Verslag Anti-Corruptie Congres 2023
/Op 24 november 2023 vond het Anti-Corruptie Congres plaats met dit jaar ambtelijke omkoping als overkoepelend thema. Een uitgelegen kans voor sprekers en deelnemers om na te pleiten over de zaak De Mos, voor te pleiten voor het hoger beroep of 'gewoon' te luisteren naar (juridische én wetenschappelijke) ontwikkelingen op het gebied van (ambtelijke) corruptie. Omkoping en anti-corruptie zijn onderwerpen die zowel de publieke als de private sector raken. Dit was ook te zien aan de gemêleerde groep deelnemers. Deze bestond niet alleen uit advocaten, officieren van justitie, (opsporings)ambtenaren en rechters. Ook het bedrijfsleven en de financiële sector waren goed vertegenwoordigd.
Joyce Boonstra trapte af met het onderwerp 'Oh, was ik een ambtenaar dan?!'. Zij ging in op de ruime definitie van 'ambtenaar' die voor passieve ambtelijke omkoping (waar tijdens dit congres de focus op lag) wordt gehanteerd. Volgens de Hoge Raad kan als ambtenaar worden aangemerkt "degene die onder toezicht en verantwoording van de overheid is aangesteld in een functie waaraan een openbaar karakter niet kan worden ontzegd teneinde een deel van de taak van de Staat of zijn organen te verrichten". Onduidelijkheid over de vraag of iemand ambtenaar is, zal ontstaan bij twijfel over de vraag of een overheidstaak wordt uitgeoefend. Er kan dan sprake zijn van een zogeheten 'verlengde ambtenaar'. Daaronder kunnen bijvoorbeeld portiers, schoonmakers, kantine- en keukenpersoneel in openbare gebouwen of werknemers van een gemeentelijk vervoersbedrijf vallen. Het is mogelijk dat je zelf niet weet dat je een ambtenaar bent. Het verweer dat sprake is van (verontschuldigbare) onwetendheid over de ambtelijke hoedanigheid wordt – gelet op de rechtspraak – echter niet snel gehonoreerd.
Ook op Europees niveau heeft corruptiebestrijding de aandacht. Daarmee wordt niet gedoeld op het recente onderzoek naar omkoping in het Europees parlement zelf, maar op het voorstel voor een nieuwe EU-richtlijn dat op 3 mei 2023 is gepubliceerd. Tijdens het congres besprak wetgevingsjurist Eelke Sikkema dit voorstel en de gevolgen voor Nederland. Volgens de Europese Commissie is het bestaande instrumentarium niet toereikend, omdat de verschillen in nationale anti-corruptieregelgeving een effectieve samenwerking zouden belemmeren. Daarnaast zouden er in de lidstaten problemen zijn betreffende langdurige vervolgingen, te korte verjaringstermijnen, te verreikende immuniteitsregels en beperkte financiële middelen, capaciteit, training en opsporingsmogelijkheden ten aanzien van corruptie. Het voorstel voor een nieuwe EU-richtlijn ziet op zowel de publieke als de private sector en bevat verplichtingen voor de lidstaten rondom preventie en repressie. Nederland onderschrijft de meerwaarde en doelstellingen van de richtlijn, maar geeft ook tegengas op bepaalde punten. Zo moeten de preventieve maatregelen helder afgebakend en noodzakelijk zijn. Volgens Nederland is het de vraag of maatregelen zoals het oprichten van een preventieve anti-corruptieorganisatie en regels over het openbaar maken van bezittingen niet te ver gaan. Daarnaast bevat het voorstel diverse strafbaarstellingen die grotendeels zijn gebaseerd op het VN-Verdrag tegen corruptie (zoals ongeoorloofde beïnvloeding, misbruik van functie en ongeoorloofde verrijking). Nederland zet in ieder geval in op het verlagen van de voorgestelde strafmaxima of het niet-dwingend voorschrijven hiervan. Ook wil Nederland de wettelijke mogelijkheid tot ontzetting uit het passief kiesrecht laten schrappen of beperken en wordt ingezet op het niet-dwingend voorschrijven van strafverzwarende- en verzachtende omstandigheden. Kortom, de reikwijdte van de nieuwe corruptierichtlijn moet eerst verduidelijkt worden voordat de vraag wat de gevolgen van Nederland zijn beantwoord kan worden. To be continued dus.
