Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 12 februari 2019, ECLI:NL:GHSHE:2019:560

Op 21 december 2016 is door klager een noodbevel ex artikel 175 Gemeentewet afgegeven jegens onder meer beklaagden. Het noodbevel was geldig tot en met 2 januari 2017. Overtreding van een noodbevel is een misdrijf op grond van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht. In de periode waarin het noodbevel geldig was zijn beklaagden aangehouden wegens (onder meer) overtreding van het noodbevel.

Bij brief van 29 maart 2017 is door de officier van justitie aan klager bericht dat de zaak ten aanzien van de genoemde beklaagden niet zal worden vervolgd omdat de motivering van het noodbevel is weergegeven in algemene termen en daarmee niet deugdelijk gemotiveerd is zoals artikel 3:46 Algemene wet bestuursrecht vereist, terwijl de motivering van het noodbevel op de persoon dient te zijn toegespitst. De zaken zijn derhalve wegens gebrek aan bewijs geseponeerd.

Hierop is namens klager bij schrijven van 28 juni 2017 een klaagschrift ingediend bij het hof, ingekomen ter griffie van het hof op 28 juni 2017, met het verzoek de vervolging te bevelen.

Bij brief van 29 april 2018 is het klaagschrift namens klager nader aangevuld.

De advocaat-generaal heeft in het schriftelijk verslag van 2 augustus 2018, onder toevoeging van het ambtsbericht van de hoofdofficier van justitie van 4 juli 2018, met bijlagen, het hof geraden het beklag af te wijzen. In het ambtsbericht wordt gesteld, zakelijk weergegeven, dat tot seponering is overgegaan omdat de noodbevelen niet rechtmatig waren

- nu er voorafgaand aan het afgeven van de noodbevelen geen sprake was van een situatie als bedoeld in artikel 175 Gemeentewet;

- de noodbevelen in algemene termen waren opgesteld en derhalve niet deugdelijk gemotiveerd waren;

- de noodbevelen vrijheidsbenemende maatregelen en een meldplicht bevatten, voor welke maatregelen artikel 175 Gemeentewet geen basis biedt.

Op 15 januari 2019 is het klaagschrift in aanwezigheid van klager, zijn advocaat en naam, strategisch adviseur juridische kwaliteit bij de gemeente plaatsnaam 1, in raadkamer van het hof behandeld.

De advocaat-generaal heeft in raadkamer gepersisteerd bij het schriftelijk verslag.

De beoordeling

De klacht

De klacht is gericht tegen de beslissingen van het openbaar ministerie om beklaagden niet te vervolgen op grond van overtreding van artikel 184 Sr wegens het niet opvolgen van het door klager op 21 december 2016 afgegeven noodbevel. Volgens klager zijn de sepotbeslissingen ondeugdelijk tot stand gekomen nu er geen uitputtend onderzoek is verricht en is de motivatie van de sepotbeslissingen, namelijk dat het gegeven noodbevel niet rechtmatig is, niet navolgbaar en onjuist.

Klager heeft als burgemeester, zijnde het bestuursorgaan van de gemeente dat bevoegd is om een noodbevel af te geven, belang bij handhaving van dat noodbevel en, in geval van overtreding, bij vervolging.

Gezien de acute en dreigende noodsituatie is destijds – in gezamenlijk overleg tussen burgemeester, politie, openbaar ministerie en COA - besloten om een noodbevel uit te vaardigen; het noodbevel is in het Driehoeksoverleg op 20 december 2016 inhoudelijk bestudeerd en aangepast. Het noodbevel en de motivering ervan zijn in gezamenlijk overleg met het openbaar ministerie en de politie vorm gegeven; genoemde instanties hebben zelfs meegeschreven aan het noodbevel. De uiteindelijke beslissing voor het uitvaardigen van het noodbevel jegens 26 toenmalige bewoners van het AZC plaatsnaam 1 is op 21 december 2016 genomen door klager, krachtens zijn bevoegdheid als burgemeester ex artikel 175 Gemeentewet. Het noodbevel was geldig tot en met 2 januari 2017.

