‘Er bestaat een beeld van terughoudendheid bij de overheid om te handhaven’. Dat heeft Rob de Rijck - landelijk coördinerend milieu officier van justitie - gezegd op een bijeenkomst van de Vereniging voor Milieurecht op donderdag 26 september. Hij zei dit bij de presentatie van de Essaybundel ‘Milieuproblemen in de landbouw: falend omgevingsrecht en mogelijke oplossingen.’ Daarin schrijven, met een inleiding van hoogleraar milieurecht Jonathan Verschuuren, verschillende auteurs essays over milieuwetgeving op landbouwgebied.

In de inleiding schrijft Verschuuren dat ‘alles overziend een teleurstellend beeld oprijst van (…) ontoereikend toezicht en handhaving’.[1] Dat is hetzelfde wat de commissie Mans op een ander terrein al concludeerde in het rapport ‘De tijd is rijp’ merkt Rob de Rijck in zijn presentatie op. Daarin is immers te lezen dat ‘De handhaving op het gebied van regelgeving op het gebied van omgevingsrecht te wensen over laat.’ [2]

‘Er moet gehandhaafd worden’

Bovenstaande conclusies zijn zorgelijk, omdat de gedachte immers is dat de wetgeving ondermijnd kan worden wanneer er geen effectieve handhaving is. ‘Adequate handhaving van wet- en regelgeving is van essentiële betekenis voor het realiseren van de met die wet- en regelgeving beoogde doelstellingen van overheidsbeleid,’ schrijft de wetgever zelf in een toelichting op een wetsvoorstel.’ [3] Handhaving lijkt dus noodzakelijk om wetten te doen gelden, stelt de Rijck. Een treffende formulering van die gedachte is van de Britse auteur Richard Macrory in zijn Regulation, Enforcement and Governance in Environmental Law : ‘(…) an ineffective enforcement and sanctioning regime will undermine a regulatory system.’ [4]

De Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) concludeerde iets vergelijkbaars ook in zijn rapport over Risico’s in de vleesketen: ‘Voor effectief toezicht is het nodig dat bedrijven die niet uit zichzelf de regels naleven voldoende toezichtdruk voelen om dat toch te doen.‘ [5] De Europese Commissie zegt het als volgt op weer een ander terrein, namelijk financieel toezicht : ‘Sancties zijn een belangrijk onderdeel van elk regelgevingsstelsel. Zij hebben een afschrikkend effect en dienen als katalysator om ervoor te zorgen dat de EU-wetgeving wordt nageleefd.’ [6]

De Europese norm om te sanctioneren is dan vervolgens dat sancties ‘doeltreffend, evenredig en afschrikkend’ moeten zijn.

‘Papieren tijger’

Tegenover het beeld dat handhaving noodzakelijk is, bestaat juist het beeld dat er niet voldoende gehandhaafd wordt door de overheid, constateert de Rijck in de lezing. Hij haalde aan wat Dato Steenhuis zegt in zijn recente boek ‘Ik zal handhaven’: ‘Al met al wordt het beeld van de handhaving als een goeddeels papieren tijger (…) bevestigd.’ [7] Rob de Rijck concludeert dat hij twee waarschijnlijke oorzaken hiervoor signaleert: de intentie tot handhaving en de dynamiek van het handhavingssysteem.

Intentie tot handhaving

Wat betreft de intentie tot handhaving schreef bijvoorbeeld de OVV : ‘(…) toezichthouden op basis van onderhandelingen over plannen in plaats van sanctionering.’[8] En elders zei de OVV: ‘(De toezichthouder) lost tekortkomingen samen met het bedrijf op, en als het bedrijf afspraken niet nakomt blijven sancties lang uit.’[9] Joost Rutteman schrijft in de donderdag gepresenteerde bundel over de handhaving van voorschriften ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen: ‘(…) dat de instanties van welke handhavend optreden mocht worden verwacht op voorhand wel erg veel vertrouwen hadden in het naleven van voorschriften en aanvankelijk ook weinig controleerden of deze werden nageleefd.’[10] En over de voorschriften voor geïntegreerde gewasbescherming : ‘Vooralsnog is in het beleid ook gekozen voor vrijwilligheid en niet voor duidelijke en handhaafbare verplichtingen.’[11]

De dynamiek van het handhavingssysteem

In zijn lezing constateerde Rob de Rijck voorts dat het dynamiek van in elk geval het strafrechtssysteem nog wel eens ontoereikend is om voldoende adequaat te kunnen handhaven. Dit omdat de doorlooptijden van strafzaken te lang zijn. Als voorbeeld haalde hij een zaak aan met overschrijding van varkensrechten in 2011, waarin in 2019 uiteindelijk een onherroepelijk vonnis[12] is. Een ander voorbeeld is een grootschalige mestfraude met feiten uit 2009 en 2013, waarin er uiteindelijk in juli 2019 een uitspraak van een rechtbank in eerste aanleg[13] is.

