Parket bij de Hoge Raad 2 februari 2021, ECLI:NL:PHR:2021:88

In deze zaak gaat het kortgezegd om de strafvorderlijke inbeslagname ex art. 94 Sv op 17 april 2018 van een contante geldzending (bankbiljetten) ten bedrage van € 19.499.000 en twee valse coupures van € 500 op de luchthaven Schiphol. Deze geldzending werd in opdracht van de klaagster, de Centrale Bank van Suriname, vanuit Suriname door KLM via Nederland naar de Bank of China in Hongkong gevlogen om daar te worden omgezet in giraal geld. Een dergelijk transport kan alleen via Nederland plaatsvinden omdat er geen directe vluchten vanuit Suriname naar Hongkong zijn en Nederland de enige Europese bestemming is waarop vanuit Suriname kan worden gevlogen.

De achtergrond van dit geldtransport en de betrokkenheid van de klaagster hierbij is, dat in Suriname, waar de euro ook een betaalmiddel is, een groot overschot bestaat aan contante euro’s die via wisselkantoren terecht komen bij de Surinaamse handelsbanken. Deze banken, zo wordt gesteld, hebben geen mogelijkheid eurobiljetten om te zetten in girale tegoeden bij zogenaamde correspondentbanken in eurolanden, omdat deze banken hun ‘banknote trading agreements’ met Surinaamse handelsbanken hebben beëindigd in het kader van ‘de-risking’. Daarom heeft de klaagster in 2013 een overeenkomst gesloten met de Bank of China, welke bank het girale equivalent van de door haar ontvangen eurobiljetten overmaakt naar de rekening die de klaagster aanhoudt bij De Nederlandsche Bank, waarop de klaagster vervolgens de rekeningen van de handelsbanken crediteert. De klaagster stelt deze geldzendingen te verzorgen in het kader van haar wettelijke taken zoals neergelegd in art. 9 Surinaamse Bankwet 1956 en derhalve in het publieke belang. Het gaat dan met name om “‘het verzorgen van de geldsomloop in Suriname, voor zover uit bankbiljetten bestaande, alsmede het vergemakkelijken van het girale betalingsverkeer”, “het bevorderen en vergemakkelijken van het betalingsverkeer van Suriname met het buitenland” en “het bevorderen van een evenwichtige sociaaleconomische ontwikkeling van Suriname”. Sinds 2014 verzendt de klaagster in het kader van deze overeenkomst eurobiljetten van Surinaamse handelsbanken onder haar verantwoordelijkheid naar de Bank of China in Hongkong.

De inbeslagneming op 17 april 2018 vond plaats vanwege de verdenking van witwassen. Na de inbeslagneming is deze verdenking uiteindelijk gericht tegen bank 1, bank 2 en bank 3 (verder de handelsbanken genoemd), aan wie de in beslag genomen eurobiljetten toebehoren. De klaagster is door het openbaar ministerie niet als verdachte aangemerkt. Het verwijt aan de handelsbanken is dat zij geen of onvoldoende toezicht hebben gehouden op de daadwerkelijke herkomst van de contante gelden.

De rechtbank heeft de klaagster als beslagene aangemerkt en op grond daarvan ontvankelijk verklaard in de beklagprocedure. Vervolgens heeft de rechtbank het beklag van de klaagster gegrond verklaard omdat zij als een officieel staatsorgaan van Suriname moet worden aangemerkt en het beslag dus is gelegd onder de staat Suriname, die volgens het internationale recht immuniteit geniet ter zake van strafrechtelijke acties van een vreemde staat.

De rechtbank Noord-Holland, zittingsplaats Schiphol, heeft bij beschikking van 24 december 2019 het door de klaagster – gezamenlijk met bank 1, bank 2 en bank 3, alle eveneens gevestigd te Paramaribo, Suriname – ingediende klaagschrift op de voet van art. 552a Sv gegrond verklaard, het beslag op € 19.499.000 en twee valse coupures van 500 euro opgeheven en teruggave hiervan gelast aan de klaagster Centrale Bank van Suriname. De rechtbank heeft daarbij de bank 1. bank 2 en bank 3, voor zover deze banken ook een afzonderlijk klaagschrift hebben willen indienen niet-ontvankelijk verklaard, wegens gebrek aan belang bij een beslissing daarop.

Het cassatieberoep is ingesteld door het openbaar ministerie en mr. W.J.V. Spek, plaatsvervangend officier van justitie bij het arrondissementsparket Noord-Holland, heeft twee middelen van cassatie voorgesteld.

In het onderhavige cassatieberoep wordt voor het eerst van de Hoge Raad een oordeel gevraagd over de uitleg van art 8d Sr, waarin de aan het volkenrecht ontleende immuniteit van jurisdictie is vastgelegd, in relatie tot de bevoegdheid van het openbaar ministerie strafvorderlijk beslag onder een vreemde staat te leggen.