Onder verwijzing naar het logboek dat door de gemeente is bijgehouden stelt klager dat het noodzakelijk was om het noodbevel uit te vaardigen, aangezien er gedurende een aantal weken sprake was van ernstige verstoringen van de openbare orde op het AZC-terrein, in de gemeente plaatsnaam 1 en in de verre omgeving. Uit het logboek blijkt dat vanaf oktober 2016 meldingen zowel vanuit de binnenstad als vanuit het COA in plaatsnaam 1 zijn gedaan inzake vernielingen, vechtpartijen en andere incidenten waarbij Noord-Afrikaanse asielzoekers zouden zijn betrokken, waardoor de spanning in de gemeenschap steeds meer toe nam; andere ingrijpende bevoegdheden zoals bijvoorbeeld maatregelen krachtens de Voetbalwet schoten tekort of waren (praktisch) niet haalbaar.

De eerste zorgen over het (overlast veroorzakende) gedrag van asielzoekers uit Noord-Afrikaanse landen worden op 18 oktober 2016 door de wijkagent aan de kabinetschef van de gemeente plaatsnaam 1 gemeld.

Op 31 oktober 2016 is de problematiek van Noord-Afrikaanse asielzoekers voor het eerst geagendeerd voor het periodieke Veiligheidsberaad van burgemeester met de politie.

Op 11 november 2016 vindt een spuugincident plaats.

Eind november 2016 wordt in het gemeentelijk omwonendenoverleg over de overlast van een aantal asielzoekers gesproken; ook regionaal wordt e.e.a. besproken.

Op 10 december 2016 vindt er een tweede spuugincident plaats.

Op 14 december 2016 wordt in een extra overleg met de politie en het COA over de concrete aanpak van de overlast door Noord-Afrikaanse asielzoekers gesproken, waarbij verschillende opties van aanpak zijn uitgewerkt en de top 20 van de meest overlast veroorzakende asielzoekers is opgesteld. Uit de aantekeningen van dit overleg komt het volgende beeld naar voren: genoemde personen misdragen zich op het AZC; zij maken zich schuldig aan zaken zoals agressie, drank, drugs, stelen, onderdrukking, intimidatie en handel in illegale goederen; het vermoeden bestaat dat ze op het AZC in bendevorm actief zijn.

Door het COA zijn diverse maatregelen genomen. Uit de sfeerrapportages1 van de politie blijkt dat diezelfde personen een zelfde soort overlast gevend gedrag vertonen in de binnenstad van plaatsnaam 1 en elders.

Ook binnen de raadscommissie Bedrijfsvoering en Inwoners is over dit onderwerp gesproken en aangedrongen op maatregelen.

Volgens klager is het noodbevel deugdelijk gemotiveerd en zijn de gronden van het noodbevel in het noodbevel zelf opgenomen; de wet vergt niet dat wordt aangegeven wanneer, hoe vaak en waar de openbare orde is verstoord. Volgens klager is de door het COA verstrekte lijst met namen van de meest overlast gevende personen gekoppeld c.q. getoetst aan politie-informatie over deze personen.

Voorafgaand aan het noodbevel beschikte klager over de volgende informatie ten aanzien van beklaagden:

T.a.v. beklaagde 1:

- agressie en diefstal en geweld tegen personen fysiek plaatsnaam 1:

- overlast alcohol/drugs;

- winkeldiefstal.

T.a.v. beklaagde 2:

- agressief naar COA en beveiliging, bedreiging met mes;

- meerdere malen agressie en fysiek geweld tegen personen in plaatsnaam 1:

- belediging (in de trein), 2x spugen (in de trein).

T.a.v. beklaagde 3:

- winkeldiefstal en heling.

T.a.v. beklaagde 4:

- agressie en geweld tegen personen in plaatsnaam 1:

- vechtpartij op AZC.

T.a.v. beklaagde 5:

- agressie en geweld;

- vechtpartij bewoners AZC.

