Gerechtshof 's-Hertogenbosch 31 maart 2016, ECLI:NL:GHSHE:2016:1860

Aan verdachte is ten laste gelegd dat zij op een of meer tijdstippen in of omstreeks de periode 1 juli 2012 tot en met 31 juli 2012 te Venhorst, gemeente Boekel, althans in Nederland, een hoeveelheid legkippen heeft gehuisvest en/of verzorgd, terwijl dit niet overeenkomstig de artikelen 4 en/of 7 en/of 8, eerste en/of tweede lid, en/of 9 en/of 10 van het Legkippenbesluit 2003 geschiedde, aangezien de dieren werden gehouden in (een) niet-aangepaste kooi(en) (traditionele legbatterij(en)).

Ontvankelijkheid van het openbaar ministerie

Van de zijde van de verdachte is het verweer gevoerd dat het openbaar ministerie in zijn strafvervolging niet-ontvankelijk behoort te worden verklaard, omdat het in de onderhavige zaak niet tot een beslissing tot (verdere) vervolging had mogen komen.

Ter onderbouwing van het niet-ontvankelijkheidsverweer heeft de verdediging (in eerste termijn in hoger beroep, ter terechtzitting van 9 april 2015) - kort samengevat - het volgende aangevoerd. De Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij heeft onrechtmatig gehandeld, door in strijd met het gelijkheidsbeginsel het Legkippenbesluit 2003 niet van toepassing te verklaren op de 'recurrent testbedrijven' van betrokkene 1, terwijl verdachte wel aan dat besluit gebonden is. De omstandigheid dat deze testbedrijven deelnemen aan het fokprogramma van betrokkene 1 met als doel nieuwe legpluimveelijnen voort te brengen met verbeterde eigenschappen, waartoe het gedrag van de legkippen op die bedrijven wordt geregistreerd, rechtvaardigt dit onderscheid niet. Evenals verdachte houden deze testbedrijven immers legkippen die consumptie-eieren produceren voor de markt. De testbedrijven zijn derhalve concurrenten van verdachte.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft geoordeeld dat het besluit tot het opleggen van een last onder bestuursdwang onder deze omstandigheden een schending van het gelijkheidsbeginsel oplevert. Om dezelfde reden is de beslissing van het openbaar ministerie om verdachte wel en de testbedrijven niet te vervolgen ter zake van overtreding van hetzelfde feit onrechtmatig, althans is dit vervolgingsbeleid in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder met het gelijkheidsbeginsel c.q. het verbod van willekeur, althans komt dit vervolgingsbeleid in strijd met de goede procesorde.

Na het wijzen van het tussenarrest door het hof d.d. 23 april 2015 heeft de verdediging ter terechtzitting van 17 maart 2016 nog gewezen op de herziene beslissing van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 18 augustus 2015 waarin de bezwaren van verdachte tegen het nadere besluit op bezwaar alsnog gegrond zijn verklaard en het bestreden besluit is herroepen.

Het hof overweegt met betrekking tot dit verweer als volgt.

Na de inhoudelijke behandeling van de zaak op 9 april 2015 heeft het hof het onderzoek bij tussenarrest van 23 april 2015 heropent, teneinde nader onderzoek te laten verrichten.

Voor het hof was onder andere onvoldoende duidelijk of de in een brief van de directeur Agroketens en Visserij van het toenmalige ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit neergelegde afspraak om het Legkippenbesluit 2003 niet van toepassing te verklaren op ‘recurrent’ testbedrijven van betrokkene 1 zich uitstrekte tot de ‘recurrent testbedrijven’ in zijn geheel of alleen tot de stallen waarin de testkippen worden gehouden. Daartoe achtte het hof ten eerste noodzakelijk dat in een aanvullend proces-verbaal antwoord zou worden gegeven op de in het tussenarrest opgenomen vragen aangaande de bedrijfskenmerken van de ‘recurrent testbedrijven’ in Nederland.

Naar aanleiding hiervan is een aanvullend proces-verbaal opgesteld door J.P.H.M. Vorstermans en M.P.G.M. Martens, beide ambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, tevens BOA, d.d. 16 november 2015.

Hieruit is het navolgende gebleken.

Op het moment van het opmaken van voornoemd aanvullend proces-verbaal waren er 10 ‘recurrent testbedrijven’ van betrokkene 1 in Nederland met een gezamenlijke capaciteit van 211.368 testdieren. Van de 10 testbedrijven zijn er vier bedrijven met zowel ‘recurrent teststallen’ als reguliere stallen met legkippen. Alleen de aantallen legkippen die vermeld zijn op de lijst als verblijvende in de ‘recurrent teststallen’ zijn onderdeel van het fokprogramma. Het besluit van de toenmalige Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij om het Legkippenbesluit 2003 niet van toepassing te verklaren op bepaalde bedrijven, geldt dan ook alleen ten aanzien van de aanwezige legkippen in de ‘recurrent teststallen’ van de ‘recurrent testbedrijven’ die onderdeel zijn van het fokprogramma. In zes van de tien bedrijven zijn dat ook de enige stallen op het bedrijf. De eieren die worden geproduceerd in de ‘recurrent teststallen’ gaan het reguliere afzetkanaal in en worden verwerkt tot ei-producten. Deze eieren worden bestempeld met de code 3. Dat wil zeggen dat ze afgezet worden als kooi-eieren.

