Evaluatie van de Wet Huis voor klokkenluiders
/Op 15 juli 2020 heeft Ollongren, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de evaluatie van de Wet Huis voor klokkenluiders aan de Tweede Kamer gestuurd. Deze rapportage bevat de conclusies van een onderzoek naar de doeltreffendheid van de in 2016 in werking getreden wet.
Uitvoering
Het Huis voor klokkenluiders, Transparency International en andere deskundigen en organisaties zijn betrokken bij de evaluatie. Het onderzoek is begeleid door een comité met externe deskundigen.
Geen harde conclusies mogelijk
Doorgaans biedt een dergelijke periode van vier jaar een solide basis om conclusies te trekken over een te evalueren wet en een solide basis om aanbevelingen te doen over noodzakelijke aanpassingen. Echter, in dit onderzoek is er een complicerende factor. Namelijk: of de Wet doeltreffend is, hangt niet alleen af van de Wet zelf maar (juist) ook van de wijze waarop onder meer het Huis voor klokkenluiders (hierna: het Huis) zijn taken op grond van die wet uitvoert. En juist op die taakuitvoering door het Huis in de eerste jaren na oprichting is veel kritiek te leveren. Het Huis heeft een uiterst moeizame start gekend. Er waren grote achterstanden, de administratieve processen waren niet op orde en de samenwerking tussen de verschillende afdelingen liet te wensen over. Eind 2017 is het bestuur opgestapt, waarna een interim-bestuur is aangetreden ter overbrugging naar een nieuw bestuur.
Sinds maart 2019 is er een nieuw voltallig bestuur en is een nieuwe start gemaakt. De werkwijzen zijn (en worden) aangepast en er is een nieuwe toekomstvisie door het Huis ontwikkeld. Hoe deze ‘nieuwe uitvoering’ functioneert (samen met de wet die 1 juli 2016 in werking is getreden) is nog niet goed vast te stellen. De periode daarvoor is te kort en bovendien kampt de huidige organisatie nog met de problemen uit het verleden (bijvoorbeeld achterstanden). Als gevolg daarvan is het nog niet goed mogelijk om harde conclusies te trekken en om aanbevelingen te doen over aanpassingen in de Wet.
Verder is het belangrijk op te merken dat er relatief weinig feiten en cijfers beschikbaar bleken om uitspraken over de effectiviteit van de wet te doen, maar dat er wel relatief veel beelden zijn over het functioneren van de Wet (en over het functioneren van het Huis op grond van de wet). Er zijn weliswaar cijfers over hoeveel melders advies vragen bij het Huis (of om onderzoek door het Huis vragen), maar er zijn geen cijfers over hoeveel melders niet bij het Huis terecht zijn gekomen (bijvoorbeeld cijfers over aantallen werknemers die niet eens een interne melding durven te doen, over het aantal gevallen waarbij er wel interne melding wordt gedaan én die goed wordt opgepakt óf over interne meldingen die niet goed worden opgepakt maar de werknemer een te grote drempel ervaart om de stap naar een externe melding te zetten). Er is bovendien geen nulmeting gedaan voor inwerkingtreding van de Wet naar bijvoorbeeld het aantal (wel en niet opgeloste) maatschappelijke misstanden of het aantal gevallen waarin klokkenluiders zijn benadeeld. Voor de beelden geldt dat niet alle beelden die we aantroffen actueel waren en niet alle beelden te staven waren met feiten die deze beelden goed konden ondersteunen.
Resultaten
Scheiding onderzoek en advies
Het Huis wil de scheiding die tussen onderzoek en advies is aangebracht minder strikt maken en vindt het voldoende waarborg dat medewerkers en bestuursleden die als adviseur betrokken zijn in een casus, niet betrokken kunnen zijn bij het onderzoek in die casus. Veel andere stakeholders vinden dat de scheiding tussen advies en onderzoek nog veel verder moet worden doorgevoerd (namelijk door de taakuitvoering niet aan één organisatie op te dragen maar bij twee verschillende organisaties te beleggen). De schijn van partijdigheid van het Huis bij het uitvoeren van onderzoek (namelijk dat het Huis op de hand zou zijn van de werknemer met wie een adviesrelatie wordt onderhouden en niet op de hand zou zijn van een werkgever) wordt met ontvlechting van de twee taken voorkomen. Het voorkomen van die schijn kan vervolgens bijdragen aan de reputatie en gezaghebbendheid van het Huis en kan ertoe leiden dat werknemers en werkgevers zich vaker tot het Huis gaan wenden (en dat kan positieve effecten op de naleving hebben). De vraag is of dat opweegt tegen de mogelijke nadelen en risico’s van het alternatief(de taken ontvlechten en bij verschillende organisaties onderbrengen). Immers, bij het ontvlechten van de taken neemt de kwetsbaarheid van de uitvoering van beide taken mogelijk toe (uitvoerende organisatie wordt nog kleiner), het organiseren van back-up en achtervang en van voldoende kennis in de organisatie wordt nog lastiger, de kosten nemen mogelijk toe (beide organisaties behoeven bijvoorbeeld ondersteunende ICT-systemen) en synergievoordelen (waaronder het opdoen van inzicht en kennis) gaan mogelijk verloren. Bovendien kan de onafhankelijkheid van onderzoek en de vertrouwelijkheid van de adviesrelatie ook op andere manieren worden geborgd, namelijk door in protocollen van het Huis voorzieningen te treffen voor onafhankelijkheid en deze voorzieningen duidelijk toe te passen. Naar dit onderdeel zal nog nader onderzoek worden verricht.
