Hof van Justitie doet uitpraak over ESMA's rol als Europese Autoriteit voor effecten en markten

Hof van Justitie EU 22 januari 2014, C‑270/12 Verenigd Koninkrijk / Raad en Parlement (bevoegdheden ESMA) 

Samenvatting

In deze procedure tegen de Raad en het Europees Parlement verzoekt het Verenigd Koninkrijk om nietigverklaring van artikel 28 van verordening (EU) nr. 236/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2012 betreffende short selling en bepaalde aspecten van kredietverzuimswaps. Dit artikel geeft de Europese Autoriteit voor effecten en markten („European Securities and Markets Authority” (ESMA)) een aantal bevoegdheden om in de financiële markten van de lidstaten te interveniëren in de vorm van juridisch bindende besluiten in het geval van „een bedreiging [...] voor het ordelijk functioneren en de integriteit van de financiële markten of voor de stabiliteit van het gehele financiële systeem van de Unie of een deel ervan”. Artikel 28, lid 1, van verordening nr. 236/2012 geeft ESMA de bevoegdheid om natuurlijke en rechtspersonen te verplichten bepaalde informatie te melden of openbaar te maken, en om het aangaan van bepaalde transacties te verbieden of aan voorwaarden te verbinden.

Argumenten van partijen

• Eerste middel: schending van de in het arrest Meroni/Hoge Autoriteit uiteengezette beginselen betreffende de delegatie van bevoegdheden

 Beoordeling door het Hof

Het Hof heeft op de bladzijden 45, 46 en 49 van het arrest Meroni/Hoge Autoriteit in wezen vastgesteld dat de gevolgen van een delegatie van bevoegdheden sterk variëren naargelang deze delegatie betrekking heeft op nauwkeurig omschreven uitvoerende bevoegdheden, waarvan de uitoefening dus nauwgezet kan worden getoetst aan objectieve, door het delegerende gezag vastgestelde criteria, dan wel op een „discretionaire bevoegdheid [...], die een grote vrijheid van waardering veronderstelt en waarvan de uitoefening zelfs kan resulteren in het voeren van een waar economisch beleid”.

Het Hof heeft in dat arrest eveneens opgemerkt dat een delegatie van het eerste type geen merkbare verandering kan teweegbrengen in de wijze van uitoefening der gedelegeerde bevoegdheden, terwijl een delegatie van het tweede type een „werkelijke overdracht van verantwoordelijkheid” meebrengt, doordat de keuzes niet langer worden gemaakt door het delegerende gezag, maar door het gezag waaraan de bevoegdheden worden gedelegeerd. Wat de zaak betreft die heeft geleid tot het arrest Meroni/Hoge Autoriteit, was het Hof van oordeel dat de bevoegdheden die de Hoge Autoriteit aan de betrokken instanties had gedelegeerd bij haar beschikking nr. 14‑55 van 26 maart 1955 met betrekking tot de oprichting van een financiële instelling ter verzekering van een gelijkmatige schrootvoorziening van de gemeenschappelijke markt (PB 8, blz. 685), deze instanties een „vrijheid van waardering” verleende die een „ruime discretionaire bevoegdheid in[hield]”, en dat deze delegatie niet verenigbaar kon worden geacht met de „eisen van het Verdrag”.

De instanties waar het in het arrest Meroni/Hoge Autoriteit om ging, waren privaatrechtelijke instellingen, terwijl ESMA een Unierechtelijke instantie is die door de wetgever van de Unie is opgericht.

Wat de bevoegdheden betreft waarover ESMA krachtens artikel 28 van verordening nr. 236/2012 beschikt, zij om te beginnen opgemerkt dat deze bepaling aan deze instantie geen autonome bevoegdheden verleent die het door de ESMA-verordening vastgestelde regelgevingskader te buiten gaan.

Voorts zij vastgesteld dat de uitoefening van de in artikel 28 van verordening nr. 236/2012 bedoelde bevoegdheden, anders dan de bevoegdheden die waren gedelegeerd aan de instanties waar het in het arrest Meroni/Hoge Autoriteit om ging, is onderworpen aan verschillende criteria en voorwaarden, die de speelruimte van ESMA beperken.

In de eerste plaats kan ESMA de in artikel 28, lid 1, van verordening nr. 236/2012 bedoelde maatregelen slechts nemen indien deze overeenkomstig lid 2 van deze bepaling een bedreiging ondervangen voor het ordelijk functioneren en de integriteit van de financiële markten of voor de stabiliteit van het gehele financiële systeem van de Unie of een deel ervan en indien deze bedreiging grensoverschrijdende gevolgen heeft. Bovendien kan ESMA slechts maatregelen nemen indien geen van de bevoegde nationale autoriteiten maatregelen heeft genomen om deze bedreiging te ondervangen of indien één of meer van deze autoriteiten maatregelen hebben genomen die de bedreiging niet adequaat ondervangen.

In de tweede plaats moet ESMA volgens artikel 28, lid 3, van verordening nr. 236/2012 bij het treffen van de in artikel 28, lid 1, bedoelde maatregelen rekening houden met de mate waarin de maatregel de bedreiging voor het ordelijk functioneren en de integriteit van de financiële markten of voor de stabiliteit van het gehele financiële systeem van de Unie of een deel ervan aanmerkelijk ondervangt, dan wel het vermogen van de bevoegde nationale autoriteiten om de bedreiging te volgen aanmerkelijk verbetert, niet een risico op regelgevingsarbitrage veroorzaakt en geen nadelige gevolgen heeft voor de efficiëntie van de financiële markten – met name door de liquiditeit op deze markten te verminderen of onzekerheid voor marktdeelnemers teweeg te brengen – die in onevenredige verhouding staan tot de voordelen van de maatregel.

Alvorens een beslissing te nemen, moet AEMF dus een groot aantal factoren onderzoeken, die worden genoemd in artikel 28, leden 2 en 3, van verordening nr. 236/2012. De betrokken voorwaarden zijn cumulatief.

Voorts zijn de twee soorten maatregelen die ESMA krachtens artikel 28, lid 1, van verordening nr. 236/2012 kan nemen, strikt beperkt tot die welke worden genoemd in artikel 9, lid 5, van de ESMA-verordening.

Ten slotte moet ESMA volgens artikel 28, leden 4 en 5, van verordening nr. 236/2012 overleg plegen met ECSR en in voorkomend geval met andere relevante autoriteiten, en de betrokken bevoegde nationale autoriteiten in kennis stellen van de maatregel die zij voorstelt. Zij moet hun met name informatie over de voorgestelde maatregel verstrekken, alsook de gegevens die rechtvaardigen waarom deze maatregel moet worden genomen. ESMA moet de maatregelen ook met passende tussenpozen en ten minste om de drie maanden evalueren. De beoordelingsmarge van ESMA is dus beperkt door bovengenoemde overlegplicht en door het tijdelijke karakter van de toegestane maatregelen, die volgens de beste courante toezichtspraktijken en op basis van voldoende gegevens worden vastgesteld om het hoofd te bieden aan een bedreiging die een interventie op het niveau van de Unie vereist.

Dat de aan ESMA verleende interventiebevoegdheden grondig omkaderd zijn, komt ook duidelijk tot uiting in artikel 30 van verordening nr. 236/2012, volgens hetwelk de Commissie bevoegd is overeenkomstig artikel 42 gedelegeerde handelingen vast te stellen om de criteria en factoren te specificeren waarmee de bevoegde autoriteiten en ESMA rekening moeten houden om uit te maken wanneer bepaalde ongunstige gebeurtenissen en ontwikkelingen zich voordoen en wanneer de in artikel 28, lid 2, sub a, van deze verordening bedoelde bedreigingen ontstaan.

Dat ESMA een technische beoordeling van de feiten dient te verrichten, wordt nader onderstreept door artikel 24 van verordening nr. 918/2012. Artikel 24, lid 3, van deze verordening beperkt de interventiebevoegdheden waarover ESMA in uitzonderlijke omstandigheden beschikt, immers met name door het soort bedreigingen te specificeren die ESMA ertoe kunnen brengen op de financiële markten in te grijpen.

Gelet op al deze overwegingen zijn de bevoegdheden waarover ESMA krachtens artikel 28 van verordening nr. 236/2012 beschikt, nauwkeurig omkaderd en kunnen zij door de rechter worden getoetst aan de door het delegerende gezag vastgelegde doelstellingen. Deze bevoegdheden voldoen dus aan de vereisten van het arrest Meroni/Hoge Autoriteit.

Anders dan verzoeker stelt, impliceren deze bevoegdheden dus niet dat ESMA een met het VEU strijdige „ruime discretionaire bevoegdheid” heeft in de zin van dat arrest.

Bijgevolg kan het eerste middel niet worden aanvaard.

•  Tweede middel: schending van een in het arrest Romano vastgesteld beginsel

 Beoordeling door het Hof

Ter beantwoording van het tweede middel zij eraan herinnerd dat het Hof in punt 20 van het arrest Romano heeft opgemerkt dat zowel uit het primaire recht inzake bevoegdheden die de Raad aan de Commissie heeft verleend om door hem vastgestelde regels uit te voeren, als uit het door het [EEG-]Verdrag ingevoerde gerechtelijke stelsel volgt dat een orgaan zoals dat waar het om ging in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, in casu een administratieve commissie, door de raad niet kan worden gemachtigd „normatieve besluiten” vast te stellen. Volgens het Hof kan een besluit van een dergelijk orgaan weliswaar een hulpmiddel zijn voor de instellingen belast met de toepassing van het Unierecht, maar kan het die instellingen niet verplichten, bij de toepassing van de voorschriften van de Unie een bepaalde methode of een bepaalde uitlegging te volgen. Het Hof heeft hieruit afgeleid dat het litigieuze besluit van de betrokken administratieve commissie de verwijzende rechter „niet [bond]”.

Uit artikel 28 van verordening nr. 236/2012 blijkt dat ESMA krachtens deze bepaling in welomschreven omstandigheden handelingen van algemene strekking dient vast te stellen. Deze handelingen kunnen ook voorschriften omvatten die gericht zijn tot elke natuurlijke of rechtspersoon die een specifiek financieel instrument of een bijzondere categorie financiële instrumenten bezit of die bepaalde financiële transacties aangaat.

Deze vaststelling impliceert evenwel niet dat artikel 28 van verordening nr. 236/2012 inbreuk maakt op het in het arrest Romano vastgestelde beginsel. Het door het VWEU vastgestelde institutionele kader, dat met name vervat is in de artikelen 263, eerste alinea, VWEU en 277 VWEU, biedt de organen en instanties van de Unie immers uitdrukkelijk de mogelijkheid om handelingen van algemene strekking vast te stellen.

In deze omstandigheden kan uit het arrest Romano niet worden afgeleid dat voor de delegatie van bevoegdheden aan een instantie als ESMA andere voorwaarden gelden dan die welke zijn uiteengezet in het arrest Meroni/Hoge Autoriteit en die in de punten 41 en 42 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht.

