Toegang tot milieu-informatie
/Hof van Justitie 19 december 2013, C‑279/12 (Fish Legal et Shirley)
Fish legal is de vertegenwoordiger in rechte van de hengelaarsbond (Angling Trust) en mevrouw Emily Shirley is een particulier die zich zorgen maakt over de waterkwaliteit in haar woonomgeving. Beide partijen vragen informatie aan de watervoorzieningsbedrijven in hun regio over lozingscapaciteit, saneringsoperaties e.d., de hengelaarsbond als informatie voor haar leden, mevrouw Shirley omdat er plannen in haar dorp zijn. De gevraagde informatie wordt verstrekt zij het niet binnen de wettelijk geldende termijn van maximaal 20 werkdagen. Of daarmee een inbreuk is gemaakt op de wettelijke regeling kan pas worden vastgesteld als de vraag is beantwoord of een watervoorzieningsbedrijf (niet zijnde een overheidsinstelling) verplicht kan worden informatie te verstrekken. In de nationale milieuwetgeving (de omzetting van richtlijn 2003/4/EG) is het begrip overheidsinstantie gedefinieerd; de watervoorzieningsbedrijven zijn echter van mening dat zij niet onder die definitie vallen.
De verwijzende VK-rechter stelt het Hof de volgende vragen:
Artikel 2, lid 2, sub b, van richtlijn 2003/4/EG
„1) Moet de vraag of een natuurlijke of rechtspersoon ‚openbare bestuursfuncties naar nationaal recht uitoefent’ [in de zin van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4] louter op grond van het nationale recht en louter in de nationale context worden beantwoord?
2) Indien dit niet het geval is, welke criteria van Unierecht kunnen dan al dan niet worden aangewend om vast te stellen of:
a) de betrokken functie in wezen een functie van ‚openbaar bestuur’ is;
b) het nationale recht in wezen een dergelijke functie aan die persoon heeft toegekend?
3) Wat wordt bedoeld met een persoon die ,onder toezicht van een orgaan of persoon als bedoeld onder a of b’ staat [in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4]? Wat is meer in het bijzonder de aard, vorm en graad van toezicht die is vereist, en welke criteria mogen al dan niet worden gebruikt om tot het bestaan van zulk toezicht te besluiten?
4) Is een ‚emanatie van de staat’, in de zin van punt 20 van het arrest [van 12 juli 1990, Foster e.a. (C‑188/89, Jurispr. blz. I‑3313),] noodzakelijkerwijs een onder artikel 2, punt 2, sub c, [van richtlijn 2003/4] vallend persoon?
5) Wanneer een persoon met betrekking tot bepaalde van zijn functies, verantwoordelijkheden of diensten onder [artikel 2, punt 2, sub b of c, van richtlijn 2003/4] valt, is hij dan enkel voor die functies, verantwoordelijkheden of diensten verplicht om milieu-informatie te verstrekken of geldt deze verplichting voor alle milieu-informatie die hij voor welk doel dan ook bezit?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
De betrokken waterbedrijven betogen primair dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is. Volgens hen staat vast dat zij de door Fish Legal en Shirley gevraagde milieu-informatie kosteloos hebben verstrekt, en is er dus geen geding meer hangende bij de verwijzende rechter. Bijgevolg zijn de aan het Hof van Justitie gestelde vragen puur hypothetisch geworden en heeft de prejudiciële verwijzing haar rechtvaardiging verloren.
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het bij de verwijzende rechter aanhangige geding betrekking heeft op de beroepen van Fish Legal en Shirley tegen de beschikkingen van de Information Commissioner, waarin deze heeft verklaard dat de betrokken waterbedrijven niet konden worden aangemerkt als overheidsinstanties in de zin van de nationale wetgeving ter omzetting van richtlijn 2003/4, en dat hij daarom geen uitspraak kon doen op de klachten waarmee Fish Legal en Shirley hem hadden verzocht vast te stellen dat de gevraagde milieu-informatie hun niet was verstrekt binnen de termijnen van die nationale wetgeving.
