College van Beroep voor het bedrijfsleven 22 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:187

Raadsheer advocaat-generaal Wattel heeft een conclusie genomen in drie bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) aanhangige hoger beroepszaken.

De president van het CBb had hem gevraagd een conclusie te nemen in drie zaken waarin boetes zijn opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet. In deze drie zaken zijn vragen gerezen over de verenigbaarheid van de bestuurlijke beboeting bij overtreding van de art. 7 en 14 van de Meststoffenwet (Msw) met het Handvest van de grondrechten van de EU (EU-Handvest) en het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

Nederland importeert veevoer, exporteert vee en vlees, en blijft zitten met de mest, waar het voor een groot deel maar moeilijk en alleen duur van af komen is. Dit bedrijfsmodel bevreemdt, temeer nu eveneens een indrukwekkende industrie bestaat die juist een enorme hoeveelheid dure kunstmest vervaardigt, de productie waarvan honderden miljoenen m3 aardgas per jaar kost, die Nederland juist niet meer uit zijn (Groningse) bodem wil halen. Deze combinatie van omstandigheden is uit duurzaamheidsoogpunt opmerkelijk.

Europese wetgeving, met name de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn water, verplicht Nederland maatregelen te nemen tegen overmatig mestgebruik. De hoeveelheden fosfaat en stikstof die in de bodem worden gebracht, moeten worden gemaximeerd en die maxima moeten worden gehandhaafd. Voor met name de intensieve veehouderij betekent dit dat mest moet worden afgevoerd, hetgeen (zeer) duur is. Er bestaan daardoor sterke financiële prikkels om te frauderen. Het is vaak moeilijk dergelijke fraude te constateren. Het journalistieke NRC-onderzoek ‘Het Mestcomplot’ geeft een zorgwekkend beeld van de omvang van de fraude, de fraudemethoden, de opsporingsproblemen en de concurrentieproblemen die goedwillenden ondervinden.

Om te voldoen aan de Europese richtlijnen zonder extensivering van de veehouderij, heeft Nederland complexe, vooral gedelegeerde meststoffenwetgeving ingevoerd. Met mestadministratie- en afvoerverantwoordingsplichten, forfaits, schattingen en verplichte bemonstering en analyse wordt getracht volledig zicht te hebben op de mestproductie, de meststromen en het meststoffengebruik. Een praktisch probleem daarbij is dat de hoeveelheden fosfaat en stikstof in mest, met name die in mestputten, nauwelijks exact zijn te bepalen.

Het EU-recht verplicht Nederland overbemesting te bestraffen. Dat geschiedt in de huidige Msw door bestuurlijke beboeting en in de ernstige gevallen door strafvervolging Het van 1998 tot 2005 bestaande Nederlandse MINAS-heffingenstelsel is door het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) als onvoldoende uitvoering van de EU-Nitraatrichtlijn aangemerkt, waardoor Nederland genoopt was terug te keren naar punitieve handhaving. Punitieve handhaving moet, meer of anders dan een heffingenstelsel, voldoen aan strafvorderlijke grondrechten zoals de onschuldpresumptie, de eis van een fair hearing en het legaliteitsbeginsel (met name in de betekenis van lex certa). Ruimhartige respectering van die rechten kan fraude door kwaadwillenden faciliteren. Omgekeerd schept beperking van die rechten, onder meer door wettelijke veronderstellingen die door de boeteling ontzenuwd moeten worden, het reële risico dat de goeden onder de kwaden lijden in die zin dat veehouders die hun mest correct administreren en afvoeren, desondanks met boeten geconfronteerd kunnen worden. Dat kan even funest voor de nalevingsbereidheid zijn als het onvoldoende opsporen en bestraffen van de kwaadwillenden.

De conclusie wordt aan partijen toegezonden met de mogelijkheid om hierop binnen twee weken te reageren. Hierna zal het CBb uitspraak doen in deze zaken.

De conclusie van de raadsheer advocaat-generaal geeft voorlichting aan het CBb, maar bindt het CBb niet.

Lees hier de volledige conclusie.