Rechtbank Gelderland 29 juni 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:4306

Ontvankelijkheid van de officier van justitie

Aanleiding van het onderzoek

Bedrijf 1 is een onderneming die ruime tijd voor en ook in de ten laste gelegde periode handelde in kunstmest en gewasbeschermingsmiddelen. Bestuurders waren in de ten laste gelegde periode Bedrijf 1 en Bedrijf 2 (vanaf 1 januari 2005). Medeverdachte is/was bestuurder van Bedrijf 1 Het vestigingsadres van Bedrijf 1 is adres.

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit heeft in 2012 een tactische analyse uitgevoerd naar de handel in (nagemaakte) gewasbeschermingsmiddelen. Hierbij kwam Bedrijf 1 naar voren als grootschalig importeur van uit China afkomstige gewasbeschermingsmiddelen. Dat was aanleiding om specifiek naar Bedrijf 1 een vervolganalyse te verrichten. De basis voor deze analyse waren de door of in opdracht van Bedrijf 1 in het douanesysteem DSI gedane aangiftes van invoer. De analyse leverde de verdenking op dat Bedrijf 1 van de door haar geïmporteerde gewasbeschermingsmiddelen ongeveer 50% zonder toelating op de Europese markt zou hebben gebracht.

Daarnaast heeft het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) van de Nederlandse handelsvertegenwoordiging in Taiwan een exportverklaring ontvangen, voorzien van de handtekening van dr. ir. naam 2, directeur van het Ctgb. Naam 2 heeft ten aanzien van deze exportverklaring verklaard dat de exportverklaring nooit bij het Ctgb was aangevraagd en ook niet door het Ctgb is afgegeven. Hij heeft daarom aangifte van valsheid in geschrift gedaan.

Op basis van de onderzoeksresultaten (in het onderzoek met de naam Linde) heeft het Openbaar Ministerie (hierna: OM) besloten onder anderen Bedrijf 1, haar bestuurder, Medeverdachte, en twee medewerkers, te weten Verdachte en Naam 1 strafrechtelijk te vervolgen.

Standpunt van de verdediging

De verdediging heeft betoogd dat het OM conform de Sanctiestrategie had moeten handelen nu de vervolgingsbeslissing in 2019 is genomen, ruim voordat de Sanctiestrategie werd ingetrokken. Volgens de verdediging wordt niet voldaan aan de criteria die in de Sanctiestrategie worden genoemd om tot strafrechtelijke vervolging over te gaan. Van malversaties is geen sprake. Aan Verdachte wordt geen ander feit verweten dan het (eenmalig) opzettelijk in strijd met de gewasbeschermingsverordening handelen door 2400 lt Deltamethrin 2,5% zonder toelating op de markt te brengen. Strafvervolging is dan niet passend en niet gerechtvaardigd nu de rol van Verdachte ten tijde van de verweten gedraging immers maar beperkt was. Op basis van het handhavingsbeleid van het OM en gelet op het vertrouwensbeginsel had Verdachte voor dit feit niet mogen worden vervolgd. De verdediging heeft verder betoogd dat het handhavingsbeleid per Verdachte dient te worden getoetst en niet per onderzoek.
Het OM dient gelet op het voorgaande niet-ontvankelijk te worden verklaard in de vervolging.

Standpunt van het OM

De officieren van justitie hebben betoogd dat met het Handhavingsdocument 2008 en de nadere uitwerking daarvan in de Sanctiestrategie 2011 een specifiek handhavingsbeleid bestaat voor niet-naleving van de regelgeving voor gewasbeschermingsmiddelen. De beslissing om het strafrecht in te zetten is al in 2014 genomen. Toen gold de Sanctiestrategie, zodat daaraan dient te worden getoetst. Toen het OM op 27 augustus 2019 een vordering tot het beleggen van een regiebijeenkomst heeft ingediend bij het kabinet van de rechter-commissaris, is de vervolgingsbeslissing genomen. De officieren van justitie menen dat er in deze zaak sprake is van mogelijk ernstige gevolgen voor mens, dier en milieu. Er is sprake van grootschalige overtreding van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb) gedurende een lange periode. Daarmee lijkt sprake te zijn van stelselmatig en calculerend gedrag bij de Verdachte n. Daarnaast is sprake van valsheid in geschrift, meermalen en op verschillende wijzen gepleegd. Op basis van het voorgaande is voldaan aan de voorwaarden voor strafrechtelijke vervolging genoemd in de Sanctiestrategie en prevaleert inzet van strafrechtelijk optreden.

