Staatssecretaris Vijlbrief van Financiën heeft de Tweede Kamer geÏnformeerd over de contouren van de fraudeaanpak door de Belastingdienst. Hij geeft daarbij aan op welke onderdelen van het toezicht bestaande waarborgen versterkt worden, welke processen worden verbeterd en hoe keuzes en resultaten inzichtelijker kunnen worden gemaakt. In zijn kamerbrief worden de contouren van de fraudeaanpak beschreven: op welke wijze door de Belastingdienst de fraude in de fiscaliteit wordt aangepakt.

Uitvoerings- en toezichtstrategie

De fraudeaanpak van de Belastingdienst is gericht op het zoveel mogelijk aan de voorkant voorkomen van fraude en van een passende stevige aanpak bij gebleken fraude.

Voorkomen van fraude

De Belastingdienst streeft ernaar de kans op fouten en fraude aan de voorkant zo klein mogelijk te maken. Dat gebeurt op verschillende manieren, bijvoorbeeld door de kwaliteit van wet- en regelgeving. Zo wordt de Belastingdienst vaktechnisch betrokken bij de totstandkoming van nieuwe fiscale wetgeving en wordt in de uitvoeringstoetsen bij nieuwe wet- en regelgeving expliciet aandacht besteed aan de uitvoerbaarheid voor zowel de Belastingdienst als de burger, handhaafbaarheid en de fraudebestendigheid.

En dit jaar worden de eerste ervaringen opgedaan met de doenvermogen-scan waarbij al in de ontwerpfase van nieuwe fiscale wet- en regelgeving verkend wordt of de voorgenomen regeling past bij doenvermogens van burgers en ondernemers uit het midden- en kleinbedrijf.

Ook wordt de kans op fouten en fraude verminderd door dienstverlening aan burgers en bedrijven. Daarbij valt te denken aan allerlei vormen van communicatie en voorlichting, het voorinvullen van aangiften en het samenwerken met fiscaal dienstverleners. De komende tijd worden verschillende stappen gezet om de dienstverlening verder te versterken, bijvoorbeeld door het verbeteren van dienstverlening aan de balies, van de digitale contacten met burgers en bedrijven en van contacten die via de fiscaal dienstverleners lopen. Ook daarmee wordt bijgedragen aan het verkleinen van de kans op fouten en helpt het burgers en bedrijven de fiscale regels beter te kunnen naleven.

Desondanks kan niet worden voorkomen dat fouten worden gemaakt; belastingwetgeving is nu eenmaal complex en het doen van aangifte blijft mensenwerk. Om die reden zet de Belastingdienst in op het herstel van fouten. En wordt aandacht besteed aan foutherstel van de ingediende aangiften. De Belastingdienst gaat daarbij uit van vertrouwen, dat wil zeggen dat aangenomen wordt dat de fout niet bewust is gemaakt, tenzij het tegendeel blijkt.

Regulier toezicht

Het reguliere toezicht richt zich op het voorkomen én het herstellen van mogelijke fouten en op de aanpak van mogelijk misbruik. Voor het herstellen worden aangiften gewogen op het risico dat ze onjuistheden bevatten. Deze weging wordt gemaakt aan de hand van vergelijking met informatie die van andere partijen zoals banken verkregen wordt (derden-informatie) en regels die gebaseerd zijn op onderzoek, ervaring en inzicht in de complexiteit van de fiscale regelgeving. Bij voldoende hoog risico worden de aangiften - overwegend geautomatiseerd - geselecteerd voor behandeling.

Als een aangifte voor toezicht geselecteerd wordt, geeft dit uitsluitend aan dat deze aangifte of een onderdeel van die aangifte onderzocht moet worden op juistheid of volledigheid. Datzelfde geldt voor aangiften die op grond van ontvangen signalen van bijvoorbeeld burgers of andere overheidsorganisaties aanleiding geven voor onderzoek naar de juistheid van een aangifte of een eerder opgelegde aanslag. Daarbij vindt feitenonderzoek plaats om vast te stellen dat de aangifte in voldoende mate overeenkomt met de werkelijkheid, de kennis en ervaring die de Belastingdienst heeft met de burger of het bedrijf kan daarin ook een rol spelen. Deze werkwijze is uniform, ongeacht de reden van selectie.

