Snelle invoering Omgevingswet nog niet zeker
/De Eerste Kamer debatteerde dinsdag 7 maart over de inwerkingtreding van de Omgevingswet met minister De Jonge voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. De minister heeft in een brief aan de Kamer laten weten dat aan de voorwaarden voor een succesvolle invoering van de Omgevingswet kan worden voldaan op 1 januari 2024. Omdat de Kamer hiervan niet overtuigd is, vond het debat plaats. Met de Omgevingswet wil de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigen en samenvoegen. De kritiek van een deel van de Kamer is vooral gericht op het zogeheten Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO) dat de uitvoering van de Omgevingswet ondersteunt. De inwerkingtreding van de Omgevingswet is vanwege de problemen met het DSO inmiddels al vijf keer uitgesteld. De Kamer stemt 14 maart over de datum van inwerkingtreding en over de zes moties die tijdens het debat zijn ingediend. Op verzoek van senator Otten (Fractie-Otten) zal er hoofdelijk worden gestemd over de datum van inwerkingtreding.
De Eerste Kamer stemde al in 2016 in met de Omgevingswet en in 2020 met de wet die de invoering van de Omgevingswet regelde. Vandaag bleek dat een deel van de Kamer wil dat eerst duidelijk wordt dat het DSO voldoet. Op dit moment is dat nog onvoldoende, vinden de tegenstanders van nu instemmen met inwerkingtreding op 1 januari 2024. Een ander deel van de Kamer is van mening dat de minister genoeg heeft toegelicht dat het stelsel over tien maanden wel voldoet. Ook waren er vragen over een kritisch rapport van de Raad van State, over de rechtsbescherming van burgers, over de (digitale) toegankelijkheid van het DSO en over de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen het rijk en de decentrale overheden.
Moties
Er zijn zes moties ingediend.
De motie-Kluit c.s. verzoekt de regering om voor 1 juli 2023 een integraal, financieel beeld te maken voor gemeenten, provincies en omgevingsdiensten, en de Kamer voor de zomer te informeren over hoe deze kosten komende jaren gedekt worden. De minister gaf deze motie het advies 'oordeel Kamer' mee.
De motie-Kluit c.s. verzoekt de regering ervoor zorg te dragen dat, voor zover relevant voor 1 januari 2024, alle gemeenten een milieueffectrapportage maken voor de omgevingsvisies en/of het omgevingsplan. Ook deze motie kreeg het advies 'oordeel Kamer' van de minister.
De motie-Janssen c.s. verzoekt de regering er zorg voor te dragen dat voor inwerkingtreding van de Omgevingswet alle betreffende websites, waaronder maar niet uitsluitend de websites van het Digitaal Stelsel Omgevingswet, minimaal voldoen aan alle eisen op niveau A en AA van de norm Web Content Accessibility Guidelines 2.1 en de Eerste Kamer hier uiterlijk zes weken voor inwerkingtreding van de Omgevingswet over te informeren. Ook deze motie gaf de minister het advies 'oordeel Kamer' mee.
De motie-Moonen c.s. verzoekt de regering om binnen het DSO mogelijk te maken om voornemens van besluiten te publiceren, vergelijkbaar met het voorontwerp van een bestemmingsplan om participatie te bevorderen zodat er één vindplaats is voor alle voorgenomen besluiten waarover nog participatie moet plaatsvinden. Deze motie kreeg ook het advies 'oordeel Kamer' van de minister.
De motie-Van Dijk c.s. verzoekt de regering de ambities wat betreft de stikstofopgave en de energietransitie af te stemmen op de uitvoeringskracht van decentrale overheden en de wendbaarheid van de samenleving, rekening houdend met de stapeling van wijzigingen in het ruimtelijk beleid, waaronder de invoering van de Omgevingswet. Deze motie is door de minister ontraden.