De officieren van justitie hebben verder betoogd dat het handhavingsbeleid van het OM om strafrechtelijk optreden te laten prevaleren, niet per individuele Verdachte wordt getoetst, maar vanuit het grotere met elkaar samenhangende feitencomplex. De keuze om Verdachte te dagvaarden en niet te kiezen voor een andere strafrechtelijke afdoening (zoals een OM-strafbeschikking) vloeit rechtstreeks voort uit zijn zwijgende proceshouding. Verdachte heeft bij het verhoor gebruik gemaakt van zijn zwijgrecht en ook nadien, in de regiefase, is niet bericht dat hij alsnog openheid van zaken zou willen geven. Pas ter terechtzitting hebben hij, Medeverdachte en naam 1 (toevoeging rechtbank: zijnde een Verdachte ten aanzien van andere feiten dan het aan Verdachte ten laste gelegde feit) zich uitgelaten over de rolverdeling en pas met die toelichting was het voor het OM mogelijk om die rolverdeling goed in te schatten. Het strafrechtelijk verwijt is immers gebaseerd op medeplegen.

Beoordeling door de rechtbank

Ten aanzien van de vraag of het OM ontvankelijk is in de strafvervolging overweegt de rechtbank als volgt.

De rechtbank stelt voorop dat het OM op grond van artikel 167 van het Wetboek van Strafvordering zelfstandig de bevoegdheid heeft om te beslissen of naar aanleiding van een ingesteld opsporingsonderzoek (strafrechtelijke) vervolging moet plaatsvinden.

De beslissing om tot vervolging over te gaan, leent zich in zeer beperkte mate voor een inhoudelijke rechterlijke toetsing in die zin dat slechts in uitzonderlijke gevallen plaats is voor een niet-ontvankelijkverklaring van het OM in de vervolging op de grond dat het instellen of voortzetten van die vervolging onverenigbaar is met beginselen van een goede procesorde (vgl. HR 6 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX4280). Zo’n uitzonderlijk geval kan zich voordoen wanneer de vervolging in strijd is met gepubliceerde handhavingsdocumenten indien die bij Verdachte het gerechtvaardigde vertrouwen hebben gewekt dat hij niet zal worden vervolgd.

De tenlastelegging is gebaseerd op artikel 20 van de Wgb.

Op grond van artikel 90 van de Wgb heeft de Minister de bevoegdheid om ter zake van een overtreding van onder meer artikel 20 van de wet een bestuurlijke boete op te leggen.

Artikel 94 van de Wgb voorziet erin dat overtredingen aan het OM worden voorgelegd, indien de ernst van de overtreding of de omstandigheden waaronder zij is begaan daartoe aanleiding geven.

Uit de Memorie van Toelichting bij de Wgb blijkt dat, waar het gaat om handhavingsinstrumenten, de nadruk op bestuurlijke boetes komt te liggen en dat het strafrecht dient als vangnet. Bestraffing door middel van bestuurlijke boetes zal het uitgangspunt zijn. Een rol voor het strafrecht blijft echter zonder meer aangewezen in ieder geval waar het gaat om aanmerkelijke en opzettelijke vormen van illegaal middelengebruik, waarbij te denken valt aan moedwillige overtredingen die leiden tot ernstig lichamelijk letsel of de dood van personen, of die ernstige gevolgen voor het milieu hebben. Ook ingeval van recidive ligt een strafrechtelijke aanpak in de rede. Uit de Memorie van Toelichting blijkt voorts dat hierover in een nog op te stellen handhavingsdocument concrete afspraken zullen worden gemaakt (zie TK 2005-2006, 30474, nr. 3, pagina’s 34 en 38).

De bedoelde concrete afspraken zijn opgenomen in het ‘Handhavingsdocument voor de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden’ (hierna: Handhavingsdocument), dat op 26 augustus 2008 mede is ondertekend door het OM.

Het Handhavingsdocument is verder uitgewerkt in de ‘Sanctiestrategie Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden’, die op 9 maart 2011 is vastgesteld.

Sinds 1 december 2013 bestaat ook een Specifiek Interventiebeleid gewasbeschermingsmiddelen (IB02-SPEC 05). Het Specifiek Interventiebeleid gewasbeschermingsmiddelen is per 27 juli 2016 herzien (IB02-SPEC 05, versie 02). Per 17 augustus 2020 is daarvoor in de plaats gekomen het Specifiek Interventiebeleid gewasbeschermingsmiddelen en biociden (IB02-SPEC 05, versie 03). De rechtbank stelt vast dat de verschillende versies van het Specifiek Interventiebeleid (eenzijdige) beleidsdocumenten van de NVWA betreffen, waaraan het OM zich niet heeft gecommitteerd. Reeds om die reden is de rechtbank van oordeel dat het OM niet is gehouden toepassing te geven aan dit beleid.