T.a.v. beklaagde 6:

- agressie en geweld AZC, dreiging met mes AZC, grootschalige vechtpartij;

- agressie en geweld tegen personen fysiek in plaatsnaam 1.

Genoemde beklaagden zijn afzonderlijk als individu in het noodbevel aangeschreven.

Volgens klager is het noodbevel in samenspraak met onder meer het openbaar ministerie tot stand gekomen. Klager begrijpt dan ook niet dat het openbaar ministerie eerst op het moment dat het noodbevel bijna afloopt, met de mededeling komt dat er per persoon een dossier opgebouwd moet zijn. Volgens klager was deze informatie bij de politie en bij het COA voorhanden. De gemeente beschikt niet over die informatie; uit de klachtbrief is op te maken dat deze informatie ook niet aan de gemeente ter beschikking is gesteld in verband met privacyoverwegingen of andere restricties. Volgens klager was ook de onderbouwing van het noodbevel per persoon, gezien de intensieve overleggen, reeds bekend bij politie en justitie en heeft klager het openbaar ministerie tijdig de hem ter beschikking staande informatie (logboek met incidenten, bekend bij politie en openbaar ministerie, op chronologische volgorde) verschaft. Volgens klager had ook de politie eerder aan de bel moeten trekken toen bleek dat voor het afgeven van het noodbevel essentiële basisinformatie (dossiervorming) ontbrak.

Volgens klager was er gezien de eerder geschetste feiten en omstandigheden sprake van een strikte noodzakelijkheid om op te treden tegen de verstoring van de openbare orde en om te voorkomen dat het verstoren van de openbaar orde voort zou duren; er was sprake van een concreet en actueel gevaar voor aantasting van de openbare orde, waartegen direct opgetreden moest worden. De beslissing om een noodbevel uit te vaardigen is zorgvuldig tot stand gekomen. De uitgevaardigde noodbevelen waren kortlopend en direct gerelateerd aan de (dreigende) verstoring; andere maatregelen voldeden niet, mitsdien is er voldaan aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. De noodbevelen waren derhalve rechtsgeldig, aldus klager.

Beklaagden hebben het noodbevel overtreden, hetgeen een strafbaar feit oplevert. Een succesvolle strafvervolging is derhalve mogelijk en gezien het maatschappelijk belang ook opportuun. Klager acht het onbegrijpelijk dat het openbaar ministerie in deze zaak niet de nadruk legt op het strafbare feit dat is gepleegd maar op het afgegeven noodbevel.

II De stukken in het dossier voor zover deze feiten en omstandigheden bevatten die van belang zijn voor de beoordeling van de klacht.

i De brieven van klager in zijn functie van burgemeester van de gemeente plaatsnaam 1 d.d. 20 december 2016 (A) op naam gesteld van de betreffende beklaagde, met in de bijlage het (niet op naam gestelde) noodbevel d.d. 20 december 2016 (B) (met diverse vertalingen).

ii De politiedossiers met betrekking tot de afzonderlijke beklaagden (onder meer bevattend de processen-verbaal van aanhouding, van verhoor van verdachte en van bevindingen met als bijlage een overzicht van antecedenten en registraties bekend over de verdachte bij de politie en bij het COA).

De tekst van de in de Nederlandse taal opgestelde brief van klager (A) luidt steeds:

“Uit informatie van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) en van de politie, blijkt dat u zich afgelopen weken geregeld schuldig heeft gemaakt aan verstoring van de openbare orde. Zowel op het AZC terrein als daarbuiten.

Het noodbevel, dat ik bij deze brief heb gevoegd, treedt morgen 21 december 2106 vanaf 08.00 uur in werking.

Als burgemeester beveel ik;

1. dat u zich, vanaf het moment dat dit noodbevel van kracht is, alleen ophoudt en begeeft op het AZC terrein, adres in plaatsnaam 1, behalve dagelijks tussen 13.00 en 14.00 uur;

2. dat u zich driemaal per dag (te weten om 08.30, 14.00 en 21.30 uur) meldt bij de portier/beveiliger van het AZC;

3. dat u de Huisregels van het AZC strikt na leeft.