In Nederland worden per jaar 10.400.000.000 consumptie-eieren geproduceerd. De eieren uit de testbedrijven hebben een aandeel van 0,06% van de totale eierproductie.

Uit het verhandelde ter terechtzitting in hoger beroep is het hof gebleken dat consumptie-eieren grofweg onderverdeeld kunnen worden in 4 categorieën, te weten:

- Code 0: biologische eieren

- Code 1: vrije uitloop eieren (buitenverblijf)

- Code 2: scharreleieren (binnenverblijf)

- Code 3: kooi-eieren (legbatterij)

Voorts is het hof gebleken, mede op basis van de verklaring van de vertegenwoordiger van verdachte, dat eieren met code 0 de duurste eieren zijn en eieren met code 3 de goedkoopste eieren zijn.

Ten tweede achtte het hof noodzakelijk dat ter terechtzitting als getuige zou worden gehoord een door het openbaar ministerie te bepalen in deze materie ingevoegde ambtenaar van het Ministerie van Economische Zaken, teneinde vragen te beantwoorden met betrekking tot de besluitvorming van de toenmalige Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij om het Legkippenbesluit 2003 niet van toepassing te verklaren op ‘recurrent testbedrijven’ van betrokkene 1. Ter terechtzitting is als deskundige gehoord dhr. P.J. Kooiman, juridisch adviseur bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, zijnde een uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Economische Zaken.

Deze deskundige heeft op vragen van het hof het navolgende verklaard:

een uitvoerend ambtenaar van het Ministerie van LNV heeft destijds de beslissing genomen om het Legkippenbesluit 2003 niet van toepassing te verklaren op 'recurrent testbedrijven' van betrokkene 1;
de toenmalige Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij is pas in 2012 in persoon op de hoogte gesteld van voornoemde beslissing;
de uitzondering is niet in het Legkippenbesluit 2003 zelf opgenomen;
het niet van toepassing verklaren van het Legkippenbesluit 2003 geldt uitdrukkelijk alleen voor de ‘recurrent teststallen’ waar de ‘recurrent tests’ worden gehouden. De overige - reguliere - stallen van de aangewezen ‘recurrent testbedrijven’ (voor zover aanwezig) zijn wel gebonden aan de voorschriften van het Legkippenbesluit 2003;
in het kader van de naleving van het Europese legbatterijverbod in 2012 zijn alle pluimveebedrijven in Nederland gecontroleerd;
de 'recurrent testbedrijven' hebben een geheel eigen wijze van bedrijfsvoering. Een gedeelte van de inkomsten van deze bedrijven wordt namelijk voorzien door betrokkene 1. De pluimveehouder van een 'recurrent testbedrijf' moet allerlei data verzamelen over de betreffende legkippen die deelnemen aan het fokprogramma, waarvoor een aparte vergoeding wordt afgegeven. Dat de eieren van de legkippen uit de ‘recurrent teststallen’ op de markt komen is een bron van inkomsten, maar dat is om verspilling van voedsel te voorkomen. Het is niet het primaire doel van deze bedrijven om zoveel mogelijk eieren op de markt te brengen. Het primaire doel ziet op het algemene belang om nieuwe, verbeterde legpluimveelijnen voort te brengen. De eieren worden afgezet als code 3 eieren. Eieren met deze code worden over het algemeen slechts verkocht als ei-producten voor de industrie.

Door de verdediging is een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel, kort gezegd omdat de ‘recurrent testbedrijven’ concurrenten van verdachte zijn, doordat zij – evenals verdachte – consumptie-eieren voor de markt produceren, terwijl zij zich voor wat betreft de huisvesting van de legkippen niet hoeven te houden aan de voorschriften van het Legkippenbesluit 2003 en hen is toegestaan de legkippen te houden in traditionele legbatterijen.

Het hof stelt ten aanzien van het door de verdediging aangevoerde verweer dat het openbaar ministerie in zijn strafvervolging niet-ontvankelijk behoort te worden verklaard, omdat het in de onderhavige zaak niet tot een beslissing tot (verdere) vervolging had mogen komen, het volgende voorop.

