Gerechtshof Den Haag 22 maart 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:635

De raadsman heeft zich ter terechtzitting in hoger beroep op het standpunt gesteld dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk in de vervolging dient te worden verklaard.

Hiertoe is onder meer aangevoerd dat op basis van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb) en het Specifiek interventiebeleid gewasbeschermingsmiddelen 2014 (het Specifiek Interventiebeleid) gekozen had moeten worden voor een bestuursrechtelijke handhaving. Subsidiair is aangevoerd dat, voor zover de Sanctiestrategie van toepassing is, geen van de daarin neergelegde criteria voor strafrechtelijk optreden aan de orde is. Ook in dat geval had de weg van het bestuursrecht gevolgd moeten worden.
Beoordeling door het hof

Het hof moet de vraag beantwoorden of het Openbaar Ministerie in deze concrete zaak tot strafvervolging had mogen overgaan of dat in plaats daarvan een bestuursrechtelijke afdoening geïndiceerd was. Allereerst zal moeten worden vastgesteld de datum van de vervolgingsbeslissing. Daarna zal worden onderzocht welk kader de grondslag voor die beslissing had moeten zijn. En dan volgt de vraag of het Openbaar Ministerie gebonden was aan dat kader of dat toch sprake is van (enige) beleidsvrijheid in deze. Tot slot zal worden bekeken of de vervolgingsbeslissing in overeenstemming is met dat kader.

Het hof is, in tegenstelling tot hetgeen is aangevoerd door de advocaat-generaal, van oordeel dat als moment van de vervolgingsbeslissing heeft te gelden de datum van de betekening van de dagvaarding. Vanaf toen, te weten 24 juli 2014, was het namelijk voor de verdachte definitief duidelijk dat hij zou worden vervolgd voor deze zaak.

Het hof overweegt dat op basis van artikel 90 Wgb door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister) een bestuurlijke boete kan worden opgelegd in geval van overtreding van het bepaalde bij of krachtens (onder meer) artikel 20 Wgb. Volgens het bepaalde in artikel 94 Wgb wordt de overtreding, indien de ernst van die overtreding of de omstandigheden waaronder zij is begaan daartoe aanleiding geven, aan het Openbaar Ministerie voorgelegd.

De wetgever heeft uitgelegd op welke wijze aan de handhaving, bestuursrechtelijk of strafrechtelijk, invulling moet worden gegeven. In de kern komt het hierop neer. Uit de Memorie van Toelichting bij de Wgb TK 30474, nr. 3, zie met name pagina’s 34, 38 en 39 blijkt dat bestraffing door middel van bestuurlijke boetes het uitgangspunt zal zijn. Deze keuze vloeit voort uit de langer bestaande wens van de wetgever de handhaving op het genoemde terrein te versterken. Een rol voor het strafrecht blijft echter zondermeer aangewezen in ieder geval waar het gaat om aanmerkelijke en opzettelijke vormen van illegaal middelengebruik. Uit de Memorie van Toelichting blijkt voorts dat over de inzet van het strafrecht en de afstemming tussen de verschillende vormen van handhaving (bestuursrechtelijk, civielrechtelijk en strafrechtelijk) in overleg met het Openbaar Ministerie nadere afspraken worden gemaakt, welke afspraken worden vastgelegd in een handhavingsdocument en een richtlijn voor de strafvordering. Beide documenten zullen ter goedkeuring en definitieve vaststelling aan het College van procureurs-generaal worden voorgelegd.

In 2008 is een Handhavingsdocument vastgesteld waarin globaal het sanctiekader beschreven stond. Vervolgens is in 2011 door de Minister de Sanctiestrategie opgesteld, welke strategie is bedoeld als richtsnoer voor het handhavend optreden van de gezamenlijke handhavingspartners. In de Sanctiestrategie is aan de hand van een viertal (limitatief opgesomde) criteria geconcretiseerd wanneer het primaat van bestuursrechtelijk optreden dient te wijken voor een strafrechtelijke afdoening.

Het hof is van oordeel dat, gelet onder andere op de Memorie van Toelichting bij de Wgb, de Sanctiestrategie in de onderhavige zaak de toepasselijke handhavingssregeling is.

Het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie heeft zich overeenkomstig de bedoeling van de wetgever ook gecommitteerd aan de Sanctiestrategie. De Sanctiestrategie is gepubliceerd en zodoende voor een ieder kenbaar gemaakt. Hieruit volgt dat de Sanctiestrategie niet alleen leidend is, maar ook dat het Openbaar Ministerie er aan gebonden is. Uit het verhandelde ter terechtzitting is overigens ook gebleken dat zowel de verdediging als het Openbaar Ministerie dit als (subsidiair) uitgangspunt huldigen.

