Heroverweging van definitieve boeten; conclusie raadsheer advocaat-generaal Wattel
/Een definitief geworden besluit van een bestuursorgaan moet desondanks heroverwogen worden als er nieuwe feiten (nova) zijn of als weigering van heroverweging 'evident onredelijk' is. De president van de Centrale Raad van Beroep heeft raadsheer-AG Wattel om advies gevraagd over de invulling van het criterium 'evident onredelijk' bij een boete opgelegd door een bestuursorgaan die definitief is geworden zonder dat er een rechter naar heeft gekeken. Hij deed dat in een zaak waarin het UWV een boete van € 3.571 niet wilde herzien die was opgelegd aan een WAO-gerechtigde met niet-aangeboren hersenletsel die zijn inlichtingenplicht jegens het UWV had geschonden. Het UWV weigerde heroverweging omdat er volgens hem geen nova waren en het ook niet evident onredelijk was om de boete te handhaven.
Aan het verzoek ligt mede de vraag ten grondslag of het recht op een eerlijk proces bij een criminal charge (artikel 6 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)) toelaat dat het criterium 'evident onredelijk' voor de toepassing van artikel 4:6 Algemene wet bestuursrecht (Awb) op verzoeken om heroverweging van definitieve bestuursbesluiten ook wordt toegepast bij boetebesluiten die definitief zijn geworden zonder rechterlijk toezicht.
De bevindingen
Volgens AG Wattel staat art. 6 EVRM niet in de weg aan gebruik van het criterium 'evident onredelijk' als toegang tot heroverweging ook bij definitieve boeten, maar dat criterium werkt niet noodzakelijk hetzelfde uit bij een criminal charge zoals een boete als bij andere definitieve overheidsbesluiten. De enkele vaststelling dat de strafoplegging onmiskenbaar onjuist was, dwingt zijns inziens al tot heroverweging, zonder dat nog belangen hoeven te worden afgewogen. Gerechtvaardigde derdenbelangen bij evident onjuiste bestraffing lijken hem moeilijk denkbaar, en het rechtszekerheidsbelang van de onterecht bestraffende overheid om haar onjuiste bestraffing niet te hoeven herzien, legt het volgens hem principieel af tegen het belang van de burger om niet onmiskenbaar ten onrechte of onevenredig bestraft te worden. Wel kunnen een minimumbedrag en een maximumtermijn voor heroverweging gesteld worden om uitvoerbaarheidsredenen en om de eigen verantwoordelijkheid voor rechtsmiddelgebruik van de boeteling in aanmerking te nemen.
Onmiskenbaar onjuist
'Onmiskenbaar onjuist' betekent volgens de AG dat bij oppervlakkige beoordeling al geen twijfel bestaat dat de boete elke redelijke (rechts)grond mist of evident te hoog is omdat na oppervlakkig onderzoek al duidelijk is dat:
beboeting onverenigbaar is met hoger recht;
geen overtreding is begaan, of een andere, lichtere, overtreding;
de boeteling geen overtreder was;
diens draagkracht verkeerd is beoordeeld;
diens verwijtbaarheid verkeerd is beoordeeld;
anderszins excessief is gestraft, bijvoorbeeld boven het strafrechtelijke maximum, of
zich een klassieke grond voor doorbreking van formele rechtskracht voordoet.
De bestaande rechtspraak biedt overigens al vier mogelijke algemene invullingen van 'evident onredelijk' bij de toepassing van artikel 4:6 Awb op definitief geworden boetebesluiten:
'onmiskenbaar onjuist' zoals uitgelegd door de Hoge Raad: het bestuursorgaan zou bij inhoudelijke beoordeling tot geen andere conclusie kunnen komen dan dat de boete ten onrechte of tot een (veel) te hoog bedrag is opgelegd;
het evidentiecriterium in de LPG-Purmerend-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij ketenbesluiten: zonder of na summier onderzoek bestaat er geen twijfel over dat de boete niet (tot dat bedrag) opgelegd had mogen worden;
de betekenis die de Afdeling al eerder aan 'evident' gaf bij de beoordeling of een onaantastbare vergunningsvoorwaarde niet handhaafbaar is: dat is zo als zij 'kennelijk iedere grondslag mist';
de betekenis van 'schlechthin unerträglich' in de Duitse bestuursrechtspraak: een niet-aangevochten besluit moet worden heroverwogen als handhaving ervan de beginselen van gelijke behandeling, billijkheid, openbare orde of goede trouw schendt of rechtsregels van hogere rang.
Maar het blijven in abstracto vage omschrijvingen want de vraag of iets evident onredelijk is, is in concreto uiteindelijk een Bommelvraag: iets is pluis of niet-pluis, en een Heer, die wéét dat.
De concrete zaak
In de concrete zaak van de WAO-gerechtigde oordeelt de AG dat de boeteoplegging niet onmiskenbaar onjuist was en dat weigering van heroverweging daarom niet om die reden evident onredelijk geacht kan worden, maar meent hij dat de boete toch omlaag moet, naar € 1.107 of naar nul, omdat het UWV op de zitting uitdrukkelijk heeft erkend dat het bij de boeteoplegging en bij de beoordeling van het te late bezwaarschrift geen kennis heeft genomen van de zienswijze van de belanghebbende en dat het diens draagkracht en misschien ook diens verwijtbaarheid verkeerd heeft beoordeeld. Ook het vertrouwensbeginsel noopt daardoor volgens de AG tot die boetevermindering.
Verdere gang van zaken
Het UWV en de WAO-gerechtigde krijgen de gelegenheid om op de conclusie te reageren. Daarna doet de grote kamer van de Centrale Raad van Beroep uitspraak waarbij zij de conclusie van de AG en de reacties van de partijen betrekt. De conclusie van de AG is een advies en bindt de Centrale Raad niet. De grote kamer bestaat in deze zaak uit twee raadsheren van de Centrale Raad van Beroep, de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en een staatsraad van die Afdeling.