Zoals blijkt uit de beoordeling van het eerste middel, heeft het Verenigd Koninkrijk niet aangetoond dat de delegatie van bevoegdheden aan ESMA die voortvloeit uit artikel 28 van verordening nr. 236/2012, niet voldoet aan die voorwaarden en meer bepaald aan de voorwaarde dat deze delegatie slechts betrekking mag hebben op welomschreven uitvoerende bevoegdheden.

Bijgevolg kan het tweede middel niet worden aanvaard.

•  Derde middel: delegatie van bevoegdheden die onverenigbaar is met de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU

 Beoordeling door het Hof

Vooraf zij eraan herinnerd dat bij artikel 28 van verordening nr. 236/2012 bevoegdheden worden gedelegeerd aan een orgaan of een instantie van de Unie, en niet aan de Commissie.

Bijgevolg moet het Hof zich ter beantwoording van het derde middel uitspreken over de vraag of de auteurs van het VWEU in de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU één enkel rechtskader hebben willen vaststellen op grond waarvan bepaalde gedelegeerde uitvoerende bevoegdheden uitsluitend aan de Commissie kunnen worden toegewezen, dan wel of de wetgever van de Unie andere systemen voor het delegeren van dergelijke bevoegdheden aan organen of instanties van de Unie in overweging kan nemen.

Dienaangaande zij opgemerkt dat weliswaar nergens in de Verdragen is voorzien in de verlening van bevoegdheden aan een orgaan of een instantie van de Unie, maar dat verschillende bepalingen van het VWEU vooronderstellen dat deze mogelijkheid bestaat.

Volgens artikel 263 VWEU omvatten de lichamen van de Unie waarop het Hof rechterlijk toezicht uitoefent immers de „organen” en de „instanties” van de Unie. Volgens artikel 265 VWEU zijn de regels inzake het beroep wegens nalaten op deze organen en instanties van toepassing. Volgens artikel 267 VWEU kunnen de rechterlijke instanties van de lidstaten het Hof prejudiciële vragen stellen over de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van deze lichamen. Tegen deze handelingen kan eveneens een exceptie van onwettigheid worden opgeworpen op grond van artikel 277 VWEU.

Deze rechterlijke controlemechanismen zijn van toepassing op de door de wetgever van de Unie opgerichte organen en instanties waaraan bevoegdheden zijn verleend om op specifieke gebieden juridisch bindende handelingen ten aanzien van natuurlijke of rechtspersonen vast te stellen, zoals het Europees Agentschap voor chemische stoffen, het Europees Geneesmiddelenbureau, het Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt (merken, tekeningen en modellen), het Communautair Bureau voor plantenrassen en het Europees agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart.

 Wat de onderhavige zaak betreft, zij opgemerkt dat bij artikel 28 van verordening nr. 236/2012 aan ESMA bepaalde beslissingsbevoegdheden worden verleend op een gebied dat een specifieke professionele en technische deskundigheid vereist.

Deze toewijzing van bevoegdheden stemt evenwel met geen van de in de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU omschreven gevallen overeen.

Zoals eerder is opgemerkt, wordt het rechtskader waarvan artikel 28 van verordening nr. 236/2012 deel uitmaakt, met name gevormd door verordening nr. 1092/2010, de ESMA-verordening en verordening nr. 236/2012. Deze verordeningen maken deel uit van een geheel van regelgevende instrumenten die de wetgever van de Unie heeft vastgesteld opdat de Unie, gelet op de integratie van de internationale financiële markten en het risico van overslaande financiële crisissen, de nodige stappen kan zetten om de internationale financiële stabiliteit te bevorderen, zoals in punt 7 van de considerans van verordening nr. 1092/2010 wordt opgemerkt.

Bijgevolg kan artikel 28 van verordening nr. 236/2012 niet louter op zich worden beschouwd. Dit artikel moet integendeel aldus worden opgevat dat het deel uitmaakt van een geheel van regels die ertoe strekken, de bevoegde nationale autoriteiten en ESMA interventiebevoegdheden te verlenen om het hoofd te bieden aan ongunstige ontwikkelingen die de financiële stabiliteit in de Unie en het vertrouwen van de markten bedreigen. Daartoe moeten deze autoriteiten shorttransacties in bepaalde effecten, de sluiting van kredietverzuimswaps of andere transacties aan tijdelijke beperkingen kunnen onderwerpen om ongecontroleerde koersdalingen van deze instrumenten te vermijden. Deze instanties beschikken over een grote professionele deskundigheid en werken nauw samen ter bereiking van het doel, financiële stabiliteit binnen de Unie te verzekeren.

Artikel 28 van verordening nr. 236/2012, gelezen in samenhang met de hierboven genoemde andere regelgevende instrumenten die op dit gebied zijn vastgesteld, doet dus geen afbreuk aan de in de artikelen 290 VWEU en 291 VWEU vastgestelde regeling inzake delegatie van bevoegdheden.

Bijgevolg moet het derde middel worden verworpen.

•  Vierde middel: schending van artikel 114 VWEU

 Beoordeling door het Hof

Vooraf zij opgemerkt dat het vierde middel van verzoeker slechts wordt aangevoerd voor het geval dat artikel 28 van verordening nr. 236/2012 aldus zou moeten worden uitgelegd dat ESMA hierbij de bevoegdheid wordt verleend om individuele besluiten vast te stellen die tot natuurlijke of rechtspersonen zijn gericht.

Artikel 28 van verordening nr. 236/2012 verleent ESMA weliswaar de bevoegdheid om in welomschreven gevallen handelingen van algemene strekking vast te stellen, zoals blijkt uit punt 64 van het onderhavige arrest, maar het kan niet worden uitgesloten dat zij op grond van de haar bij deze bepaling verleende bevoegdheden ertoe gebracht kan worden, ook besluiten vast te stellen ten aanzien van bepaalde natuurlijke of rechtspersonen.

Ter beantwoording van het vierde middel moet het Hof bepalen of de bij artikel 28 van verordening nr. 236/2012 vastgestelde interventieregeling binnen de werkingssfeer van artikel 114 VWEU kan vallen.

Wat de draagwijdte van artikel 114 VWEU betreft, zij eraan herinnerd dat een wetgevingshandeling die op deze rechtsgrondslag is gebaseerd, maatregelen met het oog op de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten moet omvatten en betrekking moet hebben op de totstandbrenging en de werking van de interne markt.

Bijgevolg moet worden onderzocht of artikel 28 van verordening nr. 236/2012 aan deze twee voorwaarden voldoet.

In de eerste plaats hebben de auteurs van het VWEU met de uitdrukking „maatregelen inzake de onderlinge aanpassing” de wetgever van de Unie naargelang van de algemene context en de specifieke omstandigheden van de te harmoniseren materie een beoordelingsmarge willen toekennen ten aanzien van de meest geschikte harmonisatietechniek om het gewenste resultaat te bereiken, met name op gebieden die worden gekenmerkt door ingewikkelde technische bijzonderheden (zie arrest van 6 december 2005, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad, C‑66/04, Jurispr. blz. I‑10553, punt 45).

Dienaangaande heeft het Hof gepreciseerd dat deze beoordelingsmarge met name kan worden gebruikt om de meest geschikte harmonisatietechniek te kiezen wanneer voor de geplande onderlinge aanpassing erg technische en gespecialiseerde analyses nodig zijn en rekening moet worden gehouden met ontwikkelingen op een bepaald gebied (zie in die zin arrest Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad, reeds aangehaald, punt 46).

Bovendien heeft het Hof in zijn arrest van 2 mei 2006, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad (C‑217/04, Jurispr. blz. I‑3771, punt 44), met name opgemerkt dat de oprichting van een instantie van de Unie naar het oordeel van de wetgever van de Unie nodig kan zijn om bij te dragen aan de verwezenlijking van een harmonisatieproces.

Bijgevolg kan de wetgever van de Unie, gelet op de beoordelingsmarge waarover hij beschikt ten aanzien van de in artikel 114 VWEU bedoelde maatregelen, bij zijn keuze van de harmonisatietechniek bevoegdheden ter uitvoering van de beoogde harmonisatie delegeren aan een orgaan of een instantie van de Unie. Dat is met name het geval wanneer de vaststelling van de maatregelen een bijzondere professionele en technische deskundigheid vergt en vereist dat dit orgaan of deze instantie snel en doeltreffend kan reageren.

Wat met name de stelling van verzoeker betreft dat artikel 114 VWEU niet kan dienen als rechtsgrondslag voor de vaststelling van rechtshandelingen die bindend zijn voor particulieren, zij eraan herinnerd dat het Hof in zijn arrest van 9 augustus 1994, Duitsland/Raad (C‑359/92, Jurispr. blz. I‑3681, punt 37), heeft geoordeeld dat de onderlinge aanpassing van enkel de algemene regels op bepaalde gebieden onvoldoende kan zijn om de eenheid van de markt te verzekeren. Het begrip „maatregelen inzake de onderlinge aanpassing” moet derhalve aldus worden uitgelegd dat daaronder ook de bevoegdheid van de wetgever van de Unie valt om maatregelen ten aanzien van een bepaald product of een bepaalde categorie producten en eventueel individuele maatregelen betreffende deze producten voor te schrijven.

Dienaangaande heeft het Hof in punt 44 van zijn reeds aangehaalde arrest van 2 mei 2006, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad, opgemerkt dat uit de bewoordingen van artikel 114 VWEU niet kan worden afgeleid dat de door de Uniewetgever op basis van deze bepaling vastgestelde maatregelen enkel tot de lidstaten kunnen worden gericht.

Opgemerkt zij dat de Uniewetgever, gelet op de ernstige bedreigingen voor het ordelijk functioneren en de integriteit van de financiële markten of de stabiliteit van het financiële systeem van de Unie, met artikel 28 van verordening nr. 236/2012 heeft willen voorzien in een passend mechanisme dat de mogelijkheid biedt om in laatste instantie en in zeer specifieke omstandigheden maatregelen voor de gehele Unie vast te stellen, die in voorkomend geval de vorm kunnen aannemen van besluiten die tot bepaalde spelers op die markten worden gericht.

Dienaangaande blijkt uit punt 1 van de considerans van verordening nr. 236/2012 dat de bevoegde autoriteiten van tal van lidstaten noodmaatregelen hebben genomen om short selling in sommige of alle effecten te beperken of te verbieden uit vrees dat deze transacties de levensvatbaarheid van financiële instellingen in gevaar zouden brengen en hieruit systeemrisico’s zouden voortvloeien. Voorts wordt in dit punt gepreciseerd dat de door de lidstaten vastgestelde maatregelen uiteenlopen, omdat de Unie niet over een specifiek gemeenschappelijk reguleringskader voor short selling beschikt.

Verder heeft de Uniewetgever in punt 3 van de considerans van verordening nr. 236/2012 gepreciseerd dat het passend en noodzakelijk is dat het in deze verordening bedoelde wetgevingsinstrument de vorm aanneemt van een verordening. Aldus wordt gegarandeerd dat bepalingen waarbij particuliere partijen rechtstreeks verplicht worden netto-shortposities in bepaalde instrumenten en ongedekte short selling te melden en openbaar te maken, in de hele Unie op uniforme wijze worden toegepast. Volgens dit punt is een verordening noodzakelijk om ESMA de bevoegdheid te verlenen om de door de bevoegde autoriteiten genomen maatregelen te coördineren of om zelf maatregelen te nemen op het betrokken gebied.

