aandacht aan besteed. Zie o.a.: L.J.J. Peters, ‘Procesafspraken in strafzaken: Bespreking van actuele experimenten en in het bijzonder de vonnissen uit Limburg en Rotterdam’, Nederlands Tijdschrift voor Strafrecht, 2022(2), p. 59-70.

[6] Het is onze verwachting dat de beschikbare capaciteit in FP-onderzoeken de komende jaren nog verder onder druk zal komen te staan bijvoorbeeld gelet op de mogelijke toestroom van zaken in verband met overtredingen van Europese sancties tegen Rusland. Daarnaast blijkt uit het Jaarbericht 2022 van het OM dat het OM en de rechtspraak moeten anticiperen op de verwachte toename van het aantal milieustrafzaken.

[7] Het gerechtshof Den Haag (ECLI:NL:GHDHA:2022:410) overwoog echter expliciet dat strafvermindering vanwege de schending van de redelijke termijn in die zaak wel aan de orde is maar dat het hof geen aanleiding ziet om daarnaast nog te komen tot strafvermindering vanwege instemming met de versnelde procedure. Zie tevens ECLI:NL:GHDHA:2022:88 waarin het hof Den Haag geen algemene strafkorting erkent vanwege de instemming met de versnelde procedure; er zal per zaak moeten worden bekeken of er daadwerkelijk aanleiding is om te komen tot strafvermindering op deze grond.