De gewijzigde motie-Nicolaï c.s. verzoekt de regering om de financiële lasten of schadeverplichtingen van lagere overheden die het gevolg zijn van aan het Rijk toe te rekenen onvolkomenheden in het DSO voor rekening van het rijk te nemen. Ook deze motie is door de minister ontraden.
Impressie van het debat
Zorgen om rechtsbescherming burgers
Senator Kluit (GroenLinks) hoopte dat de minister in het debat aantoonbaar zou laten zien
dat iedereen klaar is voor de inwerkingtreding. GroenLinks twijfelt of dat het geval is. De fractie had veel vragen aan de minister. Kluit wilde bijvoorbeeld weten hoe nieuwe sectorale plannen van departementen zich verhouden tot de decentrale werking van de Omgevingswet en in het bijzonder wie verantwoordelijk is voor de integrale afweging. Ook vroeg zij wat Plan B is als de Omgevingswet niet gaat opleveren wat er van verwacht wordt. Een Plan B is een noodzakelijke randvoorwaarde voor GroenLinks. Aan de andere senatoren vroeg Kluit of ze het nog steeds acceptabel vinden dat we wetgeving aannemen waarvan we niet zeker weten hoe het zit met de rechtsbescherming van burgers. Kluit vroeg verder wat de minister nog kan doen vóór 1 januari 2024 om te zorgen dat DSO wel goed werkt. Tot slot wilde zij weten of er een grote voorlichtingscampagne komt omdat het nieuwe stelsel wennen zal zijn voor de burgers.
DSO is discriminerend
Volgens senator Janssen (SP) is de insteek voor dit debat 'het gaat niet meer om de wet, alleen om een datum' echt een misverstand. Er verdwijnen allerlei wetten die niet meer terugkomen. Hij wees erop dat ook de Raad van State zich zorgen maakt. Janssen haalde ook de Nationale Ombudsman aan die zei dat zelfredzaamheid een illusie is. Het DSO is daar echter wel op gebaseerd. Bovendien lijkt het DSO niet te voldoen aan de eisen van digitale toegankelijkheid. Het gaat om een wettelijke plicht. De Omgevingswet zal via het DSO discriminerend zijn voor 2.5 miljoen mensen. Janssen vroeg of de minister het met de SP eens is dat de Omgevingswet niet inwerking kan treden als de websites niet voldoen. Het testen van het DSO gaat door, maar tot nu toe lijkt niemand volledig overtuigd. Een goed idee vergt een goed plan. Een slecht plan kan van een goed idee een slecht idee maken. Het plan voor de uitvoering van nu is niet goed. Dit is volgens Janssen niet het moment om nu nog te gaan experimenteren en daarom is inwerkingtreding op 1 januari 2024 is wat de SP betreft niet verantwoord.
Duidelijkheid over invoering is nu nodig
Senator Klip-Martin (VVD) zei dat de Omgevingswet zoveel meer is dan alleen het DSO, Volgens de VVD hebben we deze Omgevingswet nodig. Het werken aan ruimtelijke inrichting is nooit klaar, waarbij het belangrijk is om alles met elkaar in samenhang te zien. Dat kan niet zonder een uitgebreid stelsel van data-analyse en daarmee komen we bij het DSO, aldus Klip. Het testen van het DSO blijft belangrijk. Ze vroeg of de minister kon toezeggen dat op korte termijn een integrale testomgeving wordt gerealiseerd. In navolging van Kluit vroeg ook Klip om een voorlichtingscampagne. Volgens veel gebruikers vordert het DSO en is het daarom noodzakelijk dat er nu duidelijkheid komt over de datum van inwerkingtreding. Dan zal worden opgeschaald. De VVD denkt dat het onverantwoord begint te worden om nog langer te wachten. Er komt geen moment dat alles klaar is. Uitstel leidt volgens Klip tot verstrekkende en onverantwoorde vertragingen. Bovendien kost het weer veel tijd en meer geld.
