Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 14 april 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:3210

Artikel 6 EVRM strekt zich weliswaar ook uit tot de Wet Mulder, aangezien sprake is van een ‘criminal charge’, maar de uit het artikel voortvloeiende waarborgen gelden in deze procedure niet altijd ten volle. Uitgangspunt is dat de betrokkene behoorlijk de gelegenheid krijgt om belastend bewijs te betwisten en in twijfel te trekken. Onder omstandigheden kunnen beroepsgronden de rechter aanleiding geven de ambtenaar op de zitting te horen. Er bestaat echter niet een onbegrensd recht op het horen van de ambtenaar in iedere Mulderprocedure. Daarmee zou het (legitieme) belang van de staat om de verkeersregels efficiënt en doelmatig te handhaven op onaanvaardbare wijze worden doorkruist. In plaats daarvan kan de rechter, wanneer de beroepsgronden daar aanleiding toe geven, schriftelijk vragen voorleggen aan de ambtenaar. Daarmee zal de inperking van het recht om de ambtenaar te horen in de regel voldoende zijn gecompenseerd, waardoor de ‘procedure in zijn geheel’ kan worden aangemerkt als een eerlijk proces in de zin van artikel 6 EVRM. Schiet de beantwoording tekort of blijft die uit, dan kan de rechter daaraan de gevolgen verbinden die hij geraden acht, zoals het vernietigen van de sanctiebeschikking óf het alsnog op de zitting horen van de getuige. Het hof benadrukt verder dat waar in reguliere strafzaken in beginsel een verzoek om een belastende getuige te horen niet hoeft te worden gemotiveerd, dat in Mulderzaken van een betrokkene wel mag worden verwacht. Als zo’n onderbouwing ontbreekt of geen vragen oproept die op basis van het dossier niet kunnen worden beantwoord, kan de rechter bepalen dat het nader bevragen van de ambtenaar niet noodzakelijk is. Tot slot wijst het hof erop dat in gevallen waarin de gedraging op geautomatiseerde wijze is vastgesteld, het dossier doorgaans niet een verklaring van een ambtenaar bevat, zodat er in die gevallen (ook) daarom geen recht bestaat om de ambtenaar die de sanctie heeft opgelegd te horen.

De opgelegde sanctie

Aan de betrokkene is bij inleidende beschikking een sanctie opgelegd van €357 voor: “34 km per uur harder rijden dan mag op een autosnelweg buiten de bebouwde kom (verkeersbord A1)”. Deze gedraging zou zijn verricht op 23 juni 2020 om 20.22 uur op de A28 in Rouveen met het voertuig met het kenteken.

Het standpunt van de betrokkene

De gronden in hoger beroep richten zich tegen de beslissing van de kantonrechter om de inleidende beschikking in stand te laten. De gemachtigde van de betrokkene voert aan dat de betrokkene betwist een bord A1 te zijn gepasseerd. De wijze waarop de gedraging is vastgesteld, namelijk door middel van een boordsnelheidsmeter, brengt mee dat het uitgangspunt dat de bebording voorafgaand aan de meting is gecontroleerd niet opgaat. Het zal immers in de regel zo zijn dat de controle plots aanvangt. In dit geval verklaart de ambtenaar dat hij de borden vooraf heeft gecontroleerd, maar niet duidelijk is wat hij daarmee bedoelt. De verklaring van de ambtenaar bevat louter algemeenheden. De aanwezigheid van de bebording kan niet worden vastgesteld. Voor zover het hof de gemachtigde hierin niet zou volgen, wordt verzocht de ambtenaar als getuige ter zitting op te roepen. Bij de kantonrechter was eveneens gemotiveerd verzocht om de ambtenaar op te roepen als getuige, maar de kantonrechter is daar aan voorbij gegaan. Het horen van een belastende getuige is een recht dat voortvloeit uit artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en de Keskin-jurisprudentie.

Het standpunt van de advocaat-generaal

De advocaat-generaal voert aan dat de uit de Keskin-jurisprudentie voortvloeiende waarborgen niet, althans niet ten volle gelden ten aanzien van zaken als de onderhavige. De uitgangspunten in de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) liggen niet in lijn met de aard van de Wahv en de bedoeling van de wetgever met de invoering van de Wahv. Met de invoering van de Wahv is getracht een efficiëntere afdoening te bewerkstelligen van administratieve sancties omschreven in de bijlage bij de wet. Het gaat hierbij uitsluitend om lichte gedragingen, die eenvoudig te constateren zijn. Bepalingen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard zijn uitgesloten. Uit de autonome uitleg van de term ‘criminal charge’ door het EHRM volgt dat de waarborgen van artikel 6 EVRM weliswaar ook van toepassing zijn op sancties als de onderhavige, maar volgens vaste rechtspraak van het EHRM behoeven in het geval van minder ingrijpende administratieve sancties wegens lichte verkeersovertredingen niet zonder meer alle waarborgen ten volle te gelden (vgl. EHRM 23 november 2006, nr. 73053/01, Jussila tegen Finland).