Het openbaar ministerie heeft in de beklagprocedure het standpunt ingenomen dat het beslag niet is gelegd onder de klaagster en dat de klaagster niet als belanghebbende kan worden aangemerkt en dus niet-ontvankelijk had behoren te worden verklaard (middel 1). Het openbaar ministerie heeft ook betwist dat de klaagster als Centrale Bank van Suriname in onderhavige zaak (staats)immuniteit toekomt (middel 2).

Middel

Het tweede middel komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat aan de klaagster (staats)immuniteit toekomt met betrekking tot de inbeslagneming van de geldzending. Gesteld wordt dat de rechtbank art. 8d Sr heeft geschonden evenals de toepasselijke regels van internationaal (gewoonte)recht met betrekking tot staatsimuniteit en bij de gegrondverklaring van het beklag is uitgegaan van een verkeerde rechtsopvatting.

In de eerste deelklacht wordt voortgebouwd op hetgeen ook in verband met het eerste middel is aangevoerd, namelijk dat het beslag niet onder de klaagster is gelegd en het immuniteitsoordeel van de rechtbank in essentie daarop steunt, zodat dit (zonder nadere motivering) onbegrijpelijk is.

Volgens de tweede deelklacht miskent de rechtbank de reikwijdte van volkenrechtelijke immuniteit omdat deze zich niet verzet tegen een strafvorderlijk beslag van zich in Nederland bevindende voorwerpen in het kader van een strafrechtelijk onderzoek tegen derden (in onderhavige zaak de handelsbanken). Daaraan doet niet af dat de klaagster, als orgaan van een vreemde staat, opdracht tot verzending van de inbeslaggenomen gelden heeft gegeven in het kader van de uitoefening van haar publieke taak. Van belang is dat de klaagster die verzending niet zelf heeft uitgevoerd en geen eigenaar is van de gelden. De taakuitoefening van de klaagster is geen voorwerp van het strafrechtelijk onderzoek en het beslag vindt ook zijn oorzaak niet in deze taakuitoefening. Ook daarom is het oordeel van de rechtbank onbegrijpelijk, althans onvoldoende gemotiveerd.

Conclusie AG

Algemeen juridisch kader van rechtsmacht en immuniteit in strafzaken

In onderhavige zaak gaat het niet om de immuniteit van individuele buitenlandse ambtsdragers maar om de immuniteit van een vreemde staat, inclusief zijn staatsorganen, verschoond te blijven van strafrechtelijk handelen van een vreemde staat bij de uitoefening van zijn publieke taak. Centraal staat daarbij de vraag hoe conform het bepaalde in art. 8d Sr de volkenrechtelijke uitgangspunten met betrekking tot immuniteit van executie van een vreemde staat door de rechter moeten worden toegepast in een strafrechtelijke context. Ik neem hierbij tot uitgangspunt dat het bij immuniteit van executie kan gaan om civielrechtelijk of strafrechtelijk conservatoir beslag dan wel om executoriaal beslag en dat een beslag gelegd op de voet van art. 94 Sv onder de immuniteit van executie moet worden gecategoriseerd.

In de processtukken is uitvoerig verwezen naar uiteenlopende bronnen van internationaal gewoonterecht waar immuniteiten op zijn gebaseerd. In dit verband kan ook gewezen worden op het deskundigenadvies van prof. dr. C.M.J. Ryngaert dat als bijlage 7 bij het klaagschrift van de klaagster is gevoegd. Het gaat het bestek van deze conclusie te buiten om een uitvoerig overzicht te geven van al deze verschillende immuniteiten. Het is mijns inziens voor de beantwoording van de vragen die in onderhavige zaak centraal staan ook niet nodig. Ik meen dat het voldoende is om hier te volstaan met een weergave op hoofdlijnen van de stand van zaken met betrekking tot staatsimmuniteit van strafvervolging door een vreemde staat. Daar waar dat mijns inziens noodzakelijk is zal ik de bronnen aanhalen waaraan bepaalde uitgangspunten zijn ontleend.

Een goede samenvatting van de algemene ontwikkeling van het volkenrecht in relatie tot staatsimmuniteit is te vinden in het Advies inzake de immuniteit van buitenlandse ambtsdragers dat in 2011 is uitgebracht door de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken:

“2.1 Rechtsmacht en staatsimmuniteit

Het internationaal recht heeft zich ontwikkeld tegen de achtergrond van de opkomst van een gemeenschap van soevereine en territoriaal begrensde staten, die vanuit het beginsel van soevereine gelijkheid ten opzichte van elkaar respect dienen te betrachten. Binnen deze gemeenschap van staten werd het internationaal recht in eerste instantie vooral gebruikt als een instrument voor de afbakening van de grenzen van het staatsgezag. Deze afbakeningsfunctie is nog steeds van groot belang. Dit komt onder andere naar voren in de regels die de rechtsmacht van staten bepalen om nationale rechtsregels te maken en op te treden ter handhaving en berechting van nationale en internationale rechtsregels. De reikwijdte van deze rechtsmacht is vooral territoriaal bepaald, maar kan ook van toepassing zijn op gebeurtenissen of handelingen