Nieuw systeem is nodig
Volgens senator Verkerk (ChristenUnie) was het geheel van de oude wetten en procedures complex. We kunnen die oude systemen niet meer aan en hebben een nieuw systeem nodig. Alle burgerparticipatie vindt met de Omgevingswet aan de voorkant plaats, en niet aan de achterkant, en daarom is de Omgevingswet volgens organisaties zoals provincies en gemeenten nodig, aldus Verkerk. Hij zag wel uitdagingen, zoals een goede samenwerking tussen de verschillende gezagen. Die is nu nog niet goed, omdat men met het ene been in het oude systeem en het andere been in het nieuwe staat. Hij vroeg of de verschillende gezagen de burgerparticipatie actief ondersteunen. Ook wilde hij van de minister een toezeggen dat er een regeringscommissaris komt die hierop toezicht houdt. De beantwoording van de minister op de vragen over het DSO geeft de ChristenUnie vertrouwen. Dit debat gaat niet alleen om de techniek van de Omgevingswet, maar vooral om hoe wij op een verantwoorde manier met onze omgeving omgaan, aldus Verkerk.
Nog te veel risico's
Senator Fiers (PvdA) sprak mede namens 50PLUS. Wat die twee fracties betreft, is het kernprobleem dat er geen duidelijke uitspraak kan worden gedaan of het DSO voldoet. Als de Omgevingswet ingaat op 1 januari en het DSO het dan niet doet, dan kunnen we niet meer terug, aldus Fiers. Ze vroeg of het DSO volgens de minister betrouwbaar en stabiel is op het niveau van de basisfunctionaliteiten. Volgens de PvdA en 50PLUS zijn er ook potentieel grote juridische risico's. Een van die risico's zit bij het zogeheten tijdreizen, waarbij terug- en vooruit gekeken kan worden naar bijvoorbeeld welke plannen er in de toekomst zijn of welke regels in het verleden golden. Is het tijdreizen op dit moment op een betrouwbare manier mogelijk, vroeg Fiers. Burgers moeten een goed inzicht hebben in besluitvorming die mogelijk een groot gevolg heeft voor hun leefomgeving. Ze stond expliciet stil bij de besluitvorming over de Omgevingswet tot nu toe. Inmiddels is de wet vijf keer uitgesteld. De door de Eerste Kamer gevraagde reflectie daarop is nooit serieus beantwoord. Het enige wat nu lijkt te tellen is de datum, 'anders missen we het momentum' hoort Fiers van veel bestuurders. Duidelijkheid over met name de rechtsbescherming van de inwoners van Nederland kan niet worden gegeven zolang de randvoorwaarden nog niet op orde zijn, zei zij tot besluit.
Waarvoor is Omgevingswet oplossing?
Senator Otten (Fractie-Otten) vroeg de minister voor welk probleem de Omgevingswet de oplossing is. Hij stelde die vraag drie jaar geleden ook al tijdens het debat over de Invoeringswet Omgevingswet. Het antwoord op de vraag heeft de Kamer volgens Otten nog steeds niet gekregen van het kabinet. De Omgevingswet is het zoveelste bureaucratische oor dat de Nederlandse burger wordt aangenaaid, aldus Otten. Alles wijst er op dat dit project gaat mislukken. Laat we niet iets gaan vervangen als het niet nodig is, zei hij. Bovendien bestaat er onduidelijkheid over ieders rol en verantwoordelijkheid binnen het binnenlands bestuur. Door de onduidelijkheid verdwijnt de afrekenbaarheid; niemand is nog ergens verantwoordelijk voor. 'Van uitstel komt afstel' is het gezegde. Wat de Fractie-Otten betreft wordt dit adagium nu toegepast op de Omgevingswet. Het is volgens Otten zonde van alle tijd en geld die eraan is gespendeerd tot nu toe, maar beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald, besloot hij.