Daarenboven heeft de Uniewetgever in punt 5 van de considerans van verordening nr. 236/2012 opgemerkt dat het van belang is om de potentiële risico’s die uit short selling en kredietverzuimswaps voortvloeien, op geharmoniseerde wijze te ondervangen, om een einde te maken aan de huidige gefragmenteerde situatie, waarin sommige lidstaten uiteenlopende maatregelen hebben genomen, en om de kans te verkleinen dat de bevoegde autoriteiten uiteenlopende maatregelen nemen.

Artikel 28 van verordening nr. 236/2012 beoogt daadwerkelijk de harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende het toezicht op sommige effecten en de controle die in bepaalde situaties wordt uitgeoefend op bepaalde commerciële transacties in deze effecten, namelijk op netto-shortposities in een financieel instrument of in een bepaalde categorie financiële instrumenten.

In de tweede plaats zij er met betrekking tot de in artikel 114 VWEU gestelde voorwaarde dat de harmonisatiemaatregelen van de Uniewetgever betrekking hebben op de totstandbrenging en de werking van de interne markt, aan herinnerd dat het Hof in punt 42 van zijn reeds aangehaalde arrest van 2 mei 2006, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad, heeft opgemerkt dat dit artikel slechts als rechtsgrondslag kan worden gebruikt wanneer objectief en daadwerkelijk uit de rechtshandeling blijkt dat die tot doel heeft, de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren.

Dienaangaande wordt in punt 2 van de considerans van verordening nr. 236/2012 verklaard dat deze verordening tot doel heeft, de goede werking van de interne markt te waarborgen en de voorwaarden waaronder deze functioneert te verbeteren, in het bijzonder wat de financiële markten betreft. De Uniewetgever heeft het dus dienstig geacht een gemeenschappelijk reguleringskader te bepalen voor de vereisten en bevoegdheden die met short selling en kredietverzuimswaps verband houden, en tevens voor een grotere mate van coördinatie en consistentie tussen de lidstaten te zorgen voor het geval dat er in uitzonderlijke omstandigheden maatregelen moeten worden genomen. De harmonisatie van de regels inzake deze transacties beoogt dus te voorkomen dat belemmeringen voor de goede werking van de interne markt ontstaan en dat de lidstaten uiteenlopende maatregelen blijven nemen.

Hieraan moet worden toegevoegd dat in punt 33 van de considerans van deze verordening wordt verklaard dat, hoewel de bevoegde nationale autoriteiten veelal in de beste positie zullen verkeren om een ongunstige gebeurtenis of ontwikkeling te monitoren en daar snel op te reageren, ESMA ook bevoegd moet zijn om maatregelen te nemen wanneer short selling en andere daarmee samenhangende activiteiten een bedreiging vormen voor het ordelijk functioneren en de integriteit van de financiële markten of voor de stabiliteit van het gehele financiële systeem van de Unie of een deel ervan, wanneer er grensoverschrijdende gevolgen zijn en wanneer de bevoegde nationale autoriteiten onvoldoende maatregelen hebben genomen om de bedreiging te ondervangen.

Hieruit volgt dat de in artikel 28 van verordening nr. 236/2012 bedoelde bevoegdheden daadwerkelijk tot doel hebben, de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt op financieel gebied te verbeteren.

Uit al het bovenstaande volgt dat artikel 28 van deze verordening voldoet aan de twee in artikel 114 VWEU gestelde voorwaarden. Deze bepaling vormt dus een passende rechtsgrondslag voor de vaststelling van artikel 28.

Bijgevolg moet het vierde middel worden verworpen.

Uit een en ander volgt dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.

Lees de volledige uitspraak:

• Hof van Justitie EU 22 januari 2014, C‑270/12 Verenigd Koninkrijk / Raad en Parlement (bevoegdheden ESMA) 

Toegang tot milieu-informatie

Hof van Justitie 19 december 2013, C‑279/12 (Fish Legal et Shirley)

Fish legal is de vertegenwoordiger in rechte van de hengelaarsbond (Angling Trust) en mevrouw Emily Shirley is een particulier die zich zorgen maakt over de waterkwaliteit in haar woonomgeving. Beide partijen vragen informatie aan de watervoorzieningsbedrijven in hun regio over lozingscapaciteit, saneringsoperaties e.d., de hengelaarsbond als informatie voor haar leden, mevrouw Shirley omdat er plannen in haar dorp zijn. De gevraagde informatie wordt verstrekt zij het niet binnen de wettelijk geldende termijn van maximaal 20 werkdagen. Of daarmee een inbreuk is gemaakt op de wettelijke regeling kan pas worden vastgesteld als de vraag is beantwoord of een watervoorzieningsbedrijf (niet zijnde een overheidsinstelling) verplicht kan worden informatie te verstrekken. In de nationale milieuwetgeving (de omzetting van richtlijn 2003/4/EG) is het begrip overheidsinstantie gedefinieerd; de watervoorzieningsbedrijven zijn echter van mening dat zij niet onder die definitie vallen.

De verwijzende VK-rechter stelt het Hof de volgende vragen:

Artikel 2, lid 2, sub b, van richtlijn 2003/4/EG

„1)      Moet de vraag of een natuurlijke of rechtspersoon ‚openbare bestuursfuncties naar nationaal recht uitoefent’ [in de zin van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4] louter op grond van het nationale recht en louter in de nationale context worden beantwoord?

2)      Indien dit niet het geval is, welke criteria van Unierecht kunnen dan al dan niet worden aangewend om vast te stellen of:

a)      de betrokken functie in wezen een functie van ‚openbaar bestuur’ is;

b)      het nationale recht in wezen een dergelijke functie aan die persoon heeft toegekend?

3)      Wat wordt bedoeld met een persoon die ,onder toezicht van een orgaan of persoon als bedoeld onder a of b’ staat [in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4]? Wat is meer in het bijzonder de aard, vorm en graad van toezicht die is vereist, en welke criteria mogen al dan niet worden gebruikt om tot het bestaan van zulk toezicht te besluiten?

4)      Is een ‚emanatie van de staat’, in de zin van punt 20 van het arrest [van 12 juli 1990, Foster e.a. (C‑188/89, Jurispr. blz. I‑3313),] noodzakelijkerwijs een onder artikel 2, punt 2, sub c, [van richtlijn 2003/4] vallend persoon?

5)      Wanneer een persoon met betrekking tot bepaalde van zijn functies, verantwoordelijkheden of diensten onder [artikel 2, punt 2, sub b of c, van richtlijn 2003/4] valt, is hij dan enkel voor die functies, verantwoordelijkheden of diensten verplicht om milieu-informatie te verstrekken of geldt deze verplichting voor alle milieu-informatie die hij voor welk doel dan ook bezit?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Ontvankelijkheid

De betrokken waterbedrijven betogen primair dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is. Volgens hen staat vast dat zij de door Fish Legal en Shirley gevraagde milieu-informatie kosteloos hebben verstrekt, en is er dus geen geding meer hangende bij de verwijzende rechter. Bijgevolg zijn de aan het Hof van Justitie gestelde vragen puur hypothetisch geworden en heeft de prejudiciële verwijzing haar rechtvaardiging verloren.

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het bij de verwijzende rechter aanhangige geding betrekking heeft op de beroepen van Fish Legal en Shirley tegen de beschikkingen van de Information Commissioner, waarin deze heeft verklaard dat de betrokken waterbedrijven niet konden worden aangemerkt als overheidsinstanties in de zin van de nationale wetgeving ter omzetting van richtlijn 2003/4, en dat hij daarom geen uitspraak kon doen op de klachten waarmee Fish Legal en Shirley hem hadden verzocht vast te stellen dat de gevraagde milieu-informatie hun niet was verstrekt binnen de termijnen van die nationale wetgeving.

De gestelde vragen hebben in wezen betrekking op de vraag of, en zo ja onder welke voorwaarden, de betrokken waterbedrijven moeten worden aangemerkt als „overheidsinstanties” in de zin van artikel 2, punt 2, sub b of c, van richtlijn 2003/4. Het is voor de beslechting van de bij de verwijzende rechter aanhangige gedingen dus objectief noodzakelijk die vragen te beantwoorden. Bijgevolg zijn de gestelde vragen niet hypothetisch en moet het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk worden verklaard.

Ten gronde

Opmerkingen vooraf

Het Hof begint door eraan te herinneren dat de Europese Unie, door tot het Verdrag van Aarhus toe te treden, de verbintenis is aangegaan om binnen de werkingssfeer van het Unierecht een principiële toegang te waarborgen tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd (zie in die zin arresten van 22 december 2010, Ville de Lyon, C‑524/09, Jurispr. blz. I‑14115, punt 36, en 14 februari 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30).

Zoals in punt 5 van de considerans van richtlijn 2003/4 wordt bevestigd, beoogde de wetgever van de Unie met de vaststelling van deze richtlijn te verzekeren dat het Unierecht verenigbaar was met het Verdrag van Aarhus, zodat de Gemeenschap partij kon worden bij dit Verdrag. Daartoe heeft hij een algemene regeling ingevoerd die ervoor moet zorgen dat elke natuurlijke of rechtspersoon van een lidstaat recht heeft op toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd, zonder dat hij een belang hoeft aan te tonen (zie reeds aangehaald arrest Flachglas Torgau, punt 31).

Voor de uitlegging van richtlijn 2003/4, die ertoe strekt het Verdrag van Aarhus in het Unierecht ten uitvoer te leggen, dient derhalve rekening te worden gehouden met de bewoordingen en het doel van dat verdrag (zie in die zin reeds aangehaald arrest Flachglas Torgau, punt 40).

Voorts heeft het Hof reeds geoordeeld dat de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus weliswaar kan worden beschouwd als een schriftelijke toelichting die in voorkomend geval in aanmerking kan worden genomen als een van de elementen die relevant zijn voor de uitlegging van dat verdrag, maar dat de daarin opgenomen analyses niet verbindend zijn en niet dezelfde normatieve werking hebben als de bepalingen van het Verdrag van Aarhus zelf (zie arrest van 16 februari 2012, Solvay e.a., C‑182/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 27).

Ten slotte moet ook worden benadrukt dat het door richtlijn 2003/4 gewaarborgde recht op toegang slechts geldt voor zover de gevraagde informatie onder de in deze richtlijn vastgestelde voorschriften inzake de toegang van het publiek valt, wat met name vooronderstelt dat het gaat om „milieu-informatie” in de zin van artikel 2, punt 1, van deze richtlijn. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat in de hoofdgedingen het geval is (zie reeds aangehaald arrest Flachglas Torgau, punt 32).

Eerste twee vragen

Met zijn eerste twee vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen wat de criteria zijn om te bepalen of entiteiten zoals de betrokken waterbedrijven kunnen worden aangemerkt als rechtspersonen die „openbare bestuursfuncties” naar nationaal recht uitoefenen in de zin van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4.

Artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4, dat in wezen identiek is aan artikel 2, punt 2, sub b, van het Verdrag van Aarhus, definieert het begrip „overheidsinstantie” als „een natuurlijke of rechtspersoon die openbare bestuursfuncties naar nationaal recht uitoefent, met inbegrip van specifieke taken, activiteiten of diensten met betrekking tot het milieu”.

Volgens vaste rechtspraak vereisen zowel de eenvormige toepassing van het Unierecht als het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, rekening houdend met de context van de bepaling en het doel van de betrokken regeling (zie met name reeds aangehaald arrest Flachglas Torgau, punt 37).

In de onderhavige zaak moet in de eerste plaats worden vastgesteld of de woordgroep „naar nationaal recht” aldus moet worden opgevat dat hiermee voor de uitlegging van het begrip „openbare bestuursfuncties” uitdrukkelijk wordt verwezen naar het nationale recht, in dit geval het recht van het Verenigd Koninkrijk.

Daarbij moet worden opgemerkt dat op dit punt een verschil bestaat tussen de Franse en de Engelse taalversie van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4, dat overeenstemt met het verschil tussen de Franse en de Engelse taalversie van artikel 2, punt 2, sub b, van het Verdrag van Aarhus, die beide authentieke taalversies van dat verdrag zijn. In de Franse taalversie van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 hoort de woordgroep „naar nationaal recht” („en vertu du droit interne”) namelijk bij het werkwoord „uitoefent” („exerce”), zodat in die versie de bewoordingen van die bepaling niet aldus kunnen worden opgevat dat zij voor de definitie van het begrip „openbare bestuursfuncties” uitdrukkelijk naar het nationale recht verwijzen. In de Engelse taalversie van die bepaling staat de woordgroep „naar nationaal recht” („under national law”) daarentegen na de woorden „openbare bestuursfuncties” („public administrative functions”) en hoort zij dus niet bij het werkwoord „uitoefent” („performing”).

In dit verband moet eraan worden herinnerd dat richtlijn 2003/4, zoals in punt 7 van de considerans ervan is uiteengezet, tot doel heeft te vermijden dat de verschillen tussen de vigerende wetten inzake de toegang tot milieu-informatie leiden tot ongelijkheid binnen de Unie, wat de toegang tot die informatie of wat de concurrentievoorwaarden betreft. In het licht van die doelstelling dient in de gehele Unie op grond van dezelfde methode te worden vastgesteld welke personen het publiek toegang tot milieu-informatie moeten verlenen, zodat het begrip „openbare bestuursfuncties” in de zin van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 niet kan verschillen naargelang van het toepasselijke nationale recht.

Deze uitlegging vindt steun in de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, volgens welke de woordgroep „naar nationaal recht” betekent dat er „voor de uitoefening van de in punt b bedoelde functies een rechtsgrondslag moet bestaan”, en dit punt betrekking heeft op „elk persoon die door de wet is gemachtigd een bestuursfunctie uit te oefenen”. Aan die uitlegging wordt niet afgedaan door het feit dat die leidraad daaraan toevoegt dat „wat volgens het nationale recht onder bestuursfunctie wordt verstaan, kan verschillen van land tot land”.

Anders dan de Information Commissioner en de betrokken waterbedrijven ter terechtzitting hebben betoogd, is deze woordgroep dus, indien zij aldus moet worden uitgelegd dat daarmee naar de noodzaak van een rechtsgrondslag wordt verwezen, niet overbodig, aangezien zij bevestigt dat de uitoefening van openbare bestuursfuncties op het nationale recht moet zijn gebaseerd.

Hieruit vloeit voort dat enkel entiteiten die over de bevoegdheid tot uitoefening van openbare bestuursfuncties beschikken krachtens een rechtsgrond die specifiek in de op hen van toepassing zijnde nationale wetgeving is vastgelegd, onder de in artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 bedoelde categorie van overheidsinstanties kunnen vallen. Of de functies die krachtens het nationale recht aan dergelijke entiteiten zijn toegekend „openbare bestuursfuncties” zijn in de zin van die bepaling, moet daarentegen worden onderzocht op basis van het Unierecht en de elementen die relevant zijn voor de uitlegging van het Verdrag van Aarhus, zodat een autonome en uniforme definitie van dit begrip kan worden uitgewerkt.

Wat in de tweede plaats de criteria betreft die in aanmerking moeten worden genomen om te bepalen of functies die de betrokken entiteit op grond van het nationale recht uitoefent „openbare bestuursfuncties” zijn in de zin van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4, heeft het Hof er reeds op gewezen dat zowel uit het Verdrag van Aarhus zelf als uit richtlijn 2003/4 blijkt dat de opstellers ervan met het begrip „overheidsinstanties” wilden verwijzen naar de bestuurlijke overheden, aangezien het binnen de staten gewoonlijk deze overheden zijn die over milieu-informatie beschikken in de uitoefening van hun functies (zie reeds aangehaald arrest Flachglas Torgau, punt 40).

Voorts wordt in de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus uiteengezet dat het gaat om een „functie die normaal gezien toekomt aan overheidsautoriteiten, zoals gedefinieerd in het nationale recht”, maar die niet in verband hoeft te staan met het milieu. Dat laatste domein is namelijk enkel vermeld als een voorbeeld van een openbare bestuursfunctie.

De entiteiten die vanuit het oogpunt van de bestuurlijke organisatie bestuursautoriteiten zijn, te weten de entiteiten die deel uitmaken van de overheidsadministratie of de uitvoerende macht van de staat, op welk niveau dan ook, zijn overheidsinstanties in de zin van artikel 2, punt 2, sub a, van richtlijn 2003/4. Deze eerste categorie omvat alle publiekrechtelijke rechtspersonen die zijn opgericht door de staat en die ook enkel door de staat kunnen worden ontbonden.

De tweede categorie van overheidsinstanties, die in artikel 2, punt 2, sub b, van deze richtlijn is omschreven, omvat bestuursautoriteiten in de functionele zin, te weten de entiteiten – hetzij publiekrechtelijke, hetzij privaatrechtelijke rechtspersonen – waaraan in de op hen van toepassing zijnde wettelijke regeling de taak is opgelegd om diensten van openbaar belang te verrichten, met name op milieugebied, en die daartoe bevoegdheden hebben gekregen die verder gaan dan die welke voortvloeien uit de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden.

In casu staat vast dat de betrokken waterbedrijven op grond van het toepasselijke nationale recht, in het bijzonder de WIA 1991, belast zijn met het verrichten van diensten van openbaar belang, te weten de infrastructuur voor de toevoer en de afvoer van water onderhouden en uitbouwen, alsook het water distribueren en het afvalwater afvoeren. Zoals de Europese Commissie heeft opgemerkt, moeten bij het verrichten van die activiteiten overigens verschillende milieurichtlijnen met betrekking tot waterbescherming worden nageleefd.

Uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens blijkt ook dat het toepasselijke nationale recht de betrokken waterbedrijven bepaalde bevoegdheden toekent om hen in staat te stellen deze taken te vervullen en deze diensten te leveren, zoals de onteigeningsbevoegdheid, de bevoegdheid om bestuursbesluiten vast te stellen inzake waterwegen en inzake de terreinen waarvan zij eigenaar zijn, het recht om onder bepaalde voorwaarden water te lozen, ook in particuliere waterlopen, de bevoegdheid om een tijdelijk verbod op het besproeien van tuinen op te leggen, alsook de bevoegdheid om te besluiten de waterlevering aan bepaalde klanten onder strikte voorwaarden tijdelijk stop te zetten.

Het staat aan de verwijzende rechter om uit te maken of deze aan de betrokken waterbedrijven toegekende rechten en bevoegdheden, gelet op de concrete voorwaarden die daaraan in de toepasselijke nationale wetgeving zijn verbonden, kunnen worden aangemerkt als ruimere bevoegdheden dan die welke in de verhoudingen tussen particulieren gelden.

Gelet op een en ander moet op de eerste twee vragen worden geantwoord dat, teneinde te bepalen of entiteiten zoals de betrokken waterbedrijven kunnen worden aangemerkt als rechtspersonen die „openbare bestuursfuncties” naar nationaal recht uitoefenen in de zin van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4, moet worden onderzocht of deze entiteiten krachtens het op hen van toepassing zijnde nationale recht beschikken over bevoegdheden die verder gaan dan de bevoegdheden die voortvloeien uit de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden.

Derde en vierde vraag

Met zijn derde en vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen wat de criteria zijn om te bepalen of entiteiten zoals de betrokken waterbedrijven, waarvan vaststaat dat zij openbare diensten in verband met het milieu verrichten, onder toezicht staan van een in artikel 2, punt 2, sub a of b, bedoeld orgaan of persoon, en derhalve op grond van artikel 2, punt 2, sub c, van deze richtlijn moeten worden aangemerkt als „overheidsinstanties”.

In casu rijst de vraag of een regeling als die van de WIA 1991, die de Secretary of State en OFWAT – twee organen waarvan onbetwist is dat zij overheidsinstanties zijn op grond van artikel 2, punt 2, sub a, van richtlijn 2003/4 – de opdracht geeft om supervisie over de betrokken waterbedrijven uit te oefenen, inhoudt dat deze waterbedrijven „onder toezicht” van die organen staan in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van deze richtlijn.

In hun schriftelijke opmerkingen voeren de Information Commissioner, de betrokken waterbedrijven en de regering van het Verenigd Koninkrijk aan dat de betrokken waterbedrijven weliswaar onderworpen zijn aan een regulerend stelsel, dat bovendien relatief streng is, maar dat dit niet impliceert dat deze bedrijven onder „toezicht” staan, in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4. Zij sluiten zich aan bij het oordeel van het Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) in het Smartsource-arrest dat er een fundamenteel verschil bestaat tussen een „regulerend” stelsel, dat de regulator enkel de bevoegdheid verleent de doelstellingen te bepalen die de gereguleerde entiteit moet nastreven, en een stelsel van „toezicht”, waarbij de regulator ook kan bepalen hoe de betrokken entiteit die doelstellingen moet verwezenlijken.

In die context wijst de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus erop dat artikel 2, punt 2, sub c, van het Verdrag van Aarhus – een bepaling die in wezen identiek is aan artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 – weliswaar „ten minste” betrekking heeft op personen die „toebehoren aan de staat”, maar dat deze bepaling „bovendien ook betrekking kan hebben op instellingen die openbare diensten in verband met het milieu leveren en onder regulerend toezicht staan”.

Wat dit begrip „toezicht” betreft, wenst de verwijzende rechter in het kader van zijn vierde vraag te vernemen welk belang moet worden gehecht aan het arrest Griffin/South West Water Services Ltd. van de High Court of Justice (England & Wales) (Verenigd Koninkrijk), waarnaar ook wordt verwezen in de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus, meer bepaald bij de toelichting over artikel 2, punt 2, sub c, van dit verdrag.