Het feitenonderzoek is – ongeacht de reden voor het instellen van zo een onderzoek – met de nodige waarborgen omgeven. In de eerste plaats wordt dat feitenonderzoek altijd door medewerkers van de Belastingdienst, mensen dus, uitgevoerd. Daarnaast wordt het besluit tot het instellen van een feitenonderzoek meestal in overleg genomen. Dit vermindert het risico op vooringenomenheid en tunnelvisie. Daarnaast vinden op de uitvoering én het delen van bevindingen regelmatig kwaliteitsbeoordelingen plaats. Tevens is voor de ondersteuning en begeleiding van deze onderzoeken een vaktechnische infrastructuur aanwezig, waarin alle vaktechnische disciplines, waaronder alle belastingmiddelen maar ook controle en formeel recht, zijn vertegenwoordigd. Dit alles is bedoeld om een zorgvuldige procesgang te waarborgen en de risico’s op vooringenomenheid zoveel mogelijk te verminderen. Wanneer de uitkomsten van het onderzoek aanleiding geven om af te wijken van een aangifte, wordt de belastingplichtige in de gelegenheid gesteld zich hierover uit te laten. Slechts in uitzonderingsgevallen wordt hiervan afgeweken, bijvoorbeeld als door een dreigende verjaringstermijn onvoldoende tijd resteert.

Als wordt afgeweken van de aangifte kan de belastingplichtige bezwaar maken. Dit bezwaar wordt door een ander dan de oorspronkelijke behandelaar beoordeeld. Daarbij wordt het besluit om af te wijken, voor wat betreft het onderdeel waartegen het bezwaar zicht richt, integraal heroverwogen. Tegen de beslissing van de bezwaarbehandelaar staat vervolgens beroep bij een rechter open.

Verwijtbaarheid

Bij het uitoefenen van het toezicht kan blijken dat niet alleen de ingediende aangifte onjuist is, maar ook dat de belastingplichtige dit wellicht kan worden verweten. Naar (de mate van) die verwijtbaarheid vindt een zogenoemd schuldonderzoek plaats. De belastingplichtige kan zich in dit onderzoek beroepen op het zwijgrecht en zich juridisch laten bijstaan. Als uit het schuldonderzoek blijkt dat sprake is van een fiscaal vergrijp, kan aan de belastingplichtige een fiscale boete opgelegd worden. De last om te bewijzen dat een fiscaal vergrijp is begaan ligt bij de inspecteur. Dat betekent dat hij opzet of grove schuld aannemelijk moet maken. Van opzet of grove schuld is niet zomaar sprake: bij opzet geldt dat de belastingplichtige ten minste ‘bewust de aanmerkelijke kans heeft aanvaard’ dat bijvoorbeeld de ingediende aangifte onjuist is. Bij grove schuld zal de inspecteur moeten kunnen onderbouwen dat de belastingplichtige ernstig onzorgvuldig heeft gehandeld; het moet dan gaan om ‘een in laakbaarheid aan opzet grenzende onachtzaamheid’. Het opleggen van een fiscale boete is altijd maatwerk. Als er sprake is van een redelijk vermoeden van (voorwaardelijk) opzettelijk handelen door de belastingplichtige wordt de inzet van het strafrecht overwogen. Daarbij gelden allerlei waarborgen, die zijn vastgelegd in het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst (BBBB) en het Protocol aanmelding en afdoening van fiscale delicten en delicten op het gebied van douane en toeslagen (Protocol AAFD). Een belangrijke drempel is dat het fiscale nadeel in beginsel meer bedraagt dan € 100.000. De afweging of een zaak strafrechtelijk onderzocht zal worden, wordt per individueel geval gemaakt door de Belastingdienst, FIOD en het Openbaar Ministerie (OM) samen. Voor het uitvoeren van een strafrechtelijk - onderzoek gelden strafvorderlijke waarborgen.

FIOD

Afspraken over de inzet van toezicht en opsporing worden vastgelegd in een handhavingsarrangement en in de jaarplannen. Het handhavingsarrangement, met keuzes en prioritering in onderwerpen en verdeling van de beschikbare FIODcapaciteit, wordt jaarlijks in gezamenlijkheid opgesteld door de Belastingdienst, de FIOD en het OM.

