WODC-onderzoek naar schorsende werking van rechtsmiddelen bij bestuurlijke boetes
/In zijn (ongevraagde) advies van 13 juli 2015, over de verhouding tussen sanctiestelsels in het bestuursrecht en in het strafrecht, heeft de Raad van State een aantal verschillen tussen de bestuurlijke boete en strafrechtelijke sanctionering geïnventariseerd die, in het bijzonder uit een oogpunt van rechtsbescherming, nader aandacht verdienen.
In zijn Nader rapport van 26 april 2018 heeft het kabinet het belang van een hernieuwde aandacht voor verschillen in rechtsbescherming onderschreven. Een van deze verschillen is dat het aanwenden van een rechtsmiddel in het bestuursrecht in beginsel geen en in het strafrecht wel schorsende werking heeft.
Het heeft WODC onderzoek gedaan naar de vraag of het maken van bezwaar en/of het instellen van beroep tegen een bestuurlijke boetebesluit schorsende werking dient te hebben.
Waarom heeft bezwaar of beroep tegen een boetebesluit in het Nederlandse bestuursrecht als hoofdregel geen schorsende werking?
De argumenten voor het als hoofdregel ontbreken van schorsende werking van bezwaar of beroep tegen een boetebesluit zijn kort samengevat:
- respectering van het gezag van de bestuurlijke beslissing (als bedoeld door de wetgever);
- de behoefte aan bestuurlijke slagvaardigheid, effectieve en geloofwaardige handhaving en lik-op-stukbeleid;
- het voorkomen van aanzuigende werking voor het maken van bezwaar en het instellen van beroep (het maken van bezwaar of instellen van beroep
zou een eenvoudig middel zijn om uitstel te krijgen, wat zou leiden tot grote aantallen bezwaar- en beroepschriften);
- de mogelijkheid van bestuursorganen tot het voeren van begunstigend beleid, al dan niet in combinatie met het treffen van een betalingsregeling;
- de mogelijkheid voor de overtreder om een voorlopige voorziening te vragen.
Welke uitzonderingen zijn er op deze hoofdregel en op welke gronden?
De in het kader van de relevante wetten aangevoerde argumenten voor het maken van een uitzondering op de hoofdregel van geen schorsende werking zijn kort samengevat:
- de boetehoogte;
- het ingrijpende karakter van de sanctie.
Hoe verhoudt de afwezigheid van schorsende werking van bezwaar en beroep tegen een boetebesluit zich tot het onschuldvermoeden?
Volgens het EHRM impliceert de afwezigheid van schorsende werking geen onrechtmatige inbreuk op de onschuldpresumptie, maar wordt de tenuitvoerlegging wel beperkt door redelijke grenzen waarbij een rechtvaardig evenwicht tussen de betrokken belangen in acht moet worden genomen. De oorspronkelijke rechtspositie van betrokkene moet kunnen worden hersteld. Het enkele financiële belang aan de zijde van de Staat tot betaling van de boete is onvoldoende om direct tot invordering over te gaan. In zowel de jurisprudentie als de literatuur over de onschuldpresumptie wordt veel waarde gehecht aan de mogelijkheid om schorsing van het bestreden besluit te verzoeken bij de voorzieningenrechter (een aspect dat ook in het kader van wetgeving als argument voor de hoofdregel van art. 6:16 Awb werd genoemd).
Welke betekenis komt in dit verband de voorlopigevoorzieningenprocedure toe?