In dat arrest is met name geoordeeld dat het in punt 20 van het reeds aangehaalde arrest Foster e.a. bedoelde toezichtcriterium niet aldus mag worden opgevat dat daaronder geen „regulerend” stelsel is begrepen als dat van de WIA 1991, alsook dat dit stelsel aan het toezichtcriterium voldeed. Aangezien eveneens was voldaan aan de andere criteria, kon richtlijn 75/129/EEG van de Raad van 17 februari 1975 betreffende de aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten inzake collectief ontslag (PB L 48, blz. 29) worden aangevoerd tegen het in dat geding aan de orde zijnde waterbedrijf, dat een „emanatie van de staat” was.

In die context stelt de verwijzende rechter specifiek de vraag of een waterbedrijf, als „emanatie van de staat”, ook noodzakelijkerwijs een onder artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 vallend rechtspersoon is.

Indien in het kader van de toepassing van de criteria die zijn genoemd in punt 20 van het reeds aangehaalde arrest Foster e.a. is vastgesteld dat sprake is van toezicht, kan dit beschouwd worden als een aanwijzing dat ook is voldaan aan de in artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 neergelegde voorwaarde van toezicht, aangezien het begrip toezicht in beide contexten doelt op alle verschijningsvormen van het concept „staat” in de ruime zin, die het meest geschikt is om de doelstellingen van de betrokken regelgeving te verwezenlijken.

Bij de vaststelling van de precieze draagwijdte van het in artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 bedoelde begrip „toezicht” moet echter ook rekening worden gehouden met de doelstellingen van deze richtlijn.

Uit artikel 1, sub a en b, van deze richtlijn volgt dat zij met name tot doel heeft het recht van toegang te garanderen tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd, de voorwaarden, grondregels en praktische regelingen voor de uitoefening van dat recht vast te stellen, en te bereiken dat deze informatie op de breedst mogelijke basis systematisch aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid.

Door drie categorieën van overheidsinstanties te omschrijven, beoogt artikel 2, punt 2, van richtlijn 2003/4 aldus een hele groep van entiteiten te omvatten die als overheidsdiensten moeten worden aangemerkt, ongeacht hun rechtsvorm. Het kan daarbij om de staat zelf gaan, een entiteit die door de staat gemachtigd is namens hem op te treden of een door de staat gecontroleerde entiteit.

Hieruit volgt dat het begrip „toezicht” in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat deze derde categorie – de restcategorie – van overheidsinstanties elke entiteit omvat die niet op daadwerkelijk autonome wijze kan bepalen hoe zij de haar toebedeelde milieutaken uitoefent, aangezien een in artikel 2, punt 2, sub a of b, bedoelde overheidsinstantie het optreden van die entiteit op het gebied van het milieu beslissend kan beïnvloeden.

De wijze waarop een dergelijke overheidsinstantie op grond van de hem door de nationale wetgever toebedeelde bevoegdheden een beslissende invloed kan uitoefenen, is in dit verband niet van belang. Het kan met name gaan om de bevoegdheid de betrokken entiteiten bevelen te geven, al dan niet in het kader van de uitoefening van aandeelhoudersrechten, de bevoegdheid om de besluiten van die entiteiten te schorsen, achteraf nietig te verklaren, dan wel afhankelijk te stellen van een voorafgaande goedkeuring, de bevoegdheid om de leden van hun leidinggevende organen (of de meerderheid daarvan) te benoemen of te ontslaan, of de bevoegdheid om de financiering van deze entiteiten geheel of ten dele in te trekken, waardoor hun voortbestaan in het gedrang komt.

De enkele omstandigheid dat de betrokken entiteit, net als de betrokken waterbedrijven, een handelsonderneming is die onderworpen is aan een specifiek regulerend stelsel voor de betrokken sector, sluit niet uit dat sprake is van toezicht in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4, voor zover die entiteit voldoet aan de voorwaarden van punt 68 van het onderhavige arrest.

Uit het feit dat het betrokken stelsel een zeer precies rechtskader bevat met een reeks regels die voorschrijven hoe dergelijke ondernemingen de hun toebedeelde openbare functies in verband met milieubeheer moeten vervullen en die in voorkomend geval ook voorzien in administratief toezicht om de effectieve naleving van die regels te verzekeren, zo nodig door middel van bevelen of geldboeten, kan immers voortvloeien dat deze entiteiten niet over effectieve autonomie ten opzichte van de staat beschikken, zelfs al kan die staat na de privatisering van de betrokken sector hun dagelijks beheer niet meer bepalen.

Het staat aan de verwijzende rechter om in het kader van de hoofdgedingen na te gaan of de regeling van de WIA 1991 met zich brengt dat de betrokken waterbedrijven niet beschikken over effectieve autonomie ten opzichte van de toezichthoudende autoriteiten, te weten de Secretary of State en OFWAT.

Gelet op het voorgaande moet op de derde en de vierde vraag worden geantwoord dat ondernemingen die openbare diensten in verband met het milieu verrichten, zoals de betrokken waterbedrijven, onder toezicht staan van een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van richtlijn 2003/4 bedoeld orgaan of persoon, en dus op grond van artikel 2, punt 2, sub c, van deze richtlijn als „overheidsinstanties” moeten worden aangemerkt, indien zij niet op daadwerkelijk autonome wijze bepalen hoe zij die diensten verrichten, aangezien een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van diezelfde richtlijn bedoelde overheidsinstantie het optreden van die ondernemingen op het gebied van het milieu op beslissende wijze kan beïnvloeden.

Vijfde vraag

Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, punt 2, sub b en c, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat een persoon die voor bepaalde van zijn functies, verantwoordelijkheden of diensten onder die bepaling valt, slechts met betrekking tot de milieu-informatie waarover hij in het kader van die functies, verantwoordelijkheden en diensten beschikt, een overheidsinstantie is.

De mogelijkheid om aan het begrip overheidsinstantie een dergelijke hybride uitlegging te geven, is met name geopperd in het kader van de nationale procedure die heeft geleid tot het Smartsource-arrest. In dat kader is voor het geval de waterbedrijven binnen de werkingssfeer van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 moesten vallen omdat zij bepaalde openbare bestuursfuncties uitoefenden, met name betoogd dat die bepaling aldus kon worden uitgelegd dat deze bedrijven enkel de milieu-informatie moesten meedelen waarover zij in het kader van de uitoefening van die functies beschikten.

In dit verband moet worden vastgesteld dat een hybride uitlegging van het begrip overheidsinstantie ervoor kan zorgen dat bij de effectieve toepassing van richtlijn 2003/4 onduidelijkheid en grote praktische problemen ontstaan, en dat zij als zodanig bovendien geen steun vindt in de tekst of de opzet van die richtlijn of van het Verdrag van Aarhus.

Integendeel, die benadering is in strijd met de grondbeginselen waarvan zowel in die richtlijn als in het Verdrag van Aarhus is uitgegaan bij het bepalen van de werkingssfeer van de in die teksten neergelegde toegangsregeling, die tot doel heeft ervoor te zorgen dat de milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd op de breedst mogelijke basis systematisch aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid.

Zoals voortvloeit uit artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/4 – de centrale bepaling van die richtlijn, die in wezen identiek is aan artikel 4, lid 1, van het Verdrag van Aarhus – moet een entiteit die wordt aangemerkt als een overheidsinstantie in de zin van een van de drie in artikel 2, punt 2, van die richtlijn opgesomde categorieën, immers aan iedere aanvrager alle milieu-informatie ter beschikking stellen waarover zij beschikt of die voor haar wordt beheerd, en die tot een van de zes in artikel 2, punt 1, van die richtlijn genoemde categorieën van informatie behoort, tenzij de aanvraag valt onder een van de in artikel 4 van die richtlijn bedoelde uitzonderingsgevallen.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 116 en 118 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moeten de in artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 bedoelde personen in het kader van deze richtlijn dus als overheidsinstanties worden beschouwd met betrekking tot alle milieu-informatie waarover zij beschikken.

Zoals uit punt 73 van het onderhavige arrest voortvloeit, kunnen handelsondernemingen als de betrokken waterbedrijven in het specifieke kader van artikel 2, punt 2, sub c, van richtlijn 2003/4 voorts enkel overheidsinstanties zijn in de zin van die bepaling, voor zover zij bij het verrichten van openbare diensten op het gebied van het milieu onder toezicht staan van een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van richtlijn 2003/4 bedoeld orgaan of persoon.

Hieruit volgt dat dergelijke ondernemingen enkel de milieu-informatie hoeven mee te delen waarover zij in het kader van de verrichting van die openbare diensten beschikken.

Zoals de advocaat-generaal in punt 121 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, zijn die ondernemingen daarentegen niet gehouden om milieu-informatie te verstrekken indien vaststaat dat deze geen verband houdt met het verlenen van die openbare diensten. Indien niet zeker is dat dit het geval is, moet de betrokken informatie worden verstrekt.

Bijgevolg moet op de vijfde vraag worden geantwoord dat artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat een persoon die onder die bepaling valt, een overheidsinstantie uitmaakt met betrekking tot alle milieu-informatie waarover hij beschikt. Handelsondernemingen als de betrokken waterbedrijven, die slechts een overheidsinstantie in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van die richtlijn kunnen zijn voor zover zij bij het verrichten van openbare diensten op het gebied van het milieu onder toezicht staan van een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van die richtlijn bedoeld orgaan of persoon, hoeven geen milieu-informatie te verstrekken waarvan vaststaat dat zij geen verband houdt met het verrichten van dergelijke diensten.

 Conclusie 

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

Teneinde te bepalen of entiteiten zoals United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd en Southern Water Services Ltd kunnen worden aangemerkt als rechtspersonen die „openbare bestuursfuncties” naar nationaal recht uitoefenen in de zin van artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad, moet worden onderzocht of deze entiteiten krachtens het op hen van toepassing zijnde nationale recht beschikken over bevoegdheden die verder gaan dan de bevoegdheden die voortvloeien uit de regels die in de betrekkingen tussen particulieren gelden.

Ondernemingen die openbare diensten in verband met het milieu verrichten, zoals United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd en Southern Water Services Ltd, staan onder toezicht van een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van richtlijn 2003/4 bedoeld orgaan of persoon, en moeten dus op grond van artikel 2, punt 2, sub c, van deze richtlijn als „overheidsinstanties” worden aangemerkt, indien zij niet op daadwerkelijk autonome wijze bepalen hoe zij die diensten verrichten, aangezien een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van diezelfde richtlijn bedoelde overheidsinstantie het optreden van die ondernemingen op het gebied van het milieu op beslissende wijze kan beïnvloeden.

Artikel 2, punt 2, sub b, van richtlijn 2003/4 moet aldus worden uitgelegd dat een persoon die onder die bepaling valt, een overheidsinstantie uitmaakt met betrekking tot alle milieu-informatie waarover hij beschikt.

Handelsondernemingen als United Utilities Water plc, Yorkshire Water Services Ltd en Southern Water Services Ltd, die slechts een overheidsinstantie in de zin van artikel 2, punt 2, sub c, van die richtlijn kunnen zijn voor zover zij bij het verrichten van openbare diensten op het gebied van het milieu onder toezicht staan van een in artikel 2, punt 2, sub a of b, van die richtlijn bedoeld orgaan of persoon, hoeven geen milieu-informatie te verstrekken waarvan vaststaat dat zij geen verband houdt met het verrichten van dergelijke diensten.