Ten aanzien van het strafrechtelijk optreden zijn in de Sanctiestrategie dezelfde criteria genoemd als hiervoor weergegeven met betrekking tot het Handhavingsdocument.

Overwegingen van de rechtbank

De criteria die in het Handhavingsdocument en de Sanctiestrategie worden genoemd dienen als richtsnoer bij de beoordeling van de vraag op welke wijze handhaving zal plaatsvinden, via bestuursrechtelijke weg dan wel via strafrechtelijke weg.

Aan de orde is de vraag of het OM aan de hand van de in het Handhavingsdocument en de Sanctiestrategie genoemde criteria tot vervolging heeft mogen overgaan. In dit verband stelt de rechtbank allereerst vast dat de beslissing om Verdachte te vervolgen is genomen op 27 augustus 2019 toen het OM een vordering tot het beleggen van een regiebijeenkomst bij het kabinet van de rechter-commissaris heeft ingediend. Vanaf dat moment was het voor Verdachte duidelijk dat hij zou worden vervolgd. Het OM en de verdediging gaan ook uit van deze datum. Op die datum gold het voornoemde handhavingsbeleid.

De rechtbank sluit zich vervolgens aan bij het standpunt van de verdediging dat de vraag of het OM tot vervolging heeft mogen overgaan per Verdachte moet worden beoordeeld en niet per onderzoek. Dat de verdenking ten aanzien van een Verdachte, zoals in dit geval, deel uitmaakt van een groter feitencomplex ontslaat het OM niet van de verplichting om aan de hand van het voornoemde handhavingsbeleid, dat leidend is en waaraan het OM gebonden is, ten aanzien van iedere individuele Verdachte te beoordelen of op grond van de in dat beleid genoemde criteria strafvervolging dan wel bestuursrechtelijke handhaving aangewezen is. Er is ook geen beletsel om ten aanzien van een Verdachte, wiens zaak op enig moment strafrechtelijk is ‘ingestoken’, in latere instantie alsnog voor bestuursrechtelijke handhaving te opteren, indien de resultaten van (strafrechtelijk) onderzoek en de daaruit voortvloeiende verdenking, gelegd naast de criteria van het handhavingsbeleid, daartoe nopen (zie ook onder nummer 42 van het Handhavingsdocument).

De verdenking ten aanzien van Verdachte heeft betrekking op door hem verrichte handelingen die zien op het zonder toelating in Nederland op de markt brengen van een product uit China dat in Nederland niet is toegelaten (een overtreding van artikel 20 van de Wgb, zijnde een kernbepaling). Verdachte wordt er niet van verdacht daarbij gebruik te hebben gemaakt van malversaties, zoals het valselijk opmaken of vervalsen van een geschrift of het gebruik maken van een valselijk opgemaakt of vervalst geschrift. Anders dan in de zaken tegen de overige gedagvaarde Verdachte n in het onderzoek Linde, is in het geval van Verdachte het op malversaties betrekking hebbende criterium dan ook niet van toepassing.

Er is sprake van een verdenking van een eenmalige overtreding van artikel 20 van de Wgb in een zeer beperkte periode (van een dag dan wel hooguit een maand). De door het OM genoemde situatie waarin sprake is van een grootschalige overtreding van de Wgb gedurende een lange periode, met stelselmatig en calculerend gedrag, doet zich ten aanzien van Verdachte evident niet voor. Van recidive is evenmin sprake. Wat resteert is het criterium dat ziet op de (dreigende) ernstige gevolgen voor mens, dier en milieu. Het OM heeft echter specifiek ten aanzien van de verdenking in de onderhavige zaak niet gemotiveerd gesteld dat dit criterium van toepassing is en wel zodanig dat met bestuursrechtelijke afdoening niet kon worden volstaan.

Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het OM in strijd met het Handhavingsdocument en de Sanctiestrategie is overgegaan tot strafrechtelijke vervolging van Verdachte, wat schending van de beginselen van een goede procesorde meebrengt. Verdachte had erop mogen vertrouwen dat strafrechtelijke vervolging achterwege zou blijven.

Het verweer van de verdediging treft doel. De rechtbank zal daarom het OM niet-ontvankelijk verklaren in de vervolging van Verdachte.

Lees hier de volledige uitspraak.