Algemene overwegingen

Het EHRM heeft in de uitspraak in de zaak Keskin (EHRM 19 januari 2021, nr. 2205/16, Keskin v. Nederland) vooropgesteld dat in beginsel voorafgaand aan een veroordeling al het belastende bewijsmateriaal in de aanwezigheid van de verdachte naar voren moet worden gebracht, zodat hij zich daartegen kan verdedigen. Op dit uitgangspunt zijn uitzonderingen mogelijk, zolang die niet een inbreuk maken op de rechten van de verdediging, meer in het bijzonder op het recht om een zogenoemde getuige à charge te bevragen en tegen te spreken (r.o. 44). In hoeverre het bezigen van een belastende verklaring als bewijs zonder dat die mogelijkheid is geboden desondanks in overeenstemming is met artikel 6 van het EVRM moet worden beoordeeld aan de hand van drie elementen:

zijn er gegronde redenen voor het niet verschijnen van de getuige en voor het niettemin toelaten van diens verklaring tot het bewijs;
vormt de getuigenverklaring het enige of doorslaggevende bewijsmateriaal;
zijn er voldoende ‘counterbalancing factors’, waaronder strikte procedurele waarborgen, die de beperkingen die het toelaten van de verklaring tot het bewijs voor de verdediging compenseren en waardoor de procedure, in zijn geheel bezien, als een eerlijk proces kan worden beschouwd (r.o. 46).

De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 20 april 2021 (vindplaats op rechtspraak.nl ECLI:NL:HR:2021:576) geconcludeerd dat de uitspraak van het EHRM in de zaak Keskin voor strafzaken in Nederland tot gevolg heeft dat de verdediging moet worden voorondersteld belang te hebben bij het horen van een belastende getuige. De rechter zal, indringender dan voorheen, moeten beoordelen of de mogelijkheid tot ondervraging kan en moet worden geboden. In gevallen waarin van het horen is afgezien, zal moeten worden beoordeeld of het niettemin tot het bewijs bezigen van de getuigenverklaring niet strijdig is met het uitgangspunt dat de procedure in zijn geheel moet voldoen aan het recht op een eerlijk proces in de zin van artikel 6 EVRM (r.o. 2.13).

Het hof ziet zich gesteld voor de vraag of, en zo ja welke, implicaties voormelde rechtspraak heeft voor procedures op basis van de Wahv. In dat verband is in de eerste plaats van belang dat het EHRM heeft geoordeeld dat de bestuursrechtelijke afdoening van een (lichte) overtreding doorgaans als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM moet worden aangemerkt (vgl. o.a. EHRM 21 februari 1984, nr. 8544/79, Öztürk tegen Duitsland). Naar vaste rechtspraak van dit hof is dat ook het geval bij de oplegging van een administratieve sanctie in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Wahv. Aan een betrokkene die het begaan van een Muldergedraging wordt verweten, dan wel als kentekenhouder aansprakelijk wordt gehouden voor het betalen van een administratieve sanctie, komt dan ook een beroep toe op de in artikel 6 EVRM gegarandeerde rechten.

Dat het bereik van artikel 6 EVRM zich mede uitstrekt tot Mulderzaken, brengt niet perse mee dat de daaruit voortvloeiende waarborgen in Wahv-procedures altijd ten volle gelden. Het EHRM heeft in zijn jurisprudentie onderscheid gemaakt tussen criminal charges van verschillende zwaarte en geoordeeld dat de eisen die aan een eerlijk proces worden gesteld het meest dwingend zijn ten aanzien van zaken die tot de harde kern van het strafrecht behoren. Op zaken die daartoe niet kunnen worden gerekend, behoeven de procedurele waarborgen van artikel 6 EVRM niet noodzakelijkerwijs met dezelfde striktheid van toepassing te zijn. Zo mag de rechter, mits de nationale regelgeving daarin voorziet, onder omstandigheden in redelijkheid besluiten een mondelinge hoorzitting achterwege te laten (EHRM 23 november 2006, nr. 73053/01, Jussila tegen Finland, r.o. 40-49) Het recht op een mondelinge behandeling is dus niet absoluut. Daarvan kan onder andere worden afgezien wanneer er geen feitelijke of juridische vragen zijn gerezen die niet op basis van het dossier kunnen worden beantwoord (EHRM 17 mei 2011, nr. 57655/08, Suhadolc tegen Slovenië).