Participatie burgers goed regelen
Senator Moonen (D66) zei dat het voor haar fractie belangrijk is dat de motie-Nooren van de Eerste Kamer in de praktijk kan worden uitgevoerd. In deze motie wordt de regering verzocht een regeling op te nemen die ervoor zorgt dat er een plicht ontstaat voor gemeenten, provincies en waterschappen om het Participatiebeleid op te stellen waarin vastgelegd wordt hoe participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden en dit Participatiebeleid vast te stellen door respectieve gemeenteraad, provinciale staten en het algemene bestuur van het waterschap. Moonen vroeg waar burgers terecht kunnen als ze vastlopen. Ze noemde het positief dat het mkb een eigen bedrijventoets heeft gehad. Moonen vroeg of er nog een trainingsprogramma komt om het aantal mensen dat in staat is meer ingewikkelde vragen in te dienen, te vergroten. Het delen van kennis is voor D66 belangrijk. Moonen benadrukte het belang dat vooraf gecommuniceerd wordt dat systemen nog niet af zijn.
Kamer niet over een nacht ijs
Volgens senator Van Dijk (SGP) is de Eerste Kamer niet over een nacht ijs gegaan. Hij vroeg wat belangrijker was: een harde datum of een snelle, op korte termijn. En wat in dat licht de datum van 1 januari 2024 voor de minister is. Van Dijk wees er in navolging van eerdere sprekers op dat naast duurzame ontwikkelruimte voor bijvoorbeeld woningbouw ook rechtsbescherming van de burger belangrijk is. Algemene milieuregels zitten nog niet in het DSO en in de testruimte komt soms het advies voor: 'Neem contact op met uw gemeente'. Dat kan niet de bedoeling zijn. Ook Van Dijk haalde de kritiek van de Raad van State aan dat iedereen erop moet kunnen vertrouwen dat bijvoorbeeld bij tijdreizen de informatie volledig is voor alle gebruikers. Hoe voorkomen we dat gewone nieuwbouw wordt stilgelegd, vroeg Van Dijk. Hij besloot zijn bijdrage met een oproep om bij het formuleren van ambities rekening te houden met de uitvoeringskracht van lokale overheden.
Te vroeg voor een besluit
Senator Bezaan (PVV) zei dat haar fractie destijds voor de Omgevingswet heeft gestemd met als voorwaarde dat er een werkend DSO zou zijn. Het is nu nog te vroeg om een besluit te nemen over een invoeringsdatum. Er zijn nog te veel onzekerheden. Ze wees op de zorgen van de omgevingsdiensten. Zij stellen voor dat zij eerst nog een aantal jaren ondersteuning van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties krijgen. Bezaan wilde weten wat hierop de reactie van de minister is. Ook zij wees op de zorgen van de Raad van State. Een goed werkend en stabiel DSO is nodig, maar dat is nog niet het geval. Reden te meer om te wachten op de resultaten van de volgende testronde en geen besluit te nemen over een datum, aldus Bezaan.
Goed dat burgerparticipatie wordt geregeld
Ook senator Dessing (FVD) stemde in 2020 voor de invoering van de Omgevingswet. Hij keek tijdens dit debat of aan de voorwaarden van handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid is voldaan. Het is goed dat de participatie door burgers geregeld wordt, zei hij. FVD heeft onderzoek gedaan onder 50 gemeenten naar het beleid voor de participatie. Zoals het er nu voor staat, zijn veel zaken op orde en is vooruitgang geboekt. Maar is dat voldoende, vroeg Dessing. Is er voldoende uitzicht dat de Omgevingswet op 1 januari ook echt inwerking kan treden? Hij dacht daarbij niet alleen aan de ambtenaren die met het DSO gaan werken, maar ook aan de burgers. Dessing wacht de beantwoording van de minister af om te zien of hij voldoende comfort kan bieden. Laten we het huis waaraan zo lang is gebouwd, nu maar eens overdragen aan zijn bewoners, zei hij tot besluit.
