Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2862

Het nemo tenetur-beginsel is niet al van toepassing als de betrokkene niet kan uitsluiten dat een boete of vervolging zal volgen. Dat is volgens de hoogste bestuursrechter een te ruime uitleg van art. 6 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. Die uitleg zou er namelijk toe leiden dat het onderzoek door een toezichthouder ernstig wordt bemoeilijkt, óók als dit slechts tot toezicht strekt en wellicht helemaal niet in een bestuurlijke boete zal uitmonden.

Feiten

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft bij besluit van 8 februari 2018 een boete opgelegd aan een bedrijf (appellante). De boete bedroeg 41.000 euro wegens overtreding van art. 4:3 lid 1 van de Arbeidstijdenwet (Atw). Er vond een bedrijfsinspectie plaats naar aanleiding van feiten en omstandigheden die bleken uit registratiesystemen van de Nationale Politie, Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Er is administratie van appellante gevorderd. Uit deze administratie bleek dat appellante de rust- en arbeidstijden niet goed zou hebben geregistreerd en daarmee in totaal 85 keer art. 4:3 lid 1 Atw heeft overtreden. De boete is gebaseerd op een boeterapport van 2 mei 2017 van een toezichthouder ILT. Het boeterapport vermeldt dat de rapporteur aan de hand van de digitale data uit verschillende vrachtwagens (M-bestanden) zag dat er met die vrachtwagens werkzaamheden waren verricht voor appellante, terwijl de digitale data van de bestuurderskaarten (C-bestanden) over die werkzaamheden ontbraken. De hoogte van de boete heeft de minister aan de hand van de Beleidsregel 2016 vastgesteld. In het besluit op bezwaar heeft de minister de boeteoplegging gehandhaafd.

Oordeel rechtbank

Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er bij de bedrijfsinspectie nog geen ‘criminal charge’ was.

Op grond van art. 6 EVRM geldt het nemo tenetur-beginsel. Het nemo tenetur-beginsel geldt zodra er een ‘criminal charge’ jegens de justitiabele is. In het bestuursrecht is er sprake van een 'criminal charge' zodra van overheidswege jegens een persoon een handeling is verricht waaruit deze persoon redelijkerwijs heeft kunnen afleiden dat aan hem een bestraffende sanctie zal worden opgelegd. De rechtbank is van oordeel dat ten tijde van het uitvoeren van de bedrijfsinspectie er nog geen sprake was van een ‘criminal charge’.

Op grond van de Atw is appellante verplicht een deugdelijke administratie bij te houden en de minister ziet toe op de naleving daarvan. De gevorderde administratie bestaat daarom onafhankelijk van de wil van appellante en het zwijgrecht is daarop niet van toepassing. Dat de administratie tegen de wil van appellante is verkregen maakt niet uit voor het feit dat het wilsafhankelijk materiaal is. De rechtbank heeft daarom geen aanleiding gezien om de gevorderde administratie van het bewijs uit te sluiten.

Verder is de rechtbank van oordeel dat de in de Beleidsregel vastgestelde boete van €4.400 voor overtreding van art. 4:3, eerste lid, van de Atw in het algemeen niet onredelijk is.

Appellante ging in hoger beroep tegen dit oordeel van de rechtbank. Zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er bij de bedrijfsinspectie nog geen sprake van een ‘criminal charge’ was.

De Afdeling overweegt op haar beurt dat er sprake is van een criminal charge zodra een controleonderzoek niet meer uitsluitend het karakter heeft van een controleonderzoek in het kader van het toezicht en een juiste naleving van de wet, maar op het opleggen van een boete. Er was bij de bedrijfsinspectie in kwestie nog geen concrete verdenking van overtreding van de Atw door appellante. Dat de bedrijfsinspectie werd uitgevoerd door een joint-venture team is ook onvoldoende om tot de conclusie te komen dat er toen al een ‘criminal charge’ was. Toezichthouders werken vaker samen om effectiever toezicht te houden en onnodige stapeling van inspecties te voorkomen. De bedrijfsinspectie was dan ook geen controle met het oog op een aan appellante op te leggen bestraffende sanctie.

Dat het nemo tenetur-beginsel al van toepassing zou zijn als de betrokkene niet kan uitsluiten dat een boete of vervolging zal volgen, is naar het oordeel van de Afdeling een te ruime uitleg van art. 6 van het EVRM. Zo’n uitleg zou ertoe leiden dat het onderzoek door een toezichthouder ernstig wordt bemoeilijkt, óók als dit slechts tot toezicht strekt en wellicht helemaal niet in een bestuurlijke boete zal uitmonden.

Bovendien komt appellante ook in beroep tegen de hoogte van de boete. Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de boete niet gematigd hoeft te worden. De boete is volgens haar onevenredig. De Afdeling acht de Beleidsregel (waar de boete op is gebaseerd) daarentegen in zijn algemeenheid niet onrechtmatig. De Beleidsregel bevat in beginsel voldoende mogelijkheden tot differentiatie om te kunnen leiden tot oplegging van een boete, die in dit geval als evenredig aangemerkt kan worden.

Tot slot deed appellante een beroep op de overschrijding van de redelijke termijn in de zin van art. 6 EVRM. De boetekennisgeving dateert uit juli 2017. De procedure heeft daarmee in totaal 6 jaar en 1 maand geduurd. De redelijke termijn is met 25 maanden overschreden en de Afdeling ziet aanleiding om de boete te matigen met 25% tot een bedrag van 30.750 euro.

Het hoger beroep is gegrond wegens de overschrijding van de redelijke termijn. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 mei 2019 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met art. 6, eerste lid, van het EVRM voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal de bestuurlijke boete vaststellen op € 30.750.

Lees hier de volledige uitspraak.