Het EHRM heeft verder reeds verschillende keren overwogen dat lidstaten bij de wijze waarop zij procedures als de onderhavige inrichten oog mogen hebben voor economische belangen en efficiency (zie onder meer de hiervoor aangehaalde arresten ‘Jussila’, r.o. 42 en ‘Suhadolc’). Het instellen van een verkorte procedure voor het voortvarend afdoen van bagateldelicten waarmee de rechterlijke macht wordt ontlast, berust op legitieme afwegingen. Het EHRM betrekt daarbij ook de omstandigheid dat het beperken van de werklast van de rechterlijke macht bijdraagt aan het garanderen van het recht op berechting binnen een redelijke termijn (‘Suhadolc’).

Van belang is daarnaast dat het EHRM bij herhaling heeft benadrukt dat het ten aanzien van artikel 6, eerste lid, van het EVRM met name beoordeelt of in een concreet geval de ‘proceedings as a whole’ als een eerlijk proces kunnen worden beschouwd. Die benadering brengt mee dat de in artikel 6 EVRM opgenomen (deel)rechten geen doelen op zich zijn, maar telkens uitdragen welke elementen bijdragen aan een proces dat, over het geheel genomen, als eerlijk kan worden aangemerkt. Daarbij past het EHRM afhankelijk van het gewicht van de criminal charge in kwestie een gedifferentieerde benadering toe, waarbij naast de belangen van de verdediging ook rekening wordt gehouden met het maatschappelijk belang en met de belangen die zijn gediend met het behoorlijk kunnen handhaven van de betreffende wet (EHRM 14 februari 2019, nr. 5556/10, SA-Capital Oy tegen Finland, r.o. 71). In zijn algemeenheid zijn de rechten die in artikel 6 EVRM worden gewaarborgd niet absoluut. Zelfs in (zuiver) strafrechtelijke zaken is door het EHRM aanvaard dat sprake kan zijn van strijdige belangen die mogen worden afgewogen tegen de rechten van een procespartij. Daarbij wordt wel steeds aangetekend dat ‘the very essence’ van het recht in kwestie niet mag worden aangetast. Dat brengt mee dat belemmeringen voor de verdediging veroorzaakt door de beperking van een bepaald recht in voldoende mate moeten worden gecompenseerd (r.o. 67).

Op basis van het voorgaande komt het hof tot de volgende overwegingen.

Aangezien in Mulderzaken sprake is van een criminal charge, geldt als uitgangspunt in deze zaken dat een betrokkene adequaat in de gelegenheid moet worden gesteld om belastend bewijs, waaronder (getuige)verklaringen van opsporingsambtenaren, te betwisten en in twijfel te trekken. Onder omstandigheden kunnen beroepsgronden van de betrokkene de rechter aanleiding geven om een ambtenaar op te roepen om op de openbare zitting te verschijnen als getuige. De Wahv geeft de rechter daarvoor ook de processuele mogelijkheid (artikel 12, derde lid, en artikel 20c, derde lid, Wahv).

Specifiek in Mulderzaken is van belang dat de Wahv blijkens de parlementaire geschiedenis is ingevoerd om lichte verkeersovertredingen doelmatig te kunnen afdoen, waarbij opgelegde sancties op effectieve wijze kunnen worden geïnd, terwijl niettemin voor de gesanctioneerde een adequate rechtsbescherming beschikbaar blijft. Het verminderen van de werklast voor de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht was hierbij een belangrijke drijfveer (Kamerstukken II, 1987/88, 20329, nr. 3). Wanneer in Wahv-zaken onverkort voor een betrokkene het recht zou bestaan om in iedere individuele zaak een belastende getuige mondeling te kunnen ondervragen op een fysieke hoorzitting, zou een zware belasting voor het handhavingsapparaat en voor de rechterlijke macht ontstaan, waarmee het systeem van vereenvoudigde afdoening zoals de wetgever dat voor ogen heeft gehad op onaanvaardbare wijze zou worden doorkruist. Naar het oordeel van het hof rechtvaardigen het belang van een efficiënte en effectieve handhaving van de verkeerswetgeving, alsmede de relatief geringe ernst van Mulderfeiten en de relatief beperkte zwaarte van de sancties die daarvoor kunnen worden opgelegd (uitsluitend geldboetes met een maximum van €450) dat het recht om een belastende getuige te ondervragen niet per definitie mondeling en in het bijzijn van de betrokkene hoeft plaats te vinden. Het hof vindt voor die conclusie steun in de hiervoor aangehaalde uitspraken van het EHRM, waarin beperkingen op het recht op een mondelinge behandeling van een zaak en het meewegen van efficiencybelangen acceptabel zijn geacht.