Relatie inspecties en toezichthouders
Op grond van de gesprekken stellen de onderzoekers vast dat samenwerkingsprotocollen met markttoezichthouders en inspecties van toegevoegde waarde kunnen zijn voor het behalen van de doelen van de Wet. Het is van belang dat er op noodzakelijke momenten korte lijnen en duidelijke afspraken zijn met deze organisaties. De Wet hoeft hiertoe niet noodzakelijkerwijs te worden aangepast.
Verschoningsrecht
De onderzoekers merken op dat het ontbreken van verschoningsrecht voor medewerkers en bestuur van het Huis een drempel kan opwerpen voor personen om informatie te delen in een adviesrelatie met het Huis. Datzelfde geldt mogelijk voor het ontbreken van een voorziening waardoor vertrouwelijke telefoongesprekken en emailcontacten met en naar het Huis niet bij opsporingsdiensten ‘onder de tap’ kunnen komen te staan. Dit kan ertoe leiden dat de drempel hoger wordt om uiteindelijk een misstand intern of extern te melden. Dergelijke terughoudendheid kan een negatief effect hebben op het bereiken van de doelen van de Wet.
Ombudsman
In de praktijk blijkt de bevoegdheid van het Huis en de Nationale ombudsman om een onderzoek in te stellen naar een vermoeden van een misstand (in de publieke sector) te overlappen. Er zijn daarom afspraken gemaakt en vastgelegd in een samenwerkingsprotocol tussen de Nationale ombudsman en het Huis over doorverwijzing en onderlinge afstemming. Het protocol is echter in 2019 ingetrokken omdat verzoekers die zich alleen tot de Nationale ombudsman willen wenden (en niet doorverwezen willen worden naar het Huis), dat nog steeds kunnen doen en de ombudsman hun verzoeken niet kan weigeren. De wet zou op dit punt duidelijkheid kunnen verschaffen.
Preventie
Het Huis pleit voor het verankeren van de preventietaak (integriteit in arbeidsrelaties) in de Wet en een groot deel van de andere stakeholders is het daarmee eens, maar geeft daarbij als belangrijke aandachtspunten dat uitvoering van preventie niet ten koste moet gaan van advies en onderzoek en dat de preventietaak niet té breed moet worden opgevat (niet integriteit in den brede). De onderzoekers doen de suggestie om die taak te verankeren in de Wet.
Bemiddelen
De onderzoekers achten aannemelijk dat de taak bemiddelen een doeltreffende en doelmatige bijdrage kan leveren aan de rechtsbescherming van melders (en mogelijk ook aan het oplossen van misstanden), omdat het voordeel van bemiddeling kan zijn dat er in sommige gevallen sneller een bevredigende oplossing wordt gevonden.