De gestelde vragen hebben in wezen betrekking op de vraag of, en zo ja onder welke voorwaarden, de betrokken waterbedrijven moeten worden aangemerkt als „overheidsinstanties” in de zin van artikel 2, punt 2, sub b of c, van richtlijn 2003/4. Het is voor de beslechting van de bij de verwijzende rechter aanhangige gedingen dus objectief noodzakelijk die vragen te beantwoorden. Bijgevolg zijn de gestelde vragen niet hypothetisch en moet het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk worden verklaard.
Ten gronde
Opmerkingen vooraf
Het Hof begint door eraan te herinneren dat de Europese Unie, door tot het Verdrag van Aarhus toe te treden, de verbintenis is aangegaan om binnen de werkingssfeer van het Unierecht een principiële toegang te waarborgen tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd (zie in die zin arresten van 22 december 2010, Ville de Lyon, C‑524/09, Jurispr. blz. I‑14115, punt 36, en 14 februari 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30).
Zoals in punt 5 van de considerans van richtlijn 2003/4 wordt bevestigd, beoogde de wetgever van de Unie met de vaststelling van deze richtlijn te verzekeren dat het Unierecht verenigbaar was met het Verdrag van Aarhus, zodat de Gemeenschap partij kon worden bij dit Verdrag. Daartoe heeft hij een algemene regeling ingevoerd die ervoor moet zorgen dat elke natuurlijke of rechtspersoon van een lidstaat recht heeft op toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd, zonder dat hij een belang hoeft aan te tonen (zie reeds aangehaald arrest Flachglas Torgau, punt 31).
Voor de uitlegging van richtlijn 2003/4, die ertoe strekt het Verdrag van Aarhus in het Unierecht ten uitvoer te leggen, dient derhalve rekening te worden gehouden met de bewoordingen en het doel van dat verdrag (zie in die zin reeds aangehaald arrest Flachglas Torgau, punt 40).
Voorts heeft het Hof reeds geoordeeld dat de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus weliswaar kan worden beschouwd als een schriftelijke toelichting die in voorkomend geval in aanmerking kan worden genomen als een van de elementen die relevant zijn voor de uitlegging van dat verdrag, maar dat de daarin opgenomen analyses niet verbindend zijn en niet dezelfde normatieve werking hebben als de bepalingen van het Verdrag van Aarhus zelf (zie arrest van 16 februari 2012, Solvay e.a., C‑182/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 27).
Ten slotte moet ook worden benadrukt dat het door richtlijn 2003/4 gewaarborgde recht op toegang slechts geldt voor zover de gevraagde informatie onder de in deze richtlijn vastgestelde voorschriften inzake de toegang van het publiek valt, wat met name vooronderstelt dat het gaat om „milieu-informatie” in de zin van artikel 2, punt 1, van deze richtlijn. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat in de hoofdgedingen het geval is (zie reeds aangehaald arrest Flachglas Torgau, punt 32).
Eerste twee vragen
Met zijn eerste twee vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen wat de criteria zijn om te bepalen of entiteiten zoals de betrokken waterbedrijven kunnen worden aangemerkt als rechtspersonen die „openbare bestuursfuncties” naar nationaal recht uitoefenen in de zin van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4.
Artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4, dat in wezen identiek is aan artikel 2, punt 2, sub b, van het Verdrag van Aarhus, definieert het begrip „overheidsinstantie” als „een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties naar nationaal recht uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met betrekking tot het milieu”.
Volgens vaste rechtspraak vereisen zowel de eenvormige toepassing van het Unierecht als het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, rekening houdend met de context van de bepaling en het doel van de betrokken regeling (zie met name reeds aangehaald arrest Flachglas Torgau, punt 37).
In de onderhavige zaak moet in de eerste plaats worden vastgesteld of de woordgroep „naar nationaal recht” aldus moet worden opgevat dat hiermee voor de uitlegging van het begrip „openbare bestuursfuncties” uitdrukkelijk wordt verwezen naar het nationale recht, in dit geval het recht van het Verenigd Koninkrijk.