Met het voorgaande is gezegd dat de mogelijkheid van een voorlopige voorziening een belangrijk argument vormt voor de geoorloofdheid van het ontbreken van schorsende werking in het licht van de onschuldpresumptie. Op grond van de bestudeerde jurisprudentie kan worden betoogd dat de voorlopigevoorzieningenprocedure weliswaar een reëel rechtsmiddel is om een bestuurlijke boete te schorsen in zoverre de financiële aard van het belang dat met een schorsingsverzoek is gemoeid geen wezenlijke belemmering voor de aanname van spoedeisendheid blijkt te zijn. In het algemeen geldt verder dat de boete wordt geschorst als door het betalen van de boete onomkeerbare gevolgen ontstaan. Omdat een reeds betaalde boete, die achteraf onrechtmatig blijkt te zijn, kan worden terugbetaald, is dit voor rechtszoekenden echter praktisch van gering belang. In geval van bestuurlijke boetes is het kortom een hoge uitzondering dat in verband met onomkeerbare gevolgen wordt geschorst. Verder wordt geschorst wanneer het (voorlopige) rechtmatigheidsoordeel inhoudt dat het bestreden besluit geen stand zal houden. Maar dit biedt rechtszoekenden evenmin soelaas wanneer zij geen problemen hebben met de boeteoplegging zelf, maar enkel met de invordering van de boete. Opmerkelijk is het in het onderzoek aangetroffen geringe aantal uitspraken (28) over een verzoek om schorsing van een bestuurlijke boete, en het uitermate geringe aantal uitspraken (twee) waarbij het verzoek wordt ingewilligd omdat de boete een bepaald bedrag te boven gaat. Met het voorgaande wordt de mogelijkheid van een voorlopige voorziening als belangrijk argument voor de geoorloofdheid van het ontbreken van schorsende werking sterk gerelativeerd.
Hoe gaan bestuursorganen in de praktijk om met hun bevoegdheid tot invordering van bestuurlijke boetes?
De wijze waarop bestuursorganen in de praktijk met hun invorderingsbevoegdheid omgaan, is gevarieerd. De overgrote meerderheid heeft geen moeite met schorsing in de bezwaarfase. Voor twee van de onderzochte cases geldt dit vanwege het gewenste lik-op-stuk te geven niet. De schorsingspraktijk berust soms op formeel beleid, soms op informeel beleid. Daarmee kan er voor betrokkenen een verschil zijn in bekendheid van de schorsingsmogelijkheid.
In hoeverre speelt het treffen van een betalingsregeling daarbij een rol?
Bestuursorganen werken op ruime schaal met betalingsregelingen; ook waar lik-op-stukbeleid wordt toegepast. Ook wat betreft de mogelijkheid van het treffen van een betalingsregeling gaat het soms om formeel beleid, soms om informeel beleid, zodat ook in dit verband sprake kan zijn van een verschil in bekendheid met een mogelijkheid om (gedeeltelijk) uitstel van betaling te krijgen.
Hoe dient het als hoofdregel ontbreken van schorsende werking van bezwaar en beroep tegen boetebesluiten uit normatief respectievelijk empirisch oogpunt te worden beoordeeld?
Deze hoofdregel is, mede in het licht van de mogelijkheid van het verkrijgen van een voorlopige voorziening zoals deze in de jurisprudentie inhoud heeft gekregen, niet in strijd met de onschuldpresumptie van artikel 6 lid 2 EVRM. De bestuurspraktijk wijkt veelal af van de hoofdregel. Met name het maken van bezwaar gaat als gevolg van beleid gepaard met schorsende werking.
Is er reden om, overeenkomstig het strafrecht, te voorzien in een wettelijke regeling waarmee de effectuering van bestuurlijke boetes wordt geschorst gedurende de fase van rechtsbescherming tegen bestuurlijke boetes?
In theorie zijn er vier opties: 1) in het geheel geen schorsende werking; 2) schorsende werking zolang het boetebesluit niet onherroepelijk is; 3) alleen schorsende werking hangende bezwaar en beroep in eerste aanleg; 4) alleen schorsende werking hangende bezwaar. Optie 1) geeft de huidige bestuursrechtelijke hoofdregel weer, optie 2) de strafrechtelijke regel, en optie 3) en 4) zijn een tussenoplossing.