Krachtens het in artikel 167, eerste lid, Sv neergelegde opportuniteitsbeginsel, is het aan het openbaar ministerie om zelfstandig te beslissen of naar aanleiding van een ingesteld opsporingsonderzoek vervolging moet plaatsvinden. De beslissing om tot vervolging over te gaan leent zich volgens de staande jurisprudentie slechts in zeer beperkte mate voor een inhoudelijke rechterlijke toetsing, in die zin dat slechts in uitzonderlijke gevallen plaats is voor een niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in de vervolging op de grond dat het instellen of voortzetten van die vervolging onverenigbaar is met beginselen van een goede procesorde, voor zover hier van belang met het gelijkheidsbeginsel, om de reden dat geen redelijk handelend lid van het openbaar ministerie heeft kunnen oordelen dat met (voortzetting van) de vervolging enig door strafrechtelijke handhaving beschermd belang gediend kan zijn.

Ten aanzien van deze, tot terughoudendheid nopende, maatstaf gelden voor de rechter bij een eventuele beslissing tot niet-ontvankelijk verklaring van het openbaar ministerie zware motiveringseisen. Daarbij dient een afweging plaats te vinden tussen het standpunt van het openbaar ministerie ten aanzien van het belang bij de onderhavige strafvervolging en de door de verdediging aangevoerde omstandigheden die tot het oordeel moeten leiden dat de vervolgingsbeslissing in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.

Oordeel hof

Met betrekking tot de onderhavige zaak overweegt het hof als volgt.

Naar het oordeel van het hof is bij de strafvervolging van verdachte geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel c.q. het verbod op willekeur, omdat uit het onderzoek ter terechtzitting niet aannemelijk is geworden dat gesproken kan worden van gelijke gevallen. Het hof stelt daarbij voorop dat het niet van toepassing verklaren van het Legkippenbesluit 2003 uitdrukkelijk alleen geldt voor de ‘recurrent teststallen’ die onderdeel zijn van het genoemde fokprogramma. In tegenstelling tot hetgeen waar de verdediging vanuit is gegaan zijn de overige - reguliere - stallen van de ‘recurrent testbedrijven’ wel gehouden aan het Legkippenbesluit 2003. In Nederland zijn thans 10 bedrijven die zijn aangemerkt als ‘recurrent testbedrijven’ van betrokkene 1 en verdachte maakt daar geen deel van uit.

Het hof neemt voorts het volgende in aanmerking.

Op grond van de inhoud van het dossier alsmede uit het verhandelde ter terechtzitting in hoger beroep stelt het hof vast dat het (toenmalige) Ministerie van LNV in 2010 bereid was het Legkippenbesluit 2003 niet van toepassing te verklaren op de categorie ‘recurrent testbedrijven’ onder de voorwaarden dat het ISA welzijnsverbeterende maatregelen op deze bedrijven zou doorvoeren en er in de 'recurrent testbedrijven' geen 'gangbaar' legpluimvee zou worden gehouden. De hoofddoelstelling van deze ‘recurrent testbedrijven’ is het verkrijgen van gegevens op basis waarvan de zuivere foklijndieren worden geselecteerd voor het voortbrengen van nieuwe, verbeterde legpluimveelijnen. De productie van eieren wordt gezien als een nevendoelstelling en ‘bijproduct’ van de ‘recurrent testbedrijven’. Bij brief van 11 juni 2010 aan het (toenmalige) Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit heeft betrokkene 1 uitgelegd dat deze individuele huisvesting essentieel is voor de vele metingen aan de dieren en voor de realisatie van genetische vooruitgang.

De eieren die worden geproduceerd in de ‘recurrent teststallen’ worden bestempeld met code 3 en komen op de markt als kooi-eieren oftewel als eieren met de laagste prijs ten opzichte van de overige categorieën eieren. In die zin kan ook niet gesproken worden van concurrentievervalsing.

De omstandigheid dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft geoordeeld dat het besluit tot stillegging van het bedrijf van verdachte een schending van het gelijkheids-beginsel oplevert, maakt niet dat de beslissing van het openbaar ministerie om verdachte wel en de testbedrijven met ‘recurrent teststallen’ niet te vervolgen ter zake van overtreding van hetzelfde feit onrechtmatig is. Voor de ‘recurrent teststallen’ is immers een specifieke met een gedoogsituatie te vergelijken uitzondering in het leven geroepen voor wat betreft de handhaving van het Legkippenbesluit 2003 die voor de verdachte niet gold.

Voorwaardelijk verzoek

Met betrekking tot het voorwaardelijk verzoek van de verdediging om – indien gewenst –nader onderzoek te laten verrichten naar de vraag of eieren die door de testbedrijven worden geproduceerd niet in het consumentenkanaal terecht zijn gekomen, overweegt het hof het volgende.

Het hof wijst dit verzoek af, nu de noodzaak tot nader onderzoek niet is gebleken. Gelet op het verhandelde ter terechtzitting in hoger beroep acht het hof zich op dit punt voldoende voorgelicht.

Nu ook overigens geen feiten of omstandigheden zijn aangevoerd of anderszins aannemelijk zijn geworden die zouden moeten leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie, is het openbaar ministerie ontvankelijk in de vervolging.

Bewezenverklaring

Overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 45, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, begaan door een rechtspersoon.

Strafoplegging