Daarbij moet worden opgemerkt dat op dit punt een verschil bestaat tussen de Franse en de Engelse taalversie van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4, dat overeenstemt met het verschil tussen de Franse en de Engelse taalversie van artikel 2, punt 2, sub b, van het Verdrag van Aarhus, die beide authentieke taalversies van dat verdrag zijn. In de Franse taalversie van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 hoort de woordgroep „naar nationaal recht” („en vertu du droit interne”) namelijk bij het werkwoord „uitoefent” („exerce”), zodat in die versie de bewoordingen van die bepaling niet aldus kunnen worden opgevat dat zij voor de definitie van het begrip „openbare bestuursfuncties” uitdrukkelijk naar het nationale recht verwijzen. In de Engelse taalversie van die bepaling staat de woordgroep „naar nationaal recht” („under national law”) daarentegen na de woorden „openbare bestuursfuncties” („public administrative functions”) en hoort zij dus niet bij het werkwoord „uitoefent” („performing”).
In dit verband moet eraan worden herinnerd dat richtlijn 2003/4, zoals in punt 7 van de considerans ervan is uiteengezet, tot doel heeft te vermijden dat de verschillen tussen de vigerende wetten inzake de toegang tot milieu-informatie leiden tot ongelijkheid binnen de Unie, wat de toegang tot die informatie of wat de concurrentievoorwaarden betreft. In het licht van die doelstelling dient in de gehele Unie op grond van dezelfde methode te worden vastgesteld welke personen het publiek toegang tot milieu-informatie moeten verlenen, zodat het begrip „openbare bestuursfuncties” in de zin van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 niet kan verschillen naargelang van het toepasselijke nationale recht.
Deze uitlegging vindt steun in de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, volgens welke de woordgroep „naar nationaal recht” betekent dat er „voor de uitoefening van de in punt b bedoelde functies een rechtsgrondslag moet bestaan”, en dit punt betrekking heeft op „elk persoon die door de wet is gemachtigd een bestuursfunctie uit te oefenen”. Aan die uitlegging wordt niet afgedaan door het feit dat die leidraad daaraan toevoegt dat „wat volgens het nationale recht onder bestuursfunctie wordt verstaan, kan verschillen van land tot land”.
Anders dan de Information Commissioner en de betrokken waterbedrijven ter terechtzitting hebben betoogd, is deze woordgroep dus, indien zij aldus moet worden uitgelegd dat daarmee naar de noodzaak van een rechtsgrondslag wordt verwezen, niet overbodig, aangezien zij bevestigt dat de uitoefening van openbare bestuursfuncties op het nationale recht moet zijn gebaseerd.
Hieruit vloeit voort dat enkel entiteiten die over de bevoegdheid tot uitoefening van openbare bestuursfuncties beschikken krachtens een rechtsgrond die specifiek in de op hen van toepassing zijnde nationale wetgeving is vastgelegd, onder de in artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 bedoelde categorie van overheidsinstanties kunnen vallen. Of de functies die krachtens het nationale recht aan dergelijke entiteiten zijn toegekend „openbare bestuursfuncties” zijn in de zin van die bepaling, moet daarentegen worden onderzocht op basis van het Unierecht en de elementen die relevant zijn voor de uitlegging van het Verdrag van Aarhus, zodat een autonome en uniforme definitie van dit begrip kan worden uitgewerkt.
Wat in de tweede plaats de criteria betreft die in aanmerking moeten worden genomen om te bepalen of functies die de betrokken entiteit op grond van het nationale recht uitoefent „openbare bestuursfuncties” zijn in de zin van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4, heeft het Hof er reeds op gewezen dat zowel uit het Verdrag van Aarhus zelf als uit richtlijn 2003/4 blijkt dat de opstellers ervan met het begrip „overheidsinstanties” wilden verwijzen naar de bestuurlijke overheden, aangezien het binnen de staten gewoonlijk deze overheden zijn die over milieu-informatie beschikken in de uitoefening van hun functies (zie reeds aangehaald arrest Flachglas Torgau, punt 40).
Voorts wordt in de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus uiteengezet dat het gaat om een „functie die normaal gezien toekomt aan overheidsautoriteiten, zoals gedefinieerd in het nationale recht”, maar die niet in verband hoeft te staan met het milieu. Dat laatste domein is namelijk enkel vermeld als een voorbeeld van een openbare bestuursfunctie.