Vervolgens dient het hof te beoordelen of het Specifiek Interventiebeleid (mede) van toepassing is, zoals door de verdediging (primair) is gesteld. Vastgesteld is immers dat de vervolgingsbeslissing in juli 2014 is genomen. Het hof overweegt hiertoe dat het Specifiek Interventiebeleid een nadere verfeitelijking van de Sanctiestrategie inhoudt en deze slechts op enkele punten wordt aangevuld. Het is geenszins zo dat de Sanctiestrategie wordt vervangen door het Specifiek Interventiebeleid. Bovendien blijkt uit het Specifiek Interventiebeleid niet, in tegenstelling tot de Sanctiestrategie, dat het Openbaar Ministerie betrokken is geweest bij de totstandkoming van dat beleid. Het is een zelfstandig document dat eenzijdig is opgesteld door de Nieuwe Voedsel en Waren Autoriteit. Dat alles maakt dat het Specifiek Interventiebeleid in de onderhavige zaak niet van toepassing is.

De Sanctiestrategie schrijft voor dat slechts dan proces-verbaal wordt opgemaakt (als opmaat naar strafrechtelijk optreden) indien voldaan wordt aan ten minste één van de aldaar genoemde criteria, waaronder dat de overtreding is begaan met behulp van “malversaties”.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting nadrukkelijk aangevoerd dat het Openbaar Ministerie uitsluitend op grond van dat criterium is overgegaan tot strafvervolging.

Aan de orde is daarom de vraag of een redelijk handelend lid van het Openbaar Ministerie, te weten de officier van justitie, aan de hand van dat criterium in deze zaak tot vervolging heeft kunnen overgaan.

De “malversatie” waar het in deze zaak om gaat is dat naast het overtreden van in de Wgb opgenomen kernbepalingen (zie ten laste gelegd feiten 1 en 3) ook merkenfraude zou zijn gepleegd. De verdenking daartoe is ontstaan doordat –naast enkele duizenden andere jerrycans- 600 5-liter jerrycans bevattende een gewasbeschermingsmiddel door de verdachte waren ingevoerd. Deze jerrycans waren op de bodem voorzien van het merkteken ’S-Pac’. Blijkens haar daartoe strekkende aangifte is het ’S-Pac’ logo een woordkenmerk van de Zwitserse vennootschap benadeelde partij (hierna: benadeelde partij). De bewuste “blanco” jerrycans, ze waren niet geëtiketteerd, waren in casu echter niet gefabriceerd door benadeelde partij, hetgeen inderdaad een vermoeden van merkinbreuk kan opleveren.

Het is denkbaar dat deze omstandigheid in het normaal taalgebruik als “malversatie” zou kunnen worden geduid. Dat is echter in deze zaak niet van belang. De vraag is of sprake is van een “malversatie” in de zin van de Sanctiestrategie.

Dat is naar het oordeel van het hof niet het geval. Niet kan namelijk worden volgehouden dat de vastgestelde overtreding van genoemde kernbepalingen met “behulp” van de vermeende merkenfraude heeft plaatsgevonden. Gelet op de Sanctiestrategie moet het namelijk gaan om ‘een overtreding begaan met behulp van malversaties zoals frauduleuze constructies, omkoping of geweld om wederrechtelijk voordeel te behalen of de kans op ontdekking te minimaliseren’. De vermeende merkenfraude is in de hiervoor beschreven vorm geen vehikel geweest om de ten laste gelegde overtredingen te faciliteren of op welke wijze dan ook te bevorderen.

Het komt er dus op neer dat het Openbaar Ministerie de vermeende merkenfraude ten onrechte heeft geduid als een “malversatie” in de zin van de Wgb. Die invulling was onjuist.

De slotsom is dat het Openbaar Ministerie in strijd met de Sanctierichtlijn is overgegaan tot strafvervolging; een redelijk handelend lid van het Openbaar Ministerie had dat moeten nalaten. In deze concrete zaak had het primaat van de bestuursrechtelijke afdoening moeten prevaleren.

Het hof is gelet op al het voorgaande van oordeel dat in de onderhavige zaak in redelijkheid niet voor strafrechtelijke vervolging had kunnen worden gekozen.

Dit brengt met zich mee dat het Openbaar Ministerie ter zake van het onder 1 en 3 ten laste gelegde niet-ontvankelijk in de vervolging wordt verklaard.

Lees hier de volledige uitspraak.