Uitvoering moet centraler komen te staan
Volgens senator Rietkerk(CDA) worden de hoofddoelen van de Omgevingswet breed gedragen. De invoering ervan vraagt wel een cultuuromslag. Deze stelselherziening bouwt voort op ervaringen met eerdere grote stelselherzieningen, zei hij. De Omgevingswet is net zo centraal of decentraal als de gebruiker dat wil. Provincies, gemeenten, waterschappen, bedrijfsleven en ook omgevingsdiensten willen een datum en 1 januari 2024 heeft een breed draagvlak volgens Rietkerk. Er is dus voldoende vertrouwen dat het DSO voldoende gereed is op 1 januari. Nu nog niet, erkende hij, maar dan wel. Hij vroeg of de minister kon toezeggen dat de problemen met het tijdreizen zijn opgelost voor de inwerkingtreding. Van de toegezegde evaluatie wilde hij weten of dit alleen een technische is, of ook een beleidsevaluatie. De CDA-fractie wees erop dat bij het rijk veel beleidsambtenaren zijn. Zij produceren veel papier, veel kaders, en het beleid is dan gescheiden van de uitvoering. Rietkerk maakt zich zorgen om hen omdat zij niets weten van de uitvoering. De uitvoering van het beleid zou centraler moeten komen te staan. Hij vroeg de minister of er geen regeringscommissaris nodig is om hier op toe te zien.
Overheid is er voor de burgers, niet andersom
Senator Van der Linden (Fractie-Nanninga) zei dat de overheid en haar regelgeving geen onneembaar fort moet zijn. De overheid is er voor haar burgers, niet andersom. Keer op keer is de invoering van de Omgevingswet uitgesteld omdat er terecht zorgen waren over de haalbaarheid en de uitvoerbaarheid. De Fractie-Nanninga wil voorkomen dat de Omgevingswet een dode letter wordt. De vraag is of zij erop vertrouwen dat de wet op 1 januari 2023 verantwoord in kan gaan. In de Kamer wordt zeker niet over een nacht ijs gegaan. De vraag die nu voorligt is of we het stuur los willen laten en in handen van de minister willen geven. Een besluit over de invoeringsdatum geeft wel duidelijkheid, ook voor de gemeenten die nog niet begonnen zijn vanwege de onzekerheid. Van der Linden vroeg of de minister nog eens kan duiden waar het DSO staat ten opzicht van andere ICT-systemen van het Rijk. Fractie-Nanninga vreest een onbeheersbare stroom vragen na 1 januari en vroeg zich of de toegezegde capaciteit voldoende is. Van der Linden vroeg de minister verder of hij zijn verantwoordelijkheid voor het gehele stelsel erkent. Dan moet hij namelijk ook de regie hebben over de hele keten, niet alleen over het DSO. Tot slot zei Van der Linden dat er nog financiering ontbreekt. Hij vroeg of de minister kon toezeggen dat hij bij de Voorjaarsnota een aanvraag zal doen voor de hele keten, niet alleen het DSO.
Stemming niet voor Provinciale Statenverkiezingen
Senator Raven (OSF) zei dat het er op lijkt dat de Kamer volgende week - een dag voor de verkiezingen van Provinciale Staten - over de datum gaat stemmen. Hij noemde dat een pressure cooker . Raven pleitte ervoor om dat na de verkiezingen te doen en ons niet te haasten. Er zijn tien jaar verstreken sinds deze wet is ingediend en nu moet er ineens een dag voor de verkiezingen stemmen, zei hij. Hij vroeg de minister of er nog mogelijkheden zijn om tegenvallers op te vangen en of er een weg terug is.
