OM seponeert onderzoek naar abortusklinieken Casa

Het Openbaar Ministerie heeft besloten om de abortusklinieken Casa en medisch diagnostisch centrum STAR niet strafrechtelijk te vervolgen. De conclusie van het strafrechtelijk onderzoek is dat de regels -opgesteld door het ministerie van VWS- door toezichthouders, ambtenaren en deskundigen anders werden geïnterpreteerd. De verdachten hadden hierdoor de indruk dat zij niet onjuist handelden.  De verschillende uitleg van de wet- en regelgeving leidt voor het OM ertoe dat strafrechtelijke vervolging van verdachten niet aan de orde kan zijn. De bevindingen van het onderzoek zijn gedeeld met Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).

De abortusklinieken waren in 2017 veelvuldig in het nieuws omdat door het faillissement de toegankelijkheid van abortushulpverlening in Nederland bedreigd werd. Daarnaast werd er fraude vermoed. In oktober 2017 deed ministerie van VWS bij het OM aangifte van mogelijke subsidiefraude. De zorgaanbieder die abortuszorg verleende zou subsidiefraude hebben gepleegd door meer subsidie te ontvangen dan waar deze volgens de regels recht op had. Daarnaast zou er declaratiefraude zijn gepleegd. De twee zorgaanbieders zouden een afspraak hebben gemaakt om bij zorgverzekeraars duurdere behandelingen te declareren dan volgens de regels was toegestaan.

Het OM heeft na beoordeling van het strafdossier besloten om de zaak tegen de verdachten te seponeren. Uit het strafrechtelijk onderzoek door de recherche Zorgfraude van de Inspectie SZW blijkt dat er in de uitvoeringspraktijk onduidelijkheden zijn ontstaan over de bekostingssystematiek en gemaakte afspraken daarover. Door de verschillende uitleg heeft verdachte de indruk gekregen dat zij niet onjuist handelden. Strafvervolging vindt het OM daarom in deze casus niet passend.

Bevindingen strafrechtelijk onderzoek

De Recherche Zorgfraude van de Inspectie SZW startte in november 2017 onder leiding van het Functioneel Parket het strafrechtelijk onderzoek. De  opsporingsdienst heeft subsidiefraude en declaratiefraude onderzocht. Dit vertaalde zich in de strafrechtelijke verdenkingen oplichting, valsheid in geschrift en overtreding van de Wet marktordening en gezondheidszorg. Behalve twee zorgaanbieders die medische zorg, medisch specialistische zorg en abortuszorg verleenden, zijn ook de twee voormalige bestuurders als verdachte aangemerkt. Op 29 januari 2018 vonden doorzoekingen plaats. Er is voor het onderzoek informatie gevorderd en zijn er diverse getuigen en verdachten gehoord.

Subsidiefraude

Uit onderzoek blijkt dat Casa meer subsidie heeft aangevraagd en ontvangen, dan dat de regelgeving toeliet. De onderzochte periode betrof 2012-2015. Binnen één hulpvraag werden meerdere consulten en/of behandelingen in rekening gebracht. Op grond van de regels zou per hulpvraag maar één consult vergoed mogen worden. Hierdoor zou in 2015 alleen al ruim 6 ton te veel zijn uitbetaald. Ministerie van VWS heeft dat teruggevorderd. Voor de hele onderzoeksperiode gaat het om een bedrag van meer dan 2 miljoen euro.

Uit het onderzoek door de inspectie SZW blijkt dat de wet- en regelgeving op zich duidelijk is. In de praktijk is er echter onduidelijkheid ontstaan over het bekostigingssysteem in de abortuszorg. In 2011 was er een overleg met ambtenaren van het ministerie van VWS en het college van zorgverzekeraars met de stichting samenwerking Abortusklinieken en Casa. De afspraken die tijdens dat overleg zijn gemaakt kunnen ook in het voordeel van de verdachte worden uitgelegd. De verdachte heeft hierdoor de indruk gekregen dat de handelswijze niet ontoelaatbaar was. Daarom ontbreekt er volgens het OM wettig en overtuigend bewijs om de verdachte voor subsidiefraude te vervolgen.

Declaratiefraude

Casa verstuurde declaraties van behandelingen die werden uitgevoerd door STAR. Hierdoor kon een hoger tarief worden gedeclareerd. Dit omdat CASA een duurdere diagnose-behandelcombinatie kon declareren. De onderzochte periode betreft de jaren 2010 tot 2016. Het gaat naar schatting om circa 1,8 miljoen euro.

Hier gaat het om complexe regels die niet eenduidig zijn geïnterpreteerd door deskundigen, zoals juristen en zorgverzekeraars. Uit de onderzoeksbevindingen blijkt dat de verdachten zoekend zijn geweest hoe de regels te interpreteren. Zij hebben hiervoor diverse deskundigen geraadpleegd en zich uiteindelijk gebaseerd op de voor hen meest gunstige adviezen. Uiteindelijk hebben de verdachten  geoordeeld dat het zo kon. Overigens constateert het OM wel dat verdachten zelf ook meer zorgvuldigheid hadden kunnen en moeten te betrachten, door vragen over regelgeving te stellen aan het loket van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) dat daartoe speciaal is ingericht. Dat hebben zij niet gedaan. Het OM oordeelt desalniettemin dat er sprake is van een zodanig randgeval, dat strafrechtelijke handhaving een te zwaar middel is.

Voor een uitgebreide beschrijving van de bevindingen, zie de bijlage.

Conclusie OM

De zorgsector is, gelet op de grote onderliggende belangen, een complexe sector waarin veel verschillende (overheids)partijen actief zijn. Die partijen hebben vaak ieder een zelfstandige regulerende bevoegdheid. Dit vertaalt zich in complexere wet- en regelgeving dan gewoonlijk in gereguleerde markten. Het is van belang dat regels fraudebestendig, helder en duidelijk zijn. Daarnaast is het van belang dat in de praktijk regels op de juiste wijze worden toegepast en uitgevoerd. Tot slot is daarbij van belang dat alle partijen binnen de sector eenduidig en continu met elkaar in gesprek blijven om normnaleving binnen de zorg te bevorderen. Een verschil tussen wet- en regelgeving enerzijds en een geaccepteerde uitvoeringspraktijk anderzijds kan tot onverschilligheid ten aanzien van wet- en regelgeving leiden en - al dan niet impliciet- tot gedogen. Handhaving is in dergelijke gevallen – indien het al mogelijk is– weinig opportuun.

In dit specifieke geval moet geconstateerd worden dat de wet- en regelgeving op zichzelf wel duidelijk was, maar dat de wet- en regelgeving niet door alle (overheids)partijen eenduidig werden uitgelegd. Hierdoor is in het geval van de vermoedelijke subsidiefraude vervolging niet mogelijk omdat wettig en overtuigend bewijs ontbreekt. Ook bij de verdenking van declaratiefraude heeft bij verdachte na het raadplegen van deskundigen het idee postgevat dat deze niet onjuist handelde. Dat gebeurde dusdanig dat het OM vindt dat strafrechtelijke vervolging een te zwaar middel is. De strafzaak wordt geseponeerd.

Het seponeren van de strafzaak is gedeeld met het ministerie van VWS. Dit opdat het ministerie kan beoordelen of maatregelen binnen de eigen organisatie of breder in de zorgketen nodig zijn. De strafzaak is hiermee afgedaan.

Bron: OM