Conclusie advocaat-generaal Bobek, 2 juli 2020, C‑826/18 (Stichting Varkens in Nood e.a. tegen College van B&W van de gemeente Echt-Susteren)

De Nederlandse voorwaarde dat een belanghebbende alleen procesbevoegd is wanneer hij ook heeft deelgenomen aan de inspraakprocedure vormt een verdere voorwaarde voor procesbevoegdheid die niet in het verdrag van Aarhus staat en evenmin verenigbaar is met de geest ervan. Dat is het advies van advocaat-generaal Bobek aan het EU-Hof in een Nederlandse milieuzaak.

In 2016 heeft Sebava BV bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren een vergunning aangevraagd voor het realiseren van een nieuwe stal voor 855 zeugen, het in de bestaande stallen wisselen van opfokzeugen voor kraamzeugen en het realiseren van een overdekte zeugenuitloop. De gemeente heeft vervolgens een inspraakprocedure georganiseerd en een omgevingsvergunning verleend.

Tegen het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning is door vier partijen beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de rechtbank Limburg (Nederland). De vier partijen (een natuurlijke persoon, drie milieuverenigingen) hebben bij de verwijzende rechter aangevoerd dat zij weliswaar geen zienswijzen tegen het ontwerpbesluit van verweerder naar voren hebben gebracht, maar dat hun dit redelijkerwijs niet kan worden verweten omdat verweerder op onjuiste wijze kennis heeft gegeven van het ontwerpbesluit. Op grond daarvan verzoeken de vier partijen de verwijzende rechter het bestreden besluit te vernietigen, zodat zij alsnog zienswijzen tegen het ontwerpbesluit naar voren kunnen brengen.

In het Nederlandse recht heeft eenieder het recht deel te nemen aan een inspraakprocedure die leidt tot de vaststelling van een besluit betreffende een milieuactiviteit ( afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 3.12, lid 5, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). De toegang tot de rechter om een in het kader van die procedure genomen definitief bestuursbesluit aan te vechten, is echter onderworpen aan twee cumulatieve voorwaarden. In de eerste plaats moet de persoon een ‘belanghebbende’ zijn, waarbij zijn belangen rechtstreeks worden geraakt door het besluit in kwestie ( artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht). In de tweede plaats moet deze persoon tijdens de voorafgaande inspraakprocedure zienswijzen tegen het ontwerpbesluit naar voren hebben gebracht, tenzij deze persoon redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij dat niet heeft gedaan ( artikel 6:13 Awb).

Het criterium van inspraak vooraf raakt volgens de A-G de kern van wat op grond van artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus onafhankelijk en rechtstreeks moet worden gegarandeerd: als een persoon lid is van „het betrokken publiek” en „een voldoende belang [heeft] dan wel [stelt] dat inbreuk is gemaakt op een recht”, moet hem toegang tot de rechter worden verleend. Daarentegen is de eis dat „die persoon aan de eerdere inspraakprocedure heeft deelgenomen” naar zijn aard geen voorwaarde die redelijkerwijs zou kunnen vallen onder artikel 9, lid 2, onder a) of onder b), van het Verdrag van Aarhus. Praktisch gezien zou dit veeleer neerkomen op het toevoegen van een nieuwe letter c) aan die bepaling, aldus de A-G.

Door de invoering van een dergelijke regel worden de bestuurlijke en de gerechtelijke fase in feite één pakket: de toegang tot de tweede fase is afhankelijk van de deelname aan de eerste fase. Bovendien zijn de aard en het effect van de criteria niet louter een procedurele invulling van artikel 9, lid 2, maar ondermijnt een voorwaarde van inspraak vooraf in de voorbereidende fase de automatische procesbevoegdheid die artikel 9, lid 2, toekent aan ngo’s die tot het „betrokken publiek” behoren. Een dergelijke voorwaarde vereist in de praktijk dat al deze ngo’s aan alle openbare procedures in Nederland in de zin van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus deelnemen, teneinde hun recht veilig te stellen om latere besluiten die voortvloeien uit deze procedures voor de rechter aan te vechten. De voorwaarde van inspraak vooraf druist dus in tegen de eigenlijke doelstelling om ngo’s die tot „het betrokken publiek” behoren, een geprivilegieerde procesbevoegdheid toe te kennen.

De regel van inspraak vooraf draait volgens de A-G voor ngo’s en natuurlijke personen de logica waarop artikel 9, lid 2, is gebaseerd eenvoudigweg om. Zoals het Hof reeds heeft erkend, is voor degenen die aan de criteria van deze bepaling voldoen toegang de regel, waarop in redelijkheid uitzonderingen kunnen worden gemaakt. Naar Nederlands recht is voor degenen die niet aan de inspraakprocedure hebben deelgenomen het ontbreken van toegang de regel – ook al voldoen zij aan alle criteria van artikel 9, lid 2 – waarop uitzonderingen kunnen worden gemaakt. Tenzij de uitzonderingen in de praktijk zo ruim worden opgevat dat zij de regel in feite omkeren, is de structuur dus onverenigbaar met artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus, aldus de A-G.

Lees hier de volledige conclusie.