Dit bevel geldt voorlopig tot en met 2 januari 2017.

Voldoet u niet aan dit noodbevel, dan pleegt u een misdrijf wat door de politie direct bestraft kan worden met drie maanden gevangenisstraf of een boete van 3.600 euro.

(....) ”

De tekst van het in de Nederlandse taal opgestelde noodbevel (B) luidt steeds:

“Noodbevel

De burgemeester van plaatsnaam 1,

Overwegende, dat:

- in de afgelopen weken geregeld een verstoring van de openbare orde heeft plaatsgevonden op het AZC terrein, in de gemeente plaatsnaam 1 en in de verre omgeving;

- de verstoringen onder meer bestaan uit zakkenrollerij, diefstal, vechtpartijen, vandalisme, bespugen en intimideren;

- de overlastveroorzakers met naam en toenaam bij het COA en de politie bekend zijn;

- er sprake is van een oproerige beweging en/of van ernstige wanordelijkheden, zoals bedoeld in artikel 175 Gemeentewet;

- het daarom noodzakelijk is om ter handhaving van de openbare orde en ter beperking van het gevaar voor personen en goederen, een noodbevel af te geven.

Gelet op artikel 175 Gemeentewet

Beveelt de burgemeester;

1. dat de overlastveroorzakers zich, vanaf het moment dat dit noodbevel van kracht is, alleen ophouden en begeven op het AZC terrein, behalve dagelijks tussen 13.00 en 14.00 uur;

2. de overlastveroorzakers zich driemaal per dag (te weten om 08.30, 14.00 en 21.30 uur) (te) melden bij de portier/beveiliger van het AZC;

3. de overlastveroorzakers Huisregels van het naam AZC 1 strikt na te leven.

Het niet voldoen aan dit bevel is een misdrijf op grond van artikel 184 Wetboek van Strafrecht.

Dit bevel is geldig tot en met 2 januari 2017.

21 december 2016, 08.00 uur

DE BURGEMEESTER VAN plaatsnaam 1 …”

Zakelijke weergave van de feiten en omstandigheden blijkende uit de stukken

Beklaagde 1 is op 23 december 2016, omstreeks 17.51 uur, aangehouden in het centrum van plaatsnaam 1 ter zake van winkeldiefstal (burgerarrest) en vervolgens door de politie ter zake van het niet opvolgen van het noodbevel.

Uit het bijgevoegde uittreksel Justitiële Documentatie d.d. 30 juni 2017 blijkt

dat beklaagde 1 zich vóór 23 december 2016 schuldig heeft gemaakt aan diefstal (op 15 december 2016 te Roermond) en diefstal fiets (op 16 juni 2016 te Musselkanaal). Voorts is er een openstaande zaak ter zake van een overtreding van de APV Amsterdam (gepleegd op 3 maart 2016 te Amsterdam).

Volgens informatie uit de politiesystemen zijn er nog meer, niet gespecificeerde incidenten bekend, zoals mishandeling (betrokkene), overlast alcohol/drugs en op stations.

Volgens informatie vanuit het AZC is met betrekking tot beklaagde sprake van:

overlast en is vaak dronken;·
handtastelijk naar medewerkers COA;
agressief naar medebewoners;
ROV 32.

Beklaagde 2 is op 1 januari 2017, omstreeks 03.25 uur, in het centrum van plaatsnaam 1 aangehouden ter zake van overtreding van artikel 184 Sr.

Uit het bijgevoegde uittreksel JD d.d.30 juni 2017 blijkt dat beklaagde 2 zich vóór 1 januari 2017 schuldig heeft gemaakt aan medeplegen mishandeling en bedreiging (beide op 26 november 2016 te plaatsnaam 1 ).

Volgens informatie uit de politiesystemen zijn er nog twee, niet gespecifieerde incidenten, bekend te weten: 2x belediging (treinspuger).