De entiteiten die vanuit het oogpunt van de bestuurlijke organisatie bestuursautoriteiten zijn, te weten de entiteiten die deel uitmaken van de overheidsadministratie of de uitvoerende macht van de staat, op welk niveau dan ook, zijn overheidsinstanties in de zin van artikel 2, punt 2, sub a, van richtlijn 2003/4. Deze eerste categorie omvat alle publiekrechtelijke rechtspersonen die zijn opgericht door de staat en die ook enkel door de staat kunnen worden ontbonden.
De tweede categorie van overheidsinstanties, die in artikel 2, punt 2, sub b, van deze richtlijn is omschreven, omvat bestuursautoriteiten in de functionele zin, te weten de entiteiten – hetzij publiekrechtelijke, hetzij privaatrechtelijke rechtspersonen – waaraan in de op hen van toepassing zijnde wettelijke regeling de taak is opgelegd om diensten van openbaar belang te verrichten, met name op milieugebied, en die daartoe bevoegdheden hebben gekregen die verder gaan dan die welke voortvloeien uit de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden.
In casu staat vast dat de betrokken waterbedrijven op grond van het toepasselijke nationale recht, in het bijzonder de WIA 1991, belast zijn met het verrichten van diensten van openbaar belang, te weten de infrastructuur voor de toevoer en de afvoer van water onderhouden en uitbouwen, alsook het water distribueren en het afvalwater afvoeren. Zoals de Europese Commissie heeft opgemerkt, moeten bij het verrichten van die activiteiten overigens verschillende milieurichtlijnen met betrekking tot waterbescherming worden nageleefd.
Uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens blijkt ook dat het toepasselijke nationale recht de betrokken waterbedrijven bepaalde bevoegdheden toekent om hen in staat te stellen deze taken te vervullen en deze diensten te leveren, zoals de onteigeningsbevoegdheid, de bevoegdheid om bestuursbesluiten vast te stellen inzake waterwegen en inzake de terreinen waarvan zij eigenaar zijn, het recht om onder bepaalde voorwaarden water te lozen, ook in particuliere waterlopen, de bevoegdheid om een tijdelijk verbod op het besproeien van tuinen op te leggen, alsook de bevoegdheid om te besluiten de waterlevering aan bepaalde klanten onder strikte voorwaarden tijdelijk stop te zetten.
Het staat aan de verwijzende rechter om uit te maken of deze aan de betrokken waterbedrijven toegekende rechten en bevoegdheden, gelet op de concrete voorwaarden die daaraan in de toepasselijke nationale wetgeving zijn verbonden, kunnen worden aangemerkt als ruimere bevoegdheden dan die welke in de verhoudingen tussen particulieren gelden.
Gelet op een en ander moet op de eerste twee vragen worden geantwoord dat, teneinde te bepalen of entiteiten zoals de betrokken waterbedrijven kunnen worden aangemerkt als rechtspersonen die „openbare bestuursfuncties” naar nationaal recht uitoefenen in de zin van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4, moet worden onderzocht of deze entiteiten krachtens het op hen van toepassing zijnde nationale recht beschikken over bevoegdheden die verder gaan dan de bevoegdheden die voortvloeien uit de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden.
Derde en vierde vraag
Met zijn derde en vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen wat de criteria zijn om te bepalen of entiteiten zoals de betrokken waterbedrijven, waarvan vaststaat dat zij openbare diensten in verband met het milieu verrichten, onder toezicht staan van een in artikel 2, punt 2, sub a of b, bedoeld orgaan of persoon, en derhalve op grond van artikel 2, punt 2, sub c, van deze richtlijn moeten worden aangemerkt als „overheidsinstanties”.
In casu rijst de vraag of een regeling als die van de WIA 1991, die de Secretary of State en OFWAT – twee organen waarvan onbetwist is dat zij overheidsinstanties zijn op grond van artikel 2, punt 2, sub a, van richtlijn 2003/4 – de opdracht geeft om supervisie over de betrokken waterbedrijven uit te oefenen, inhoudt dat deze waterbedrijven „onder toezicht” van die organen staan in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van deze richtlijn.