Veel deelnemers keken met belangstelling uit naar het onderwerp 'netwerkcorruptie'. Een onderwerp waar Willeke Slingerland in 2018 op promoveerde. Volgens Slingerland is netwerkcorruptie een fenomeen waarin mensen die elkaar kennen, op lokaal of op nationaal niveau, een exclusief netwerk vormen dat anderen uitsluit. Netwerken kunnen waardevol sociaal kapitaal zijn. Zo bestaat er via netwerken toegang tot waardevolle contacten en informatie. Er dient echter ook oog te zijn voor (vaak onbewuste) netwerkmechanismen. Daarbij kan gedacht worden aan:de homogene samenstelling van het netwerk (iedereen lijkt op elkaar), geen (ruimte voor) kritische geluiden, loyaliteit en wederkerigheid worden de norm en de (ondoorzichtige) verwevenheid van personen, handelen en gunsten. Netwerkcorruptie is volgens Slingerland een voedingsbodem voor omkoping en handel in invloed. Er wordt te veel vastgehouden aan de 'klassieke' benadering van corruptie, terwijl er een netwerkkijk op corruptie zou moeten komen.
Vervolgens werd ingegaan op ombudspolitiek. Caroline Raat stond stil bij de vraag: wanneer gaat de burgergerichte overheid over in corruptie? In dat kader wees Raat op (het beperkt aantal) wettelijke regels omtrent nevenfuncties en (het tegengaan van) belangenverstrengeling op zowel staatsrechtelijk als bestuursrechtelijk niveau. Volgens Raat is de Rijksgedragscode waarin kortweg "voorkom belangenverstrengeling" staat te vaag. Het anti-corruptieorgaan van de Raad van Europa (Greco) concludeerde eerder al dat de Nederlandse regering te weinig doet aan het tegengaan van corruptie bij de politie en topambtenaren. Ook het door Greco geadviseerde lobbyregister is (nog) niet ingevoerd. Op bestuursrechtelijk niveau geldt de verplichting voor bestuursorganen om hun taak "zonder vooringenomenheid" uit te voeren. Alleen ligt de bewijsrechtelijke lat in het nationale recht bijzonder hoog en lijken de verschillende hoogste bestuursrechters naar eigen inzicht te toetsen of er in een concreet geval sprake is van vooringenomenheid van het bestuur. Volgens Raat is het gevaar van 'maatwerk' dat er een oncontroleerbare en vrije beslisruimte ontstaat. Nederland zou in dit kader werk moeten maken van o.a. de OESO-aanbevelingen rondom duidelijke normen in wetten of codes en hard controls, zoals het vierogen-principe en autorisaties.
Tot slot wakkerde advocaat Judith de Boer de discussie aan over de vraag of partijdonaties de basis van onze democratie zijn of juist brandstof voor ambtelijke omkoping. Volgens de Europese Commissie voor Democratie voor Recht van de Raad van Europa zijn donaties aan politieke partijen een vorm van politieke participatie in de zin van artikel 11 EVRM. Hieraan mogen daarom niet te veel beperkingen worden opgelegd. In Nederland zijn er dan ook weinig wettelijke regels rondom partijdonaties. Pas sinds 1 januari 2023 geldt op nationaal niveau een donatieplafond van € 100.000,-. Op lokaal niveau bestaat in Nederland geen donatieplafond en gelden er (door partijen zelf opgestelde) giftenreglementen. Volgens De Boer kunnen partijdonaties an sich niet als ambtelijke omkoping kwalificeren. De vraag is waar de grens ligt. Corruptiezaken zijn sterk casuïstisch. Wanneer wordt een partijdonatie onrechtmatig? Is een bedoeling of gedachte voldoende of moet sprake zijn van een quid pro quo?
Genoeg voer om over na te denken voor deelnemers en sprekers van het congres. Terecht wordt vol belangstelling gekeken naar de ontwikkelingen op het gebied van (ambtelijke) corruptie en uiteraard het hoger beroep in zaak De Mos.