Volgens informatie vanuit het AZC is met betrekking tot beklaagde sprake van:

bedreiging met mes naar medebewoners;
intimiderend richting medebewoners;
agressief richting COA en beveiliging;
heeft locatieverbod gehad;
heeft ROV 3, ROV 5 en ROV 6 gekregen.

Beklaagde 3 is op 27 december 2016 op het terrein van het AZC als verdachte verhoord3 in verband met het niet opvolgen van de het noodbevel c.q. met de daarin opgenomen meldplicht.

Het dossier bevat geen uittreksel JD betrekking hebbende op beklaagde 3.

Volgens informatie uit de politiesystemen zijn, behalve het onderhavige feit, nog twee, niet gespecificeerde incidenten bekend, te weten: winkeldiefstal en poging winkeldiefstal. Volgens informatie vanuit het AZC is met betrekking tot beklaagde sprake van:

overtreden huisregels.

Beklaagde 4 is op 29 december 2016, om 03.50 uur, op het Stationsplein te plaatsnaam 1 aangehouden ter zake van overtreding van artikel 184 Sr.

Uit het bijgevoegde uittreksel JD d.d.30 juni 2017 blijkt dat beklaagde 4 ook op 25 december 2016 is aangehouden ter zake van artikel 184 Sr (deze zaak is geseponeerd).

Volgens informatie uit de politiesystemen zijn er nog andere, niet gespecificeerde incidenten bekend, zoals niet voldoen aan bevel (na aanhouding), opstootje bij café, dreigende situatie in de trein, vechtpartij.

Volgens informatie vanuit het AZC is met betrekking tot beklaagde sprake van:

agressie en geweld naar bewoners en naar Trigion;
overtreden huisregels;
vandalisme;
heeft een ROV 2 en ROV 5 gekregen.

Beklaagde 5 is op 22 december 2016, om 14.15 uur, in het centrum (Dries) in plaatsnaam 1 aangehouden ter zake van overtreding van artikel 184 Sr.

Het dossier bevat geen uittreksel JD betrekking hebbende op beklaagde 5.

Volgens informatie uit de politiesystemen zijn, behalve het onderhavige feit, nog drie, niet gespecificeerde incidenten bekend, te weten: mishandeling (sepot), bedreiging (sepot) en verdenking vanuit de bewoners naam AZC 1 met betrekking tot gebruik van en handel in drugs (binnen terrein AZC), handel in merkschoenen, telefoonhoesjes, merkkleding en intimidatie van (vrouwelijke) bewoners.

Volgens informatie vanuit het AZC is met betrekking tot beklaagde sprake van:

vermoedens van diefstal van telefoon medebewoner;
betrokken geweest bij vechtpartijen met medebewoners;
heeft diverse malen een ROV 1 en 2 ontvangen;

diverse huisregels overtreden (drugsgebruik, alcoholgebruik, agressie en geweld, laat illegale bezoekers toe, illegale handel (vermoeden), afpersing medebewoners).

Beklaagde 6 is op 30 december 2016 op het terrein van het AZC aangehouden in verband met overtreding van artikel 184 Sr i.c. het niet opvolgen van de het noodbevel c.q. met de daarin opgenomen meldplicht.

Beklaagde 6 heeft een blanco strafblad (d.d. 30 juni 2017).

Volgens informatie uit de politiesystemen is, behalve het onderhavige feit, nog sprake van een niet gespecificeerde verdenking vanuit de bewoners naam AZC 1 met betrekking tot gebruik van en handel in drugs (binnen terrein AZC), handel in merkschoenen, telefoonhoesjes, merkkleding en intimidatie van (vrouwelijke) bewoners.

Volgens informatie vanuit het AZC is met betrekking tot beklaagde sprake van:

bedreiging met mes naar medebewoners;
heeft 2x ROV 1 en ROV 2 ontvangen;
diverse huisregels overtreden (alcoholgebruik, drugsgebruik, herhaaldelijk agressie en geweld naar bewoners toe).