In hun schriftelijke opmerkingen voeren de Information Commissioner, de betrokken waterbedrijven en de regering van het Verenigd Koninkrijk aan dat de betrokken waterbedrijven weliswaar onderworpen zijn aan een regulerend stelsel, dat bovendien relatief streng is, maar dat dit niet impliceert dat deze bedrijven onder „toezicht” staan, in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4. Zij sluiten zich aan bij het oordeel van het Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) in het Smartsource-arrest dat er een fundamenteel verschil bestaat tussen een „regulerend” stelsel, dat de regulator enkel de bevoegdheid verleent de doelstellingen te bepalen die de gereguleerde entiteit moet nastreven, en een stelsel van „toezicht”, waarbij de regulator ook kan bepalen hoe de betrokken entiteit die doelstellingen moet verwezenlijken.
In die context wijst de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus erop dat artikel 2, punt 2, sub c, van het Verdrag van Aarhus – een bepaling die in wezen identiek is aan artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 – weliswaar „ten minste” betrekking heeft op personen die „toebehoren aan de staat”, maar dat deze bepaling „bovendien ook betrekking kan hebben op instellingen die openbare diensten in verband met het milieu leveren en onder regulerend toezicht staan”.
Wat dit begrip „toezicht” betreft, wenst de verwijzende rechter in het kader van zijn vierde vraag te vernemen welk belang moet worden gehecht aan het arrest Griffin/South West Water Services Ltd. van de High Court of Justice (England & Wales) (Verenigd Koninkrijk), waarnaar ook wordt verwezen in de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, meer bepaald bij de toelichting over artikel 2, punt 2, sub c, van dit verdrag.
In dat arrest is met name geoordeeld dat het in punt 20 van het reeds aangehaalde arrest Foster e.a. bedoelde toezichtcriterium niet aldus mag worden opgevat dat daaronder geen „regulerend” stelsel is begrepen als dat van de WIA 1991, alsook dat dit stelsel aan het toezichtcriterium voldeed. Aangezien eveneens was voldaan aan de andere criteria, kon richtlijn 75/129/EEG van de Raad van 17 februari 1975 betreffende de aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake collectief ontslag (PB L 48, blz. 29) worden aangevoerd tegen het in dat geding aan de orde zijnde waterbedrijf, dat een „emanatie van de staat” was.
In die context stelt de verwijzende rechter specifiek de vraag of een waterbedrijf, als „emanatie van de staat”, ook noodzakelijkerwijs een onder artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 vallend rechtspersoon is.
Indien in het kader van de toepassing van de criteria die zijn genoemd in punt 20 van het reeds aangehaalde arrest Foster e.a. is vastgesteld dat sprake is van toezicht, kan dit beschouwd worden als een aanwijzing dat ook is voldaan aan de in artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 neergelegde voorwaarde van toezicht, aangezien het begrip toezicht in beide contexten doelt op alle verschijningsvormen van het concept „staat” in de ruime zin, die het meest geschikt is om de doelstellingen van de betrokken regelgeving te verwezenlijken.
Bij de vaststelling van de precieze draagwijdte van het in artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 bedoelde begrip „toezicht” moet echter ook rekening worden gehouden met de doelstellingen van deze richtlijn.
Uit artikel 1, sub a en b, van deze richtlijn volgt dat zij met name tot doel heeft het recht van toegang te garanderen tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd, de voorwaarden, grondregels en praktische regelingen voor de uitoefening van dat recht vast te stellen, en te bereiken dat deze informatie op de breedst mogelijke basis systematisch aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid.
Door drie categorieën van overheidsinstanties te omschrijven, beoogt artikel 2, punt 2, van richtlijn 2003/4 aldus een hele groep van entiteiten te omvatten die als overheidsdiensten moeten worden aangemerkt, ongeacht hun rechtsvorm. Het kan daarbij om de staat zelf gaan, een entiteit die door de staat gemachtigd is namens hem op te treden of een door de staat gecontroleerde entiteit.
Hieruit volgt dat het begrip „toezicht” in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat deze derde categorie – de restcategorie – van overheidsinstanties elke entiteit omvat die niet op daadwerkelijk autonome wijze kan bepalen hoe zij de haar toebedeelde milieutaken uitoefent, aangezien een in artikel 2, punt 2, sub a of b, bedoelde overheidsinstantie het optreden van die entiteit op het gebied van het milieu beslissend kan beïnvloeden.
