Op 13 juli 2015 bood de Afdeling advisering van de Raad van State een ongevraagd advies aan over de verhouding tussen de sanctiestelsels in het bestuursrecht en het strafrecht. Naar aanleiding van dit advies is een nader rapport bestuurlijke boetestelsels opgesteld.

Het kabinet constateert in dit nader rapport dat zowel het strafrecht als het punitieve bestuursrecht (bestuurlijke boete) onmisbaar zijn voor de effectieve handhaving van grote delen van het recht. Behalve voor zeer ernstige overtredingen – waarvoor het strafrecht evident en bij uitstek aangewezen is – is het precies afbakenen van beide punitieve stelsels niet mogelijk.

In de afgelopen decennia heeft de bestuurlijke boete een grote vlucht genomen. Niet alleen zijn er steeds meer overtredingen die bestuurlijk kunnen worden beboet, ook is de hoogte van de bestuurlijke boetes toegenomen. Door wettelijke voorschriften op het gebied van het ordeningsrecht niet na te leven, zijn soms hele grote financiële voordelen te behalen. Tegelijkertijd is de normatieve lading van deze voorschriften vaak gering. Dan zijn hoge boetes nodig om ook voor berekenende overtreders voldoende afschrikwekkend te werken en om de uit overtreding verkregen winsten af te kunnen romen.

Dat neemt niet weg dat de maatschappelijke discussie zich vooral toespitst op het gebrek aan evenredigheid in de hoogte van (bepaalde) bestuurlijke boetes. Rechters matigen regelmatig opgelegde bestuurlijke boetes in individuele gevallen en soms kan een wettelijk boetestelsel zelfs als geheel volgens de bestuursrechter de evenredigheidstoets niet doorstaan.

Het kabinet heeft bij de beantwoording van de vraag naar de gewenste verhouding tussen beide punitieve stelsels de verantwoording, de evenredigheid en de evenwichtigheid van het overheidsoptreden als ijkpunt genomen. Conclusie van het kabinet is dat, om het maatschappelijk en juridisch draagvlak voor de bestuurlijke boete te behouden, bijsturing geboden is met name ten aanzien van onverklaarbare verschillen in de hoogte van boetes.

De belangrijkste maatregel in dit kader is om tot een betere wettelijke en beleidsmatige afstemming te komen tussen de boetehoogtes in het bestuursrecht en in het strafrecht. Zo is het bijvoorbeeld niet uit te leggen dat een strafrechter soms gehouden is aan een aanzienlijk lager strafmaximum dan het bestuursorgaan voor dezelfde overtreding.

Ook bínnen het bestuursrecht moeten de wettelijke boetemaxima zich onderling logisch verhouden. Een deel van de verschillen in rechtsbescherming tussen het strafrecht en het punitieve bestuursrecht, waar de Afdeling advisering aandacht voor vraagt, zal zich beter laten verklaren naarmate de beide stelsels zich wat betreft de boetehoogtes logischer tot elkaar verhouden. Daar waar dat niet het geval is, treft het kabinet ook maatregelen of laat nader onderzoek doen. De huidige situatie is in de afgelopen decennia ontstaan en vergt op punten bijsturing. Met de uitwerking en implementatie van de maatregelen die het kabinet aankondigt, zal onvermijdelijk ook tijd gemoeid zijn. De kabinetsreactie heeft dan ook deels een agenderend karakter.

In het nader rapport zijn de navolgende beleidsvoornemens geformuleerd.

Het integraal afwegingskader (IAK) dat geldt voor alle beleid en wetgeving wordt uitgebreid met een overzicht van alle relevante factoren voor het kiezen van een handhavingsstelsel.
Wettelijke boetemaxima in het bestuursrecht moeten op grond van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) nu al aansluiten bij de boetecategorieën van het Wetboek van Strafrecht (Sr). Dit wordt wettelijk vastgelegd.
Bestaande bestuurlijke boetestelsels worden aangepast. Bestaande boetecategorieën in het strafrecht kunnen indien nodig nader worden overwogen.
Voor toekomstige gevallen worden wettelijke boetemaxima in het bestuursrecht zoveel mogelijk onderling afgestemd. De verplichting daartoe wordt verankerd in de Ar.
De boetehoogte in wetgeving met duale stelsels wordt zonodig aangepast.
In bestaande duale stelsels stemmen OM en bestuursorganen hun requireerbeleid, respectievelijk hun boetebeleid onderling op elkaar af.
In toekomstige duale stelsels vindt een dergelijke afstemming eveneens plaats.
Er wordt onderzoek gedaan naar de voor- en nadelen van schorsende werking in de bezwaarfase van bepaalde boetebesluiten.
De effecten van voorlopige voorzieningen wegens betalingsonmacht zullen worden onderzocht. Bezien wordt of dit aanleiding geeft tot nadere voorlichting over betalingsregelingen.
Verjaringstermijnen in de Algemene wet bestuursrecht worden in lijn gebracht met termijnen in het strafrecht.
Een verkenning wordt uitgevoerd naar de mogelijkheid om opgelegde bestuurlijke boetes te betrekken bij bepaalde screeningen voor een verklaring omtrent het gedrag.

Het voornemen bestaat voor uitbreiding van het IAK en de nodige wetsvoorstellen tot aanpassing van de Awb in de loop van 2018 op te stellen. De aanpassing van boetestelsels in de bijzondere wetten is zaak van de ministers die eerstverantwoordelijk zijn voor het desbetreffende stelsel. De voorgenomen onderzoeken zullen in 2018 worden aanbesteed zodat de rapportages in de loop van 2019 beschikbaar komen.

Lees meer:

Home

Nader rapport advies Raad van State bestuurlijke sancties: verhouding tussen het strafrecht en het punitieve bestuursrecht

BijzonderStrafrecht.nl