• Hof van Justitie 19 december 2013, C‑279/12 (Fish Legal et Shirley)

Partij diesel die onbedoeld vermengd is geraakt met een andere stof valt niet onder het begrip afvalstof in de zin van art. 2, sub a, van verordening (EEG) nr. 259/93

Hof van Justitie 12 december 2013, C‑241/12 en C‑242/12 (Shell Nederland Verkoopmaatschappij BV en Belgian Shell NV)

Feiten

Op 3 september 2006 heeft Shell in Nederland Ultra Light Sulphur Diesel („ULSD”) in een tankschip verladen voor levering aan een in België gevestigde klant. Toen de betrokken partij aan deze klant was geleverd, is gebleken dat de tanks op het moment van laden resten van methyl-tertiaire-butyl-ether bevatten, waarmee de ULSD vermengd is geraakt. Omdat het vlampunt van deze partij te laag was voor verkoop als dieselbrandstof, het oorspronkelijk beoogde doel, en de koper het mengsel op grond van zijn milieuvergunning niet mocht opslaan, is de partij geretourneerd aan Shell, die haar naar Nederland heeft vervoerd.

Voor de Rechtbank te Rotterdam betoogt het Openbaar Ministerie dat het product in kwestie ten tijde van de overbrenging van België naar Nederland gekwalificeerd diende te worden als afvalstof en dat Shell zich, door niet de kennisgevingsprocedure van artikel 15 van verordening nr. 259/93 te volgen, schuldig heeft gemaakt aan sluikhandel in de zin van artikel 26, lid 1, van deze verordening.

Shell betoogt daarentegen dat de partij niet kon worden gekwalificeerd als afvalstof.

Prejudiciële vragen

De Rechtbank te Rotterdam heeft het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1)      Moet een partij diesel worden aangemerkt als een afvalstof in de zin van de [verordeningen nrs. 259/93 en 1013/2006], in de volgende omstandigheden:

a)      de partij bestaat uit [ULSD], die ongewild vermengd is geraakt met Methyl Tertiary Butyl Ether;

b)      de partij blijkt na levering aan een koper – door de vermenging – niet aan de tussen de koper en verkoper overeengekomen specificaties te voldoen (het is daarmee: ,off-spec’);

c)      de partij wordt – na reclame door de koper – uit hoofde van de koopovereenkomst teruggenomen door de verkoper en deze betaalt de koopprijs terug;

d)      de verkoper heeft de intentie om de partij – al dan niet na vermenging met een ander product – weer op de markt te brengen.

2)      Indien het antwoord op vraag 1 bevestigend is:

a)      is er een moment aan te wijzen in bovengenoemde feitelijke omstandigheden vanaf hetwelk dit het geval is?;

b)      verandert de status van de partij naar niet-afvalproduct op enig moment tussen de aflevering aan de koper en een nieuwe menging door of namens de verkoper, en zo ja, op welk moment?

3)      Is het voor het antwoord op vraag l van belang:

a)      of de partij op dezelfde wijze gebruikt kon worden als brandstof als pure ULSD, maar door zijn lagere vlampunt niet meer voldeed aan (veiligheids)eisen;

b)      of de partij door de nieuwe samenstelling door de koper niet mocht worden opgeslagen onder een milieuvergunning;

c)      of de partij door de koper niet gebruikt kon worden voor het doel waarvoor deze was aangekocht, namelijk verkoop als dieselbrandstof aan de pomp;

d)      of de wil van de koper wel of niet op teruggave aan de verkoper onder de koopovereenkomst was gericht;

e)      of de wil van de verkoper inderdaad was gericht op terugname van de partij met het oog op bewerking door menging en terugbrengen op de markt;

f)      of de partij wel of niet hersteld kan worden, hetzij in de originele beoogde staat, hetzij tot een product dat verhandelbaar is tegen een prijs die de marktwaarde van de oorspronkelijke partij ULSD benadert;

g)      of die herstelhandeling een gebruikelijk productieproces is;

h)      of de marktwaarde van de partij in de staat waarin het zich bevindt op het moment dat het wordt teruggenomen door de verkoper, (nagenoeg) overeenkomt met de prijs van een product dat wel aan de overeengekomen specificaties voldoet;

i)      of de teruggenomen partij in de staat waarin het zich bevindt op het moment dat het wordt teruggenomen, zonder bewerking op de markt kan worden verkocht;

j)      of de handel in producten zoals de partij gebruikelijk is en in het handelsverkeer niet als handel in afvalstoffen wordt beschouwd.”

Met zijn prejudiciële vragen wenst de Rechtbank te Rotterdam in wezen te vernemen of een partij diesel die bij het laden in een tankschip onbedoeld vermengd is geraakt met een andere stof, moet worden aangemerkt als een afvalstof in de zin van de verordeningen nr. 259/93 en nr. 1013/2006, indien na levering aan de koper is gebleken dat de diesel niet voldeed aan de overeengekomen kenmerken noch – wegens het te lage vlampunt – aan de veiligheidseisen, en door de nieuwe samenstelling niet kon worden opgeslagen door de koper op grond van zijn milieuvergunning of conform zijn bestemming als brandstof voor dieselmotoren aan de pomp kon worden verkocht, zodat de diesel na reclame door de koper aan de verkoper is geretourneerd, die voornemens is hem na vermenging met een ander product weer op de markt te brengen.

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Het Hof begint door erop te wijzen dat verordening nr. 1013/2006, waarvan de verwijzende rechter om uitlegging heeft verzocht, ratione temporis niet van toepassing is op de hoofdgedingen, aangezien de betrokken partij in de loop van september 2006 in het schip met bestemming Nederland is geladen. Verordening nr. 1013/2006 is krachtens artikel 64, lid 1, ervan van toepassing  geworden met ingang van 12 juli 2007, de datum waarop overigens verordening nr. 259/93 is ingetrokken, zoals artikel 61, lid 1, bepaalt. Dientengevolge moeten de prejudiciële vragen worden onderzocht in het licht van de relevante bepalingen van verordening nr. 259/93.

Zoals blijkt uit de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 259/93 strekt deze ertoe het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen zodanig te regelen dat rekening wordt gehouden met de noodzaak de kwaliteit van het milieu te behouden, te beschermen en te verbeteren.

Inzonderheid blijkt uit de artikelen 3, lid 1, en 6, lid 1, van verordening nr. 259/93, gelezen in samenhang met de negende overweging van de considerans van die verordening, dat voor de overbrenging van voor verwijdering of nuttige toepassing bestemde afvalstoffen van een lidstaat naar een andere lidstaat en/of de doorvoer door een of meer andere lidstaten een voorafgaande kennisgeving moet worden gegeven aan de bevoegde autoriteiten, zodat zij de maatregelen kunnen treffen die nodig zijn voor de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu.

In die context wenst de verwijzende rechter te vernemen of de betrokken partij onder het begrip afvalstof in de zin van die verordening valt, om vast te stellen of Shell gehouden was, met toepassing van die bepalingen, de Nederlandse autoriteiten in kennis te stellen van de overbrenging van deze partij van België naar Nederland.

Volgens artikel 2, sub a, van verordening nr. 259/93, gelezen in samenhang met artikel 20 van richtlijn 2006/12, wordt onder afvalstof verstaan, een stof die of voorwerp dat als zodanig is omschreven in artikel 1, lid 1, sub a, van deze richtlijn, te weten „elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I [van deze richtlijn] genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”.

De restcategorie Q16 in bijlage I bij richtlijn 2006/12, die „[a]lle stoffen, materialen of producten die niet onder de [eerder] vermelde categorieën vallen” omvat, wijst erop dat de lijst categorieën van afvalstoffen in bijlage I vooral voorbeelden ter illustratie geeft. Hetzelfde geldt voor de lijst van afvalstoffen die tot de categorieën van bijlage I behoren, die de Commissie met toepassing van artikel 1, lid 2, van deze richtlijn heeft opgesteld.

Niettemin vormt het feit dat een stof of een voorwerp tot een of meer categorieën afvalstoffen behoort – afgezien van categorie Q16 – een eerste aanwijzing voor de kwalificatie daarvan als afvalstof in de zin van artikel 1, lid 1, sub a, van richtlijn 2006/12.

Volgens vaste rechtspraak hangt de kwalificatie als afvalstof evenwel vooral af van het gedrag van de houder en van de betekenis van de uitdrukking „zich ontdoen van” (zie in die zin arresten van 24 juni 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, Jurispr. blz. I‑4501, punt 53, en 18 december 2007, Commissie/Italië, C‑263/05, Jurispr. blz. I‑11745, punt 32).

Met betrekking tot de uitdrukking „zich ontdoen van” vloeit tevens uit deze rechtspraak voort dat bij de uitlegging van deze uitdrukking rekening moet worden gehouden met de doelstelling van richtlijn 2006/12, te weten, volgens punt 2 van de considerans ervan, de bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu tegen de schadelijke gevolgen veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen, en dat zij moet worden uitgelegd in het licht van artikel 191, lid 2, VWEU, dat bepaalt dat de Europese Unie in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming streeft en dat dit beleid onder meer berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen. Daaruit volgt dat de uitdrukking „zich ontdoen van”, en dus het begrip afvalstof in de zin van artikel 1, lid 1, sub a, van richtlijn 2006/12, niet restrictief mag worden uitgelegd (zie in die zin arrest Commune de Mesquer, reeds aangehaald, punten 38 en 39).

Uit richtlijn 2006/12 blijkt dat de uitdrukking „zich ontdoen van” zowel de verwijdering als de nuttige toepassing van een stof of een voorwerp in de zin van artikel 1, lid 1, sub e en f, van deze richtlijn omvat (zie in die zin arrest van 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Jurispr. blz. I‑7411, punt 27).

Meer bepaald moet de vraag of werkelijk sprake is van een afvalstof in de zin van richtlijn 2006/12 worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, rekening houdend met de doelstelling van deze richtlijn en in dier voege dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid ervan (zie arresten van 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland e.a., C‑418/97 en C‑419/97, Jurispr. blz. I‑4475, punten 73, 88 en 97, en 18 april 2002, Palin Granit en Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Jurispr. blz. I‑3533, punt 24, en arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 41).

Bepaalde omstandigheden kunnen een aanwijzing zijn voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich te ontdoen van een stof of voorwerp in de zin van artikel 1, lid 1, sub a, van richtlijn 2006/12.