De wijze waarop een dergelijke overheidsinstantie op grond van de hem door de nationale wetgever toebedeelde bevoegdheden een beslissende invloed kan uitoefenen, is in dit verband niet van belang. Het kan met name gaan om de bevoegdheid de betrokken entiteiten bevelen te geven, al dan niet in het kader van de uitoefening van aandeelhoudersrechten, de bevoegdheid om de besluiten van die entiteiten te schorsen, achteraf nietig te verklaren, dan wel afhankelijk te stellen van een voorafgaande goedkeuring, de bevoegdheid om de leden van hun leidinggevende organen (of de meerderheid daarvan) te benoemen of te ontslaan, of de bevoegdheid om de financiering van deze entiteiten geheel of ten dele in te trekken, waardoor hun voortbestaan in het gedrang komt.
De enkele omstandigheid dat de betrokken entiteit, net als de betrokken waterbedrijven, een handelsonderneming is die onderworpen is aan een specifiek regulerend stelsel voor de betrokken sector, sluit niet uit dat sprake is van toezicht in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4, voor zover die entiteit voldoet aan de voorwaarden van punt 68 van het onderhavige arrest.
Uit het feit dat het betrokken stelsel een zeer precies rechtskader bevat met een reeks regels die voorschrijven hoe dergelijke ondernemingen de hun toebedeelde openbare functies in verband met milieubeheer moeten vervullen en die in voorkomend geval ook voorzien in administratief toezicht om de effectieve naleving van die regels te verzekeren, zo nodig door middel van bevelen of geldboeten, kan immers voortvloeien dat deze entiteiten niet over effectieve autonomie ten opzichte van de staat beschikken, zelfs al kan die staat na de privatisering van de betrokken sector hun dagelijks beheer niet meer bepalen.
Het staat aan de verwijzende rechter om in het kader van de hoofdgedingen na te gaan of de regeling van de WIA 1991 met zich brengt dat de betrokken waterbedrijven niet beschikken over effectieve autonomie ten opzichte van de toezichthoudende autoriteiten, te weten de Secretary of State en OFWAT.
Gelet op het voorgaande moet op de derde en de vierde vraag worden geantwoord dat ondernemingen die openbare diensten in verband met het milieu verrichten, zoals de betrokken waterbedrijven, onder toezicht staan van een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van richtlijn 2003/4 bedoeld orgaan of persoon, en dus op grond van artikel 2, punt 2, sub c, van deze richtlijn als „overheidsinstanties” moeten worden aangemerkt, indien zij niet op daadwerkelijk autonome wijze bepalen hoe zij die diensten verrichten, aangezien een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van diezelfde richtlijn bedoelde overheidsinstantie het optreden van die ondernemingen op het gebied van het milieu op beslissende wijze kan beïnvloeden.
Vijfde vraag
Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, punt 2, sub b en c, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat een persoon die voor bepaalde van zijn functies, verantwoordelijkheden of diensten onder die bepaling valt, slechts met betrekking tot de milieu-informatie waarover hij in het kader van die functies, verantwoordelijkheden en diensten beschikt, een overheidsinstantie is.
De mogelijkheid om aan het begrip overheidsinstantie een dergelijke hybride uitlegging te geven, is met name geopperd in het kader van de nationale procedure die heeft geleid tot het Smartsource-arrest. In dat kader is voor het geval de waterbedrijven binnen de werkingssfeer van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 moesten vallen omdat zij bepaalde openbare bestuursfuncties uitoefenden, met name betoogd dat die bepaling aldus kon worden uitgelegd dat deze bedrijven enkel de milieu-informatie moesten meedelen waarover zij in het kader van de uitoefening van die functies beschikten.
In dit verband moet worden vastgesteld dat een hybride uitlegging van het begrip overheidsinstantie ervoor kan zorgen dat bij de effectieve toepassing van richtlijn 2003/4 onduidelijkheid en grote praktische problemen ontstaan, en dat zij als zodanig bovendien geen steun vindt in de tekst of de opzet van die richtlijn of van het Verdrag van Aarhus.
Integendeel, die benadering is in strijd met de grondbeginselen waarvan zowel in die richtlijn als in het Verdrag van Aarhus is uitgegaan bij het bepalen van de werkingssfeer van de in die teksten neergelegde toegangsregeling, die tot doel heeft ervoor te zorgen dat de milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd op de breedst mogelijke basis systematisch aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid.