Daarnaast noemt hij twee voorbeelden van zaken met betrekking tot naleving van voorschriften op het gebied van gewasbeschermingsmiddelen, waarin het OM tot aan de Hoge Raad toe procedeert over of het wel aan het OM is om op te treden tegen bepaalde overtredingen van de voorschriften in de wet gewasbeschermingsmiddelen.[14]

Conclusie

Rob de Rijck concludeerde in zijn slotbetoog dat de essays in de bundel over handhaving, van Spapens en Rutteman, beide een fenomeenbeschrijving geven met een open einde. Spapens beveelt nader criminologisch onderzoek aan naar de redenen om de mestregelgeving te overtreden. Tegelijkertijd concludeert Spapens dat het ‘fundamentele probleem ligt (…) bij de structurele kenmerken van de Nederlandse veehouderij.’ Rutteman schrijft dat er voor gewasbescherming handhaafbare voorschriften voor geïntegreerde gewasbescherming nodig zijn en wellicht een systeem van verplichte certificering, maar dat dat dan wel een veel grotere inspanning van de overheid vergt dan nu wordt geleverd.

Ook Rob de Rijck besluit zijn betoog met een open einde. Hij kreeg de vraag of er vanuit het strafrecht behoefte is aan kwalitatief betere regelgeving? “Niet als eerste,” aldus De Rijck: “Belangrijker dan de kwaliteit van de materiële regelgeving of ‘intelligence’, zijn de intentie tot handhaving en de dynamiek van het handhavingssysteem.” Hij stelt dat ook als regels ingewikkeld zijn, het doorgaans wel lukt om te handhaven, mits je maar wil. Kijk bijvoorbeeld naar de mestfraude. Het lukt wel te sanctioneren, maar het duurt lang. Bij gewasbeschermingsmiddelen gaat de discussie nog steeds over de vraag of zaken wel bij het strafrecht terecht horen te komen. “Daardoor zijn we nog niet toegekomen aan de discussie die eigenlijk gevoerd moet worden in de zittingszaal, namelijk over wat nu een goede sanctie is,” aldus de Rijck.

[1] Jonathan Verschuuren, ‘ Landbouw en milieu: hoe effectief is de regelgeving?’ in Milieuproblemen in de landbouw, p. 20

[3] ’ Memorie van Toelichting op het voorstel van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, Kamerstukken II 2005–2006, 30 474, nr. 3, p. 34.

[4] ‘(…) an ineffective enforcement and sanctioning regime will undermine a regulatory system.’ Richard Macrory, Regulation, Enforcement and Governance in Environmental Law. Second edition, Oxford en Portland, Oregon : Hart Publishing 2014, p. 1

[5] ’Onderzoeksraad voor veiligheid, Risico’s in de vleesketen, 2014, p.79.

[6] Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, Het versterken van sanctieregelingen in de financiële sector, COM (2010) 716 def., p. 4.

[7] Dato Steenhuis, Ik zal handhaven, p. 63

[8] ’Onderzoeksraad voor veiligheid, Veiligheid Odfjell Terminals Rotterdam, periode 2000 – 2012, p. 9.

[9] ’Onderzoeksraad voor veiligheid, Risico’s in de vleesketen, 2014, p. 78.

[10] Joost Rutteman, ‘Handhaving van voorschriften ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen’ in Milieuproblemen in de landbouw, p. 186.

[11] Joost Rutteman, ‘Handhaving van voorschriften ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen’ in Milieuproblemen in de landbouw, p. 188.

[12] Hoge Raad 9 juli 2019 ECLI:NL:HR:2019:1141. Overschrijding varkensrechten met een schijnconstructie in 2011. € 13,500,00 waarvan € 7.500,00 voorwaardelijk.

[13] Rechtbank Oost-Brabant 25 juli 2019 ECLI:NL:RBOBR:2019:4400. Grootschalige mestfraude Feiten 2009 – 2013. Vier jaar waarvan één voorwaardelijk.

[14] Hof Den Haag 22 maart 2019 illegale gwb ECLI:NL:GHDHA:2019:634 en 635. In vierde instantie : OM niet-ontvankelijk. En: Hof Arnhem-Leeuwarden 24 juli 2019 ECLI:NL:GHARL:2019:6753 Illegale gewasbeschermingsmiddelen. In tweede instantie : OM ontvankelijk