Samenwerking

Samenwerking met andere opsporingsdiensten en overheden is van grote waarde voor het voorkomen, detecteren en het bestrijden van fraude. Tevens stelt die samenwerking de Belastingdienst in staat om vanwege het maatschappelijk belang bij te dragen aan overheidstoezicht in de breedte op het gebied van belasting- en premiefraude, fraude met toeslagen en uitkeringen en overtredingen van arbeidswetgeving en daarmee samenhangende misstanden. Uiteraard binnen de grenzen van de fiscale taak, expertise, capaciteit en de vereiste waarborgen rond bijvoorbeeld gegevensdeling. Die samenwerking vindt onder meer plaats binnen de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI). De aanpak van ondermijnende criminaliteit vindt plaats binnen de Regionale Expertise- en Informatiecentra (RIEC’s) en het Multidisciplinair Interventieteam (MIT). Daarnaast zijn er binnen wettelijke kaders nog andere vormen van overheidssamenwerking waar de Belastingdienst aan bijdraagt, zoals de aanpak van zorgfraude.

Overig

Bedrijfsprocessen op orde: Binnen het programma Herstellen, Verbeteren en Borgen (HVB) wordt gewerkt aan verbetering van de processen en waarborgen rond de risicoselectie. Daarbij worden processen van de Belastingdienst opnieuw getoetst aan de eisen van de Algemene verordening gegevensbescherming, de Baseline Informatiebeveiliging Overheid en de Archiefwet.
Waarborgen in het selectieproces: Een ander onderdeel van het programma HVB ziet op de waarborgen in het selectieprocessen en selectie-instrumenten. Daarvoor wordt een afzonderlijk onderzoek opgestart. Het doel van dit onderzoek is om te komen tot nieuwe waarborgen, die voor alle directies van de Belastingdienst gaan gelden.
Signalen verwerken: De Belastingdienst maakt gebruik van signalen die wijzen op fiscale risico’s en mogelijke fraude om te bepalen of nader onderzoek nodig is. De binnengekomen signalen worden opgeslagen in een digitaal systeem en eerst beoordeeld voor dat ze in behandeling worden genomen. Gebleken is dat het oude registratiesysteem, FSV, niet aan de eisen van de AVG voldeed en dat een FSV-registratie kon leiden tot verscherpt toezicht. Naar aanleiding daarvan is FSV vorig jaar buiten gebruik gesteld. Vervolgens is begonnen met het ontwikkelen van een nieuwe (tijdelijke) signalen voorziening. Over dit proces heeft de Functionaris Gegevensbescherming inmiddels zijn advies gegeven. Deze adviezen worden verwerkt en procesbeschrijvingen en werkinstructies worden herzien en ingevoerd. Naar verwachting kunnen nog deze zomer, binnenkomende signalen AVG conform en met waarborgen omkleed weer verwerkt worden.
Keuzeproces: De Belastingdienst maakt keuzes met betrekking tot de fraudezaken en fraudefenomenen die wel of niet opgepakt kunnen worden. De Belastingdienst gaat in gesprek gaat met de belangrijkste opdrachtgevende departementen over de vraag waar de inhoudelijke focus van de aanpak van fraude moet komen te liggen. Dat gaat dan ook over de vormen van fraude die extra aandacht moeten krijgen en de wijze waarop de Belastingdienst daar op inzet. Het doel is om dit een jaarlijks terugkerend gesprek te laten zijn waarvan de prioriteiten worden opgenomen in het jaarplan van de Belastingdienst.
Wet-en regelgeving: De kwaliteit van wet- en regelgeving speelt een belangrijke rol in het voorkomen van fouten en fraude. Gelet hierop wordt gekeken naar mogelijkheden om het systeem van beboeting en bestraffing robuuster, eenvoudiger, begrijpelijker en rechtvaardiger te maken voor burger en bedrijf en de Belastingdienst als uitvoerende organisatie.
Bevoegdheden en besluitvorming: Voor een goede en betrouwbare uitvoering van de fraudeaanpak is van belang dat de besluitvorming en de bevoegdheden duidelijk zijn en dat beslissingen goed worden vastgelegd. Een zorgvuldige afweging van het al dan niet inzetten van een toezicht- of opsporingsmiddel is daar onderdeel van. De processen die hier op zien worden in kaart gebracht en waar nodig aangevuld of verduidelijkt.

Bron: Kamerbrief Fraudeaanpak Belastingdienst