Gezien het voorgaande zal in Wahv-zaken waarin door de betrokkene vragen zijn opgeworpen of waarin deze op basis van het dossier zijn gerezen, in veel gevallen kunnen worden volstaan met het schriftelijk voorleggen daarvan aan de ambtenaar die de sanctie heeft opgelegd. De inperking van het recht om een belastende getuige (mondeling) te ondervragen, zal met die handelwijze in de regel genoegzaam worden gecompenseerd, zodat de procedure als geheel voldoet aan de eis dat sprake moet zijn van een eerlijk proces. Het hof merkt in dat verband op dat het reeds staande praktijk is dat de officier van justitie in de fase van het administratief beroep de ambtenaar om een nadere toelichting vraagt wanneer de beroepsgronden van de betrokkene hem daar aanleiding toe geven. Als dat in een concreet geval niet plaatsvindt, terwijl de rechter van oordeel is dat wel feitelijke of juridische vragen zijn gerezen die het nader bevragen van de ambtenaar noodzakelijk maken, kan de behandeling van de zaak worden aangehouden teneinde de officier van justitie die vragen te laten stellen aan de ambtenaar. Blijft een (adequate) beantwoording uit, dan kan de rechter daaraan de gevolgen verbinden die hij geraden acht. Die gevolgen zouden kunnen bestaan uit het alsnog oproepen van de ambtenaar om ter zitting te worden gehoord. Een andere uitkomst zou kunnen zijn dat de rechter tot de slotsom komt dat zodanige twijfel bestaat of de gedraging is verricht, of dat het opleggen van een sanctie niet billijk is, dat de sanctiebeschikking niet in stand kan blijven.

Anders dan in strafzaken in zijn algemeenheid geldt, mag in procedures als de onderhavige van de betrokkene worden verwacht dat hij onderbouwt waarom het horen van een bepaalde belastende getuige in zijn ogen noodzakelijk is. Ontbreekt een adequate onderbouwing en geeft het betoog van de betrokkene ook overigens geen aanleiding tot feitelijke of juridische vragen die op basis van het dossier niet kunnen worden beantwoord, dan kan de rechter ook beslissen dat het (nader) bevragen van de ambtenaar niet noodzakelijk is. Dat geldt ook in gevallen waarin redelijkerwijs niet valt te verwachten dat de ambtenaar iets meer of anders kan verklaren dan hij reeds (schriftelijk) heeft gedaan. Dit zal bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de belastende verklaring feitelijk niet meer inhoudt dan een weergave van hetgeen de ambtenaar aan de hand van (meet)apparatuur heeft vastgesteld. Overigens wijst het hof erop dat in gevallen waarin sprake is van een op geautomatiseerde wijze vastgestelde gedraging er doorgaans geen sprake is van een ‘verklaring van een ambtenaar’, zodat degene aan wie de oplegging van de sanctie kan worden toegerekend niet valt aan te merken als een getuige à charge.

Ten aanzien van de concrete zaak

Een daartoe aangewezen ambtenaar kan op grond van artikel 3, tweede lid, van de Wahv een administratieve sanctie opleggen voor een gedraging die door deze ambtenaar zelf of op geautomatiseerde wijze is vastgesteld. Dat de gedraging is verricht, moet voldoende blijken uit de beschikbare gegevens. Of van de juistheid van deze gegevens kan worden uitgegaan, is ervan afhankelijk of de betrokkene argumenten heeft aangevoerd die leiden tot twijfel aan de juistheid van (delen van) die gegevens dan wel het dossier daar aanleiding toe geeft.

De gegevens waarop de ambtenaar zich bij de oplegging van de sanctie heeft gebaseerd, zijn opgenomen in het zaakoverzicht. Dit zaakoverzicht bevat de informatie die in de inleidende beschikking is vermeld en daarnaast onder meer de volgende gegevens:

“De werkelijke snelheid stelde ik vast m.b.v. de gekalibreerde boordsnelheidsmeter van het dienstvoertuig, door bestuurder met een gelijkblijvende of vrijwel gelijkblijvende tussenafstand te volgen.
Afgelezen snelheid boordsnelheidsmeter: 170.
Snelheid volgens kalibratietabel: 159.
Werkelijke (gecorrigeerde) snelheid: 154.
Toegestane snelheid: 120.
Overschrijding met: 34.
Meetafstand: 2000 m.
Tussenafstand: 75 m.”