Zoals voortvloeit uit artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4 – de centrale bepaling van die richtlijn, die in wezen identiek is aan artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus – moet een entiteit die wordt aangemerkt als een overheidsinstantie in de zin van een van de drie in artikel 2, punt 2, van die richtlijn opgesomde categorieën, immers aan iedere aanvrager alle milieu-informatie ter beschikking stellen waarover zij beschikt of die voor haar wordt beheerd, en die tot een van de zes in artikel 2, punt 1, van die richtlijn genoemde categorieën van informatie behoort, tenzij de aanvraag valt onder een van de in artikel 4 van die richtlijn bedoelde uitzonderingsgevallen.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 116 en 118 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moeten de in artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 bedoelde personen in het kader van deze richtlijn dus als overheidsinstanties worden beschouwd met betrekking tot alle milieu-informatie waarover zij beschikken.
Zoals uit punt 73 van het onderhavige arrest voortvloeit, kunnen handelsondernemingen als de betrokken waterbedrijven in het specifieke kader van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 voorts enkel overheidsinstanties zijn in de zin van die bepaling, voor zover zij bij het verrichten van openbare diensten op het gebied van het milieu onder toezicht staan van een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van richtlijn 2003/4 bedoeld orgaan of persoon.
Hieruit volgt dat dergelijke ondernemingen enkel de milieu-informatie hoeven mee te delen waarover zij in het kader van de verrichting van die openbare diensten beschikken.
Zoals de advocaat-generaal in punt 121 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, zijn die ondernemingen daarentegen niet gehouden om milieu-informatie te verstrekken indien vaststaat dat deze geen verband houdt met het verlenen van die openbare diensten. Indien niet zeker is dat dit het geval is, moet de betrokken informatie worden verstrekt.
Bijgevolg moet op de vijfde vraag worden geantwoord dat artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat een persoon die onder die bepaling valt, een overheidsinstantie uitmaakt met betrekking tot alle milieu-informatie waarover hij beschikt. Handelsondernemingen als de betrokken waterbedrijven, die slechts een overheidsinstantie in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van die richtlijn kunnen zijn voor zover zij bij het verrichten van openbare diensten op het gebied van het milieu onder toezicht staan van een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van die richtlijn bedoeld orgaan of persoon, hoeven geen milieu-informatie te verstrekken waarvan vaststaat dat zij geen verband houdt met het verrichten van dergelijke diensten.
Conclusie
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
Teneinde te bepalen of entiteiten zoals United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd en Southern Water Services Ltd kunnen worden aangemerkt als rechtspersonen die „openbare bestuursfuncties” naar nationaal recht uitoefenen in de zin van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad, moet worden onderzocht of deze entiteiten krachtens het op hen van toepassing zijnde nationale recht beschikken over bevoegdheden die verder gaan dan de bevoegdheden die voortvloeien uit de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden.
Ondernemingen die openbare diensten in verband met het milieu verrichten, zoals United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd en Southern Water Services Ltd, staan onder toezicht van een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van richtlijn 2003/4 bedoeld orgaan of persoon, en moeten dus op grond van artikel 2, punt 2, sub c, van deze richtlijn als „overheidsinstanties” worden aangemerkt, indien zij niet op daadwerkelijk autonome wijze bepalen hoe zij die diensten verrichten, aangezien een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van diezelfde richtlijn bedoelde overheidsinstantie het optreden van die ondernemingen op het gebied van het milieu op beslissende wijze kan beïnvloeden.
Artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 moet aldus worden uitgelegd dat een persoon die onder die bepaling valt, een overheidsinstantie uitmaakt met betrekking tot alle milieu-informatie waarover hij beschikt.
Handelsondernemingen als United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd en Southern Water Services Ltd, die slechts een overheidsinstantie in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van die richtlijn kunnen zijn voor zover zij bij het verrichten van openbare diensten op het gebied van het milieu onder toezicht staan van een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van die richtlijn bedoeld orgaan of persoon, hoeven geen milieu-informatie te verstrekken waarvan vaststaat dat zij geen verband houdt met het verrichten van dergelijke diensten.