Instemmen is onomkeerbaar
Volgens senator Nicolaï (PvdD) heeft hij met regelmaat naar adem gesnakt bij de behandeling van deze wet: het wetboek van het omgevingsrecht is in vier jaar tot stand gekomen, met de aanvullingswetten erbij is dat acht jaar. Hij vroeg zich af of er iemand in de Eerste en Tweede Kamer en in het kabinet is die de hele wet kon overzien. De Raad van State adviseerde al in 2012 om een groep van deskundigen samen te stellen. Er had volgens Nicolaï toen ook al een regeringscommissaris moeten worden aangesteld. De inhoudelijke gronden van de PvdD om tegen de wet te stemmen bestaan nog steeds. Daarbij is de vraag gekomen of het DSO naar behoren zal functioneren. Nicolaï vroeg de minister hoe hij omgaat met de position paper van de Raad van State. Er is echt grote zorg bij de hoogste bestuursrechter, zei hij. Is de noodzakelijke aanpassing van het DSO gerealiseerd voor 1 juli, vroeg Nicolaï, zodat er nog een half jaar kan worden getest. Als de minister dat niet kan garanderen dan mag niet tot invoering worden overgegaan. Het testproces voldeed de laatste keer niet aan de voorwaarden. De Kamer moet pas besluiten over de invoering nadat er een test is geweest waaruit blijkt dat het DSO voldoet. Als De Kamer instemt met de datum, dan wordt ook ingestemd dat de oude wetten worden ingetrokken en dat is onomkeerbaar, aldus Nicolaï.
Beantwoording minister De Jonge
Volgens minister De Jonge voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Orde lag de vraag voor wánneer we de Omgevingswet invoeren en niet óf we 'm invoeren. Met dat laatste heeft de Kamer al ingestemd. Hij noemde de Omgevingswet een grote stap vooruit. Het kunnen aanvragen bij één loket, bij één bevoegd gezag, helpt. Op dit moment zijn burgers soms bezig om de verschillende overheden bij elkaar te brengen, voor ze iets kunnen doen. Met de Omgevingswet wordt dat ook eenduidiger.
De regeringscommissaris moet wat het kabinet betreft de consistentie bewaken, ook als departementen het onderling niet eens zijn. Moeten er niet ook uitvoeringsvraagstukken bij de regeringscommissaris worden belegd, hoorde De Jonge de Kamer vragen. Hij zegde toe dat hij op die manier zal kijken naar de taakomschrijving. Volgens de minister is de cultuurverandering in veel gemeenten en provincies al lang begonnen. Hij snapt dat de Eerste Kamer de uitvoerbaarheid uitvoerig wil toetsen. En dit is daarvoor het moment. Het liefst zou je veel zekerheden, garanties zelfs, hebben, maar het zal uiteindelijk aankomen op een bestuurlijke weging. Er is geen instantie die een stempel van goedkeuring gaat geven.
Volgens De Jonge is de wet zoveel meer dan alleen het DSO. Maar het DSO is natuurlijk wel belangrijk. Een aantal zaken is al klaar en werkt. Een aantal andere aanpassingen zal klaar zijn vóór de inwerkingtreding. Overheden en bedrijven zeggen dat het voldoende gereed is voor inwerkingtreding. Er komt een grote landelijke voorlichtingscampagne, met specifieke aandacht voor de participatie en veel aandacht voor de verschillende subgroepen.
Over de Omgevingswet
Het omgevingsrecht dat voorheen in 26 verschillende wetten stond, is gebundeld in de Omgevingswet, een samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en procedures. Het doel van de Omgevingswet is om betere mogelijkheden voor een integraal beleid te bieden, een betere bruikbaarheid van het omgevingsrecht en een substantiële vereenvoudiging in het omgevingsrecht. Plannen en vergunningen worden zo veel mogelijk gebundeld, procedures worden sneller. Naar schatting 50.000 bestemmingsplannen en beheersverordeningen worden circa 400 omgevingsplannen. Dankzij deze bundeling worden kosten bespaard, onderzoekslasten beperkt en komen er betere mogelijkheden voor digitale vaststelling en beschikbaarheid van plannen, besluiten en onderzoeken. De Eerste Kamer stemde al in 2016 in met de Omgevingswet en in 2020 met de wet die de invoering van de Omgevingswet regelde.