Verder bevat het dossier een aanvullend proces-verbaal van 17 november 2020 dat is opgemaakt op verzoek van de officier van justitie naar aanleiding van de door de gemachtigde in administratief beroep aangevoerde gronden. De ambtenaar verklaart daarin onder meer:

“Ik, verbalisant naam1, heb de borden op de genoemde weg vooraf gecontroleerd en ben derhalve zeker dat de juiste bebording A1 aanwezig was. Ik ben uiterst bekend op deze weg en weet derhalve zeker dat er verder geen bijzonderheden aanwezig waren op het tijdstip van overtreding. Dat ik volgens betrokkene de borden niet heb kunnen zien in verband met de snelheid verwerp ik. Deze heb ik tijdens het rijden kunnen waarnemen.

De aangegeven maximale snelheid ter plaatse was 120 kilometer per uur. De bebording staat aangegeven bij elke oprit en wordt met regelmaat herhaald. Deze borden staan duidelijk aan beide zijden van de weg.”

Ook bevat het dossier een aanvullend proces-verbaal van de ambtenaar van 7 juli 2022, opgemaakt op verzoek van de advocaat-generaal. De ambtenaar verklaart onder meer:

“Door het verloop van tijd kan ik mij dit specifieke voorval niet meer herinneren. (…) Ik kan u verklaren dat ik dat traject elke dienst meerdere malen rij en mij er altijd van verwittig dat de juiste bebording aanwezig is en goed leesbaar is. Op het datum en tijdstip had ik een late dienst die begon om 14.00 uur. Derhalve kan ik met zekerheid zeggen dat ik dit traject meerdere malen voor het pleegtijdstip gereden heb. Zoals ook in het vorige proces-verbaal vermeld staat de bebording na elke oprit van de A28.
Als getrainde beroepschauffeur ben ik tevens getraind en in staat om tijdens het rijden met hogere snelheden goed waar te nemen de bebording te lezen.”

Ten aanzien van het verzoek tot het oproepen van de ambtenaar als getuige overweegt het hof als volgt. Namens de betrokkene is de aanwezigheid van de bebording A1 betwist. De aanwezigheid van die bebording is relevant voor de vaststelling van de gedraging, omdat de ter plaatse geldende maximumsnelheid ten tijde van de gedraging afwijkend is van de maximumsnelheid op basis van de verkeersregel. De verklaring van de ambtenaar daarover dient als bewijs en de ambtenaar is aan te merken als een belastende getuige. Er is een gemotiveerd verzoek gedaan om de ambtenaar te horen. Gelet op wat is overwogen onder de algemene overwegingen, geldt in Wahv-zaken niet zonder meer de presumptie van noodzaak tot het horen van belastende getuigen van wie de verklaring wordt gebruikt voor het bewijs en kan de rechter beslissen dat het (nader) bevragen van de ambtenaar niet noodzakelijk is of dat met het stellen van schriftelijke vragen kan worden volstaan.

In deze zaak heeft de ambtenaar in een later opgemaakt proces-verbaal al verklaard zich de zaak niet meer te kunnen herinneren, zodat redelijkerwijs niet valt te verwachten dat de ambtenaar iets meer of anders kan verklaren dan hij al heeft gedaan. De ambtenaar heeft ook al twee keer eerder in de procedure door middel van een op ambtsbelofte opgemaakt aanvullend proces-verbaal nadere informatie verstrekt. Ter zitting bij het hof heeft de gemachtigde gesteld de ambtenaar specifiek te willen vragen wanneer de bebording is gecontroleerd en waar precies het bord stond dat de betrokkene is gepasseerd. Deze vragen zijn aan de hand van de gegevens die zich in het dossier bevinden te beantwoorden. Uit de verklaring van de ambtenaar volgt dat hij na aanvang van de dienst om 14.00 uur meerdere keren het traject heeft gereden voor het pleegtijdstip en geen bijzonderheden heeft geconstateerd. De bebording staat bij elke oprit. Het hof is dan ook van oordeel dat het nader bevragen van de ambtenaar onder deze omstandigheden niet noodzakelijk is. Het voorgaande brengt mee dat het verzoek om de ambtenaar op te roepen als getuige wordt afgewezen.

In wat de gemachtigde heeft aangevoerd ziet het hof geen aanleiding om te twijfelen aan de verklaringen van de ambtenaar, waaruit volgt dat ter plaatse van de gedraging door middel van bebording A1 de maximumsnelheid 120 km per uur was aangegeven. De grond faalt.

Gelet op het voorgaande wordt de beslissing van de kantonrechter bevestigd en het verzoek om een proceskostenvergoeding afgewezen.

Lees hier de volledige uitspraak.