Om te beginnen verdient bijzondere aandacht dat het voorwerp of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat dit voorwerp of deze stof een last is waarvan deze zich wil ontdoen (zie in die zin arrest Palin Granit en Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, reeds aangehaald, punt 37). Als dat het geval is, bestaat er een risico dat de houder zich van het voorwerp of de stof in zijn bezit ontdoet op een manier die nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, bijvoorbeeld door de stof of het voorwerp onbeheerd achter te laten of ongecontroleerd te lozen of te verwijderen. Dergelijke voorwerpen of stoffen vallen onder het begrip afvalstof in de zin van richtlijn 2006/12 en zijn derhalve onderworpen aan de bepalingen van deze richtlijn, hetgeen meebrengt dat de nuttige toepassing of verwijdering ervan overeenkomstig artikel 4 van deze richtlijn moet plaatsvinden zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procedés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

Met betrekking tot een eventuele verplichting zich van de betrokken partij te ontdoen in de zin van artikel 1, lid 1, sub a, van richtlijn 2006/12 moet er in de eerste plaats op worden gewezen dat er a priori geen absolute verplichting is om deze partij te verwijderen, aangezien deze niet bestaat uit een verboden of illegale stof die, of gespecificeerd risicomateriaal dat, de houder moet verwijderen (zie naar analogie arrest van 1 maart 2007, KVZ retec, C‑176/05, Jurispr. blz. I‑1721, punt 59). Zoals naar voren komt uit de verwijzingsbeslissing kon de partij immers zonder bewerking, in de staat waarin zij zich op het moment van teruggave aan Shell bevond, op de markt worden verkocht.

In haar schriftelijke opmerkingen heeft de Commissie niettemin betoogd dat de betrokken partij, daar zij enerzijds ongeschikt was voor het gebruik waarvoor de Belgische klant haar had bestemd en deze anderzijds de partij wegens haar te lage vlampunt niet mocht opslaan, voor deze klant een last was waarvan hij voornemens was zich te ontdoen of zich moest ontdoen.

Deze omstandigheden volstaan op zichzelf echter niet om te concluderen dat de partij een afvalstof in de zin van artikel 1, lid 1, sub a, van richtlijn 2006/12 was. Eerst moet immers worden nagegaan of de Belgische klant, door de partij aan Shell te retourneren omdat zij niet aan de overeengekomen kenmerken voldeed, zich daadwerkelijk ervan heeft ontdaan in de zin van artikel 1, lid 1, sub a, van richtlijn 2006/12.

In dat verband is de omstandigheid dat de Belgische klant de non-conforme ULSD aan Shell heeft geretourneerd met het oog op terugbetaling van de aankoopprijs krachtens de koopovereenkomst, van bijzonder belang. Een klant die aldus handelt, kan niet worden beschouwd als een persoon die voornemens was de betrokken partij te verwijderen of er een nuttige toepassing voor te vinden, en derhalve heeft hij er zich niet van ontdaan in de zin van artikel 1, lid 1, sub a, van richtlijn 2006/12. In omstandigheden als in de hoofdgedingen is het risico dat de houder zich van deze partij ontdoet op een manier die nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, bovendien laag. Dat geldt temeer indien de stof of het voorwerp in kwestie een niet onaanzienlijke marktwaarde heeft, zoals in deze zaken.

In die omstandigheden moet enkel nog worden vastgesteld of Shell voornemens was zich te ontdoen van de betrokken partij op het moment dat aan het licht is gekomen dat de partij niet aan de specificaties voldeed. Vóór dat moment kan een dergelijk voornemen niet aan Shell worden toegeschreven, omdat zij zich er toen niet van bewust was dat zij houdster was van een stof die niet overeenstemde met de bepalingen in de overeenkomst met de Belgische klant.

In dat verband staat het aan de verwijzende rechter, die moet nagaan of de houder van het voorwerp of de stof in kwestie daadwerkelijk voornemens was zich ervan te ontdoen, alle omstandigheden van het geval in aanmerking te nemen. Daarbij moet hij de doelstelling van richtlijn 2006/12 voor ogen houden, namelijk ervoor zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procedés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

De door de verwijzende rechter genoemde omstandigheden dat, enerzijds, de betrokken partij zonder bewerking, in de staat waarin zij zich op het moment van teruggave door de Belgische klant aan Shell bevond, op de markt kon worden verkocht, en anderzijds, de marktwaarde van de betrokken partij nagenoeg overeenkomt met de prijs van een product dat wel aan de overeengekomen specificaties voldoet, lijken weliswaar de opvatting te weerleggen dat de partij een last was waarvan Shell probeerde zich te ontdoen, maar deze omstandigheden kunnen niet doorslaggevend zijn, aangezien zij niet aan het licht brengen wat de ware intentie van Shell was.

Overigens moet eraan worden herinnerd dat het begrip afvalstof volgens vaste rechtspraak niet aldus moet worden opgevat dat het stoffen of voorwerpen uitsluit die een commerciële waarde hebben of voor economisch hergebruik geschikt zijn (zie in die zin arrest Palin Granit en Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, reeds aangehaald, punt 29).

De omstandigheid dat de handel in producten zoals de betrokken partij in het algemeen niet als handel in afvalstoffen wordt beschouwd, vormt weliswaar een nadere aanwijzing dat deze partij geen afvalstof is, maar laat evenmin toe uit te sluiten dat Shell voornemens was zich ervan te ontdoen.

Daarentegen is de omstandigheid dat Shell de betrokken partij heeft teruggenomen met het oog op bewerking door menging en terugbrengen op de markt in casu van doorslaggevend belang.

Het is immers geenszins gerechtvaardigd om goederen, stoffen of producten die de houder, ongeacht enige nuttige toepassing, onder gunstige omstandigheden wil exploiteren of verhandelen, te onderwerpen aan de bepalingen van richtlijn 2006/12, die beogen ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procedés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. In het licht van de verplichting het begrip afvalstof ruim uit te leggen, moet deze redenering evenwel worden beperkt tot situaties waarin het hergebruik van het goed of de stof in kwestie niet slechts mogelijk, maar zeker is, zonder dat vooraf een van de in bijlage II B bij richtlijn 2006/12 bedoelde procedés voor de nuttige toepassing van afvalstoffen hoeft te worden benut, hetgeen ter beoordeling van de verwijzende rechter staat (zie naar analogie arrest Palin Granit en Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, punt 36, en arrest van 11 september 2003, AvestaPolarit Chrome, C‑114/01, Jurispr. blz. I‑8725, punt 36).

Gelet op het voorgaande moet op de vragen worden geantwoord dat artikel 2, sub a, van verordening nr. 259/93 aldus moet worden uitgelegd dat, in een situatie als die in de hoofdgedingen, een partij diesel die onbedoeld vermengd is geraakt met een andere stof niet onder het begrip afvalstof in de zin van deze bepaling valt, mits de houder ervan daadwerkelijk voornemens is deze met een ander product vermengde partij terug te brengen op de markt, hetgeen ter beoordeling van de verwijzende rechter staat.

Conclusie

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 2, sub a, van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2557/2001 van de Commissie van 28 december 2001, moet aldus worden uitgelegd dat, in een situatie als die in de hoofdgedingen, een partij diesel die onbedoeld vermengd is geraakt met een andere stof niet onder het begrip afvalstof in de zin van deze bepaling valt, mits de houder ervan daadwerkelijk voornemens is deze met een ander product vermengde partij terug te brengen op de markt, hetgeen ter beoordeling van de verwijzende rechter staat.

• Hof van Justitie 12 december 2013, C‑241/12 en C‑242/12 (Shell Nederland Verkoopmaatschappij BV en Belgian Shell NV)

HvJ EU: Britse belastingdienst kan in BTW-carrouselfraudezaak Deense beslagprocedure starten

HvJ EU 12 september 2013, C‑49/12 (The Commissioners for Her Majesty’s Revenue & Customs tegen Sunico ApS, M & B Holding ApS, Sunil Kumar Harwani)

Feiten

Naar aanleiding van vermeende btw carrouselfraude, waardoor btw ten onrechte niet aan de schatkist van het Verenigd Koninkrijk werd afgedragen, hebben de Commissioners zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Denemarken een gerechtelijke procedure ingeleid.

In het Verenigd Koninkrijk hebben de Commissioners op 17 mei 2010 bij de High Court of Justice beroep ingesteld tegen meerdere natuurlijke personen en rechtspersonen in Denemarken, waaronder Sunico.

Voor dat gerecht kwam de vraag aan de orde of de Commissioners niet-ingezeten verweerders zoals Sunico in het kader van een schadevordering konden aanspreken tot betaling van de door een in het Verenigd Koninkrijk btw-plichtige persoon niet afgedragen btw, op grond dat die niet-ingezetenen hadden deelgenomen aan samenspanning tot het plegen van fraude naar Engels recht. Meer in het bijzonder betoogden de Commissioners dat die niet-ingezetenen zich op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk schuldig hadden gemaakt aan btw-carrouselfraude. De Commissioners voerden ook aan dat bedoelde niet-ingezetenen, die in het Verenigd Koninkrijk niet btw-plichtig waren, de reële begunstigden waren van de door dit mechanisme van belastingontduiking verkregen bedragen.

De in het Verenigd Koninkrijk btw-plichtige persoon die bij deze btw-carrousel betrokken was is geen partij in het geding voor de High Court en evenmin in het hoofdgeding.

Aangezien de betrokken niet-ingezetenen in het Verenigd Koninkrijk niet konden worden aangesproken op basis van de btw-wetgeving, hebben de Commissioners hun vordering voor de High Court of Justice gebaseerd op de regels van deze lidstaat inzake onrechtmatige daad, die op samenspanning met ongeoorloofde middelen betrekking hebben.

Vóór de aanhangigmaking van die procedure hadden de Deense autoriteiten de Commissioners desgevraagd overeenkomstig verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad van 7 oktober 2003 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 218/92 (PB L 264, blz. 1) inlichtingen over de voor de High Court of Justice gedaagde niet-ingezetenen verstrekt.

De Commissioners hebben daarnaast een procedure in Denemarken aanhangig gemaakt.

Op 18 mei 2010 heeft het Executiegerecht te Kopenhagen (Fogedret i København) conservatoir beslag toegestaan op de activa van Sunico die zich op Deens grondgebied bevonden, tot zekerheid van de schadevordering van de Commissioners.

Het daartegen door Sunico ingestelde beroep is op 2 juli 2010 door het Østre Landsret (Denemarken) verworpen.

Bij afzonderlijk verzoekschrift, op 25 mei 2010 neergelegd bij het Københavns Byret [gerecht van eerste aanleg te Kopenhagen), hebben de Commissioners overeenkomstig § 634, lid 1, retsplejelov bij dit gerecht een vordering ingediend tot vanwaardeverklaring van het door het Fogedret i København toegestane conservatoir beslag en tot betaling van een bedrag van 40 391 100,01 GBP, overeenkomend met het bedrag van de niet-afgedragen btw.

Sunico heeft geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring althans ongegrondverklaring van de vordering tot betaling van de Commissioners en, voor het deel van het verzoek betreffende het beslag, tot intrekking van die conservatoire maatregelen.

Bij beschikking van 8 september 2010 heeft het Københavns Byret de zaak naar het verwijzende gerecht verwezen.

Dit laatste gerecht heeft besloten eerst de vraag te beantwoorden of de behandeling van de bij hem aanhangige zaak krachtens § 634, lid 5, moet worden geschorst tot de sluiting van de procedure voor de High Court of Justice.