Juridische rechtsbijstand en psychosociale ondersteuning
Juridische rechtsbijstand en psychosociale ondersteuning zijn voor de melder van groot belang en het goed organiseren ervan draagt bij aan het bereiken van de doelen van de Wet. Met deze conclusie wordt niet gezegd dat het Huis die ondersteuning zou moeten geven (en dat de Wet dat moet verankeren). Voor beide taken geldt dat ze specifieke expertise betreffen. Voor de juridische bijstand geldt daarnaast dat deze beter belegd kan worden buiten het Huis, omwille van borging van de onafhankelijkheid van onderzoekstaak. Een financieel fonds zou kunnen bijdragen aan de bekostiging van deze taken. In dat geval van zo’n fonds is de gecontroleerde toegang tot dat fonds van groot belang en daar zou het Huis een rol in kunnen vervullen. Daarmee wordt overigens de kwalificatie die het Huis geeft aan de werknemer (wel óf geen klokkenluider) mogelijk nog belangrijker en nog meer beladen en is ook de snelheid van groot belang (namelijk in het geval de kwalificatie die het Huis geeft aan een zaak van invloed is op de toegang tot financiële ondersteuning). Omdat bij het vaststellen van wie nog net wel een klokkenluider is en wie net niet meer, veel specifieke en situationele zaken moeten worden gewogen, zal er ontegenzeggelijk kritiek (gaan) ontstaan over de kwalificatie die het Huis in individuele gevallen geeft. Onze verwachting is dan ook dat de roep vanuit sommige partijen luider zal worden om een check te kunnen laten doen op het besluit dat het Huis neemt als het gaat om de vraag of iets een klokkenluiderszaak is, bijvoorbeeld in de vorm van een bezwaar, een second opinion of iets dergelijks.
Terminologie
Het Huis geeft aan dat de termen ‘ontvankelijkheid’ en ‘kennelijk ongegrond’ in de wet niet goed aansluiten bij de taken en werkzaamheden van het Huis. Hoewel andere terminologie wellicht beter zou kunnen aansluiten bij de taken en werkzaamheden van het Huis, is niet gebleken dat deze termen het bereiken van de doelen van de wet hebben beïnvloed.
De wet beschrijft de criteria op grond waarvan kan worden bepaald of er sprake is van een vermoeden van een (maatschappelijke) misstand of niet. Dat laat onverlet dat er bij de uiteindelijke beoordeling ook sprake is van weging en dat die weging niet zwart-wit is: wanneer is wel (of niet) sprake van gevaar voor de volksgezondheid, gevaar voor de veiligheid van personen, gevaar voor de aantasting van het milieu, gevaar voor het goed functioneren van de openbare dienst of een onderneming als gevolg van een onbehoorlijke wijze van handelen of nalaten? Uit gesprekken komt naar voren dat het voor de buitenwereld vaak nog onduidelijk is wat wel (of nog nét wel) een ‘vermoeden van een misstand’ is en wat niet (of nét niet). Er is behoefte aan meer duidelijkheid.
Raad van advies
Een Raad van Advies kan van toegevoegde waarde zijn voor het Huis en een structuur om in verbinding te staan met relevante organisaties, met ontwikkelingen in de maatschappij en met kennis en expertise van andere organisaties. Wettelijke verankering in de wet lijkt op grond van de reeds ondernomen activiteiten door het Huis niet noodzakelijk om het Huis te bewegen om een dergelijke Raad van Advies in te stellen.
Aanpassing wet
De onderzoekers merken in hun rapport op dat het op dit moment te vroeg is om de effecten van de wet te evalueren en dat het daarom niet mogelijk is goed onderbouwde conclusies te trekken. Desondanks doen de onderzoekers enkele suggesties tot verbetering van de wet.
Na het zomerreces zal Ollongren een inhoudelijke reactie geven op het evaluatieonderzoek, waarbij ook wordt ingaan op de suggesties tot verbetering van de wet.
De suggesties worden niet meegenomen in het wetstraject voor de implementatie van de EU klokkenluidersrichtlijn. Nu de richtlijn uiterlijk 17 december 2021 moet zijn gerealiseerd, is het niet mogelijk de suggesties uit het evaluatierapport die mogelijk tot wetswijziging leiden mee te nemen in het wetsvoorstel voor de implementatie. Indien er wijzigingen uit de evaluatie voortkomen, zal een apart wetstraject worden gestart.
Aanvullende vragen
In het onderzoek zijn drie aanvullende vragen meegenomen. Die vragen hebben betrekking op
de scheiding tussen de afdelingen advies en onderzoek in het Huis
de wenselijkheid van een extern oordeel over afgehandelde verzoeken door het Huis
de grensoverschrijdende samenwerking tussen het Huis, het Openbaar Ministerie, politie en inspecties.
De onderzoekers hebben aangegeven dat zij voor deze vragen aanvullende onderzoeksactiviteiten moeten verrichten. Om de kwaliteit van het hoofdonderzoek te borgen, is ervoor gekozen het aanvullende onderzoek te starten nadat het hoofdonderzoek is afgerond. Het begeleidingscomité is bereid om dit aanvullende onderzoek ook te begeleiden. Het streven is dat dit aanvullende onderzoek eind augustus wordt opgeleverd als bijlage bij het bijgevoegde rapport. Dit betekent dat het volledige evaluatieonderzoek eind augustus aanstaande is afgerond.