Het onderzoek in raadkamer

Door en namens klager is het klaagschrift in raadkamer nader toegelicht. Daarbij is benadrukt dat vervolging van beklaagden vanuit maatschappelijk oogpunt van groot belang is. Voorts is erop gewezen dat de communicatie en samenwerking in de driehoek van burgemeester, politie en openbaar ministerie in de aanloop naar het uitvaardigen van de noodbevelen te wensen overliet en dat klager met name van de zijde van het openbaar ministerie omtrent de mogelijkheid om een noodbevel uit te vaardigen onvoldoende van advies is gediend. De kwestie is inmiddels met het openbaar ministerie uitgesproken, waardoor de verhoudingen binnen de driehoek zijn verbeterd.

In raadkamer is een afschrift van het door de gemeente bijgehouden logboek overgelegd.

De aantekeningen in het logboek komen overeen met hetgeen daaromtrent in het klaagschrift is opgemerkt.

Het oordeel van het hof

Om te kunnen komen tot gegrondverklaring van een klacht moet het hof allereerst van oordeel zijn dat er op grond van de voorhanden stukken voldoende bewijs aanwezig is of dat door middel van nader onderzoek voldoende bewijs kan worden vergaard op basis waarvan het aannemelijk kan worden geacht dat de strafrechter tot een veroordeling van beklaagden zal kunnen komen.

Vervolgens dient de vraag zich aan of vervolging ook zinvol is. Bij de beantwoording van die vraag moeten, behalve de belangen van klager, ook andere belangen, waaronder het algemeen belang en het belang van beklaagden, worden meegewogen. Dat betekent dat niet in alle gevallen waarin voldoende bewijs voorhanden lijkt te zijn of mogelijk zou kunnen worden vergaard, besloten wordt om de zaak aan de strafrechter voor te leggen.

In de onderhavige zaak heeft klager noodbevelen naar beklaagden doen uitgaan die steunen op artikel 175, eerste lid van de Gemeentewet, welk wetsartikel als volgt luidt:

“In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.”

Overtreding van een op grond van artikel 175, eerste lid Gemeentewet gegeven bevel is als misdrijf strafbaar gesteld bij artikel 184 Sr. De door klager afgegeven noodbevelen vermelden dat er sprake is van een oproerige beweging en/of ernstige wanordelijkheden.

Indien de zaak wordt voorgelegd aan de strafrechter, dient deze te onderzoeken in hoeverre het in een tenlastelegging genoemde wettelijk voorschrift verbindend is en of het bevel rechtmatig is gegeven.

Gelet op het onderzoek in raadkamer en de uit het dossier blijkende feiten en omstandigheden, is het hof van oordeel dat de door klager ter onderbouwing van de door hem afgegeven noodbevelen aangevoerde gronden, in het licht van de eisen die artikel 175, eerste lid Gemeentewet stelt en de daarop betrekking hebbende jurisprudentie, onvoldoende zijn om te kunnen spreken van rechtsgeldige noodbevelen. Het hof overweegt dienaangaande in het bijzonder dat uit de door klager verstrekte informatie niet, dan wel onvoldoende blijkt dat voorafgaand aan het uitvaardigen van de onderhavige noodbevelen sprake was van een oproerige beweging, andere ernstige wanordelijkheden of van rampen dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan zoals bedoeld in genoemd artikel van de Gemeentewet.

Uit de stukken komt wel naar voren dat het gedrag van beklaagden in de periode medio oktober 2016 tot medio december 2016 voor de nodige overlast en maatschappelijke onrust binnen de gemeente plaatsnaam 1, maar ook elders, heeft gezorgd en dat de druk zowel vanuit de politie als het COA en de omwonenden op klager om daartegen maatregelen te treffen toenam, maar zulks is naar oordeel van het hof onvoldoende om te kunnen spreken van situaties waarop het genoemde artikel doelt. De noodbevelen zijn derhalve niet rechtmatig.

Reeds daarom acht het hof succesvolle strafvervolging van beklaagden niet mogelijk.

Gelet op het vorenstaande dient het beklag te worden afgewezen.

Lees hier de volledige uitspraak.