Prejudiciële vraag

Het verwijzende gerecht vraagt zich onder meer af of een beroep zoals op 17 mei 2010 ingesteld bij de gerechten in het Verenigd Koninkrijk onder de werkingssfeer van verordening nr. 44/2001 valt, zodat een door die gerechten gegeven beslissing krachtens de Overeenkomst EG-Denemarken in Denemarken zou kunnen worden erkend en ten uitvoer gelegd.

In deze omstandigheden heeft het Østre Landsret de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld: "Moet artikel 1 van verordening (EG) nr. 44/2001 aldus worden uitgelegd dat de werkingssfeer ervan zich uitstrekt tot een zaak waarin overheidsorganen van een lidstaat een schadevordering tegen in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen en woonachtige natuurlijke personen instellen wegens een – in de zin van het nationale recht van de eerste lidstaat – onrechtmatige daad in de vorm van samenspanning tot het plegen van fraude, bestaande in deelneming aan ontduiking van de aan de eerste lidstaat verschuldigde btw?”

Hof van Justitie

Met zijn vraag wenst het verwijzende gerecht in hoofdzaak te vernemen of het begrip „burgerlijke en handelszaken” in artikel 1, lid 1, van verordening nr. 44/2001 aldus moet worden uitgelegd dat daaronder valt een vordering waarmee een overheidsorgaan van een lidstaat van in een andere lidstaat gevestigde rechtspersonen en natuurlijke personen vergoeding vordert van schade die is veroorzaakt door samenspanning tot het plegen van fraude ter ontduiking van in de eerste lidstaat verschuldigde btw.

Sunico, die wenst dat de bij het verwijzende gerecht aanhangig gemaakte procedure wordt voortgezet, betoogt dat een beslissing van een gerecht van het Verenigd Koninkrijk in het kader van de tegen haar ingediende schadevordering geen bindende gevolgen kan hebben in Denemarken. Volgens verordening nr. 44/2001 zou een dergelijke beslissing in Denemarken niet uitvoerbaar zijn, daar de schadevordering van de Commissioners is gebaseerd op de omstandigheid dat een in het Verenigd Koninkrijk btw-plichtige derde die belasting niet heeft betaald, zodat die vordering door Engels btw-recht wordt beheerst. Volgens Sunico valt een dergelijke vordering dan ook niet onder de werkingssfeer van die verordening, nu belastingzaken er uitdrukkelijk van zijn uitgesloten.

De Commissioners, die hebben geconcludeerd tot schorsing van de behandeling van de zaak voor het verwijzende gerecht, hebben betoogd dat op grond van verordening nr. 44/2001 en de Overeenkomst EG-Denemarken een beslissing van een gerecht van het Verenigd Koninkrijk over de tegen Sunico ingediende schadevordering in Denemarken uitvoerbaar moet zijn.

Vooraf dient in herinnering te worden gebracht dat, voor zover verordening nr. 44/2001 voortaan in de betrekkingen tussen de lidstaten in de plaats is getreden van het Verdrag van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (PB 1972, L 299, blz. 32; hierna: „Executieverdrag”), de door het Hof verstrekte uitlegging met betrekking tot dit verdrag ook geldt voor de verordening, wanneer de bepalingen van deze laatste en die van het Executieverdrag als gelijkwaardig kunnen worden aangemerkt (zie onder meer arrest van 11 april 2013, Sapir e.a., C‑645/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 31). Bovendien volgt uit punt 19 van de considerans van verordening nr. 44/2001 dat de continuïteit in de uitlegging tussen het Executieverdrag en deze verordening moet worden gewaarborgd.

In dit verband moet worden vastgesteld dat de werkingssfeer van verordening nr. 44/2001 evenals die van het Executieverdrag is beperkt tot „burgerlijke en handelszaken”. Uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt dat dit toepassingsgebied in wezen wordt afgebakend door de aard van de rechtsbetrekkingen tussen de procespartijen of het voorwerp van het geschil (zie onder meer arrest van 18 oktober 2011, Realchemie Nederland, C‑406/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 39, en arrest Sapir, reeds aangehaald, punt 32).

Zo heeft het Hof verklaard dat bepaalde geschillen tussen een overheidsorgaan en een privaatrechtelijke persoon weliswaar onder de werkingssfeer van verordening nr. 44/2001 kunnen vallen, doch dat dit anders is wanneer het overheidsorgaan handelt in de uitoefening van openbaar gezag (zie in die zin onder meer arrest Sapir e.a., reeds aangehaald, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Om te bepalen of dit laatste het geval is in een geschil zoals in het hoofdgeding moeten de grondslag van de vordering die de Commissioners in het Verenigd Koninkrijk bij de High Court hebben ingediend en de nadere regels voor de geldendmaking van die vordering worden onderzocht (zie naar analogie arresten van 14 november 2002, Baten, C‑271/00, Jurispr. blz. I‑10489, punt 31, en 15 mei 2003, Préservatrice foncière TIARD, C‑266/01, Jurispr. blz. I‑4867, punt 23).

In dit verband moet worden geconstateerd dat de feitelijke grondslag van de vordering die bij dat gerecht is ingediend bestaat in het beweerde frauduleuze handelen van Sunico en de overige voor bedoeld gerecht gedaagde niet-ingezetenen, die wordt verweten op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk te hebben deelgenomen aan een warentransactieketen die bedoeld was belastingontduiking in de vorm van een btw-carrousel te organiseren, waardoor het mogelijk werd dat een belastingplichtige van die lidstaat de in een later stadium verschuldigde btw niet afdroeg, en aldus de werkelijke begunstigden te zijn van de door die belastingontduiking verkregen bedragen.

Wat de rechtsgrondslag betreft berust de vordering van de Commissioners tegen Sunico niet op de btw-wetgeving van het Verenigd Koninkrijk, maar op de beweerde deelneming van Sunico aan samenspanning tot het plegen van fraude, die valt onder de regels van die lidstaat op het gebied van aansprakelijkheid wegens onrechtmatige daad.

Evenzo volgt uit de verwijzingsbeslissing dat Sunico en de overige voor de High Court gedaagde niet-ingezetenen in het Verenigd Koninkrijk niet btw-plichtig zijn, zodat zij die belasting volgens de wetgeving van die lidstaat niet verschuldigd zijn.

Zoals de Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk hebben opgemerkt, oefenen de Commissioners in het kader van deze rechtsverhouding geen bevoegdheden uit die buiten het bestek vallen van de in de betrekkingen tussen privaatrechtelijke personen geldende regels. Inzonderheid kunnen de Commissioners, zoals de advocaat-generaal in punt 44 van haar conclusie heeft opgemerkt, anders dan gebruikelijk is in het kader van de uitoefening van hun bevoegdheden als openbaar gezag, niet zelf de executoriale titel uitvaardigen op grond waarvan zij tot inning van hun vordering kunnen overgaan, maar moeten zij in een context zoals de onderhavige zaak de normale rechtswegen volgen.

Bijgevolg is de rechtsbetrekking tussen de Commissioners en Sunico geen publiekrechtelijke – in casu belastingrechtelijke – betrekking die de uitoefening van openbaar gezag impliceert.

Blijkens de verwijzingsbeslissing stemt het bedrag van de schadevordering van de Commissioners overeen met de btw die een in het Verenigd Koninkrijk belastingplichtige persoon moet afdragen. Nu echter vaststaat dat de rechtsbetrekking tussen de Commissioners en Sunico niet wordt beheerst door de btw-wetgeving van het Verenigd Koninkrijk, maar door de wetgeving van die lidstaat op het gebied van aansprakelijkheid wegens onrechtmatige daad, kan de omstandigheid dat de omvang van de aansprakelijkheid wegens onrechtmatige daad van Sunico tegenover de Commissioners en het bedrag van de belastingvordering van de Commissioners op een belastingplichtige overeenstemmen, niet worden beschouwd als een bewijs dat de Commissioners met hun beroep bij de High Court openbaar gezag uitoefenen tegenover Sunico.

Aangaande de vraag tot slot of het verzoek om inlichtingen dat de Commissioners op basis van verordening nr. 1798/2003 tot de Deense autoriteiten hebben gericht alvorens beroep in te stellen bij de High Court, van invloed is op de aard van de rechtsbetrekkingen tussen de Commissioners en Sunico, moet worden opgemerkt dat uit de stukken in het dossier waarover het Hof beschikt niet blijkt dat de Commissioners in de voor de High Court aanhangige procedure gebruikt hebben gemaakt van bewijs dat zij in de uitoefening van hun openbaar gezag hebben verkregen.

Zoals de advocaat-generaal in punt 45 van haar conclusie heeft opgemerkt, is het echter aan het verwijzende gerecht om te verifiëren dat zulks niet het geval was en dat de Commissioners zich in voorkomend geval in het kader van hun beroep tegen Sunico en de overige voor de High Court of Justice gedaagde niet-ingezetenen in dezelfde situatie bevonden als een privaatrechtelijke persoon.

Antwoord

Gelet op het voorgaande moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat het begrip „burgerlijke en handelszaken” in artikel 1, lid 1, van verordening nr. 44/2001 aldus moet worden uitgelegd dat daaronder valt een vordering waarmee een overheidsorgaan van een lidstaat van in een andere lidstaat gevestigde rechtspersonen en natuurlijke personen vergoeding vordert van schade die is veroorzaakt door samenspanning tot het plegen van fraude ter ontduiking van in de eerste lidstaat verschuldigde btw.

Lees hier de volledige uitspraak.

Commissie vraagt advies EU-Hof over toetreding EU-EVRM

Is het ontwerp-verdrag inzake de toetreding van de EU tot het EVRM verenigbaar met de EU-verdragen? Deze vraag heeft de Commissie voorgelegd aan het EU-Hof. Volgens de Commissie zijn de diverse aspecten van het toetredingsverdrag in lijn met de eisen die daaraan in het Verdrag van Lissabon werden gesteld. Het advies van het EU-Hof zal naar verwachting pas na de jaarwisseling beschikbaar komen.

In het verzoek schetst de Commissie het juridisch toetsingskader. Het gaat dan om de diverse elementen van artikel 6, tweede lid, EU-Verdrag en Protocol nr. 8. Een belangrijke voorwaarde is dat de bevoegdheden van de Unie niet mogen worden aangetast door het akkoord. Ook mogen de bevoegdheden van de EU-instellingen niet worden aangetast. Verder moet het akkoord de specifieke karakteristieken van de EU en van het recht van de EU eerbiedigen als het gaat om het toezicht op de naleving van de uitspraken van het Hof Straatsburg en bij het mechanisme om individuele klachten correct tot de lidstaten en/of de EU te richten. De positie van de lidstaten ten opzichte van de protocollen, hun derogaties en voorbehouden moet worden geëerbiedigd, alsmede het verbod voor de lidstaten om over hun onderlinge geschillen niet buiten de EU-verdragen om te procederen. Bovendien moet het verdrag de autonomie van de rechtsorde van de EU eerbiedigen door te voorkomen dat het Hof Straatsburg of het toezichthoudende Comité van Ministers de rechtsregels van de EU uitleggen. Dit laatste is enkel voorbehouden aan het EU-Hof.

Bron: Expertisecentrum Europees recht