Keuze voor schorsing gedurende de bezwaarfase
De onderzoeksbevindingen wijzen in de richting van de vierde optie. In de eerste plaats is deze optie al in belangrijke mate staande praktijk. In de tweede plaats doet deze optie recht aan de opvatting dat overtreders ten minste eenmaal de gelegenheid dienen te krijgen te worden gehoord alvorens het boetebesluit ten uitvoer wordt gelegd (dus niet alleen – vgl. artikel 5:53 Awb – in geval van boetes hoger dan € 340). In de derde plaats kunnen overtreders niet eerder dan in de bezwaarfase naar de rechter stappen (voorlopigevoorzieningenprocedure).
In de vierde plaats is van belang dat boetebesluiten meerdere beslissingen omvatten (namelijk de vaststelling van de overtreding, de beslissing dat een boete wordt opgelegd, de beslissing welke boete wordt opgelegd en de beslissing dat wordt ingevorderd), terwijl overtreders in de aanvangsfase de vaststelling van de overtreding en vaak ook de hoogte van de boete plegen aan te vechten, maar in dat stadium nog onvoldoende aandacht hebben voor eventuele moeilijkheden met betrekking tot de betaling. In de bezwaarfase kunnen moeilijkheden op dit punt – ook door het bestuur zelf – aan de orde worden gesteld, met inbegrip van de mogelijkheid van een betalingsregeling. In de vijfde plaats is in het onderzoek geconstateerd dat, in samenhang met enkele van de vorige aspecten, ook beperkingen in het doenvermogen van bepaalde categorieën overtreders wijzen in de richting van schorsing gedurende de bezwaarfase. In de zesde plaats is gewezen op de voortschrijdende digitalisering van het vaststellen van overtredingen en het opleggen van boetes. Deze digitalisering versterkt de standaardisatie van besluitvorming en heeft tevens consequenties voor de wijze van communicatie. Dit kan betekenen dat er meer dan voorheen ruimte moet komen voor aanvullende besluitvorming en communicatie in de bezwaarfase (tenzij nader wordt geïnvesteerd in de voorkant van de besluitvorming). Opgemerkt wordt dat de eerste vier argumenten indertijd grotendeels ook al door de CTW naar voren zijn gebracht, en dat de CTW toen al heeft gepleit voor schorsing gedurende de bezwaarfase. Uit het onderzoek komt naar voren dat de wetgever in het verleden niet stelselmatig aandacht aan de door de CTW geformuleerde argumenten heeft besteed.
Nieuwe hoofdregel voor bestuurlijke boetes; behoud van uitzonderingsmogelijkheden
De keuze voor schorsing in de bezwaarfase – nauwkeuriger: totdat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift is verstreken of, wanneer bezwaar is gemaakt, totdat de beschikking op bezwaar op de voorgeschreven wijze aan de overtreder is bekendgemaakt dan wel het bezwaarschrift is ingetrokken – wordt aanbevolen als de nieuwe hoofdregel in geval van bestuurlijke boetes.
Net als onder het huidige recht zouden uitzonderingen op de hoofdregel mogelijk moeten blijven. Indien voor een uitzondering wordt gekozen, mag daarvoor een goede motivering worden verlangd (de huidige uitzonderingen op de huidige hoofdregel blinken qua motivering niet uit in consistentie).
Andere suggesties
Naast een voorstel voor wijziging en aanvulling van artikel 6:16 Awb wordt aan het slot van het onderzoeksrapport voorgesteld verder na te denken over de mogelijkheid om voor de schorsende werking van een rechtsmiddel in plaats van het onderscheid tussen punitieve en niet-punitieve beslissingen de mate van ingrijpendheid van de beslissing doorslaggevend te laten zijn. Nadere aandacht verdienen voorts het actief bekendmaken van betalingsregelingen en, met het oog op zowel meer uniformering als meer zicht op de schuldenproblematiek, de positie en functie van het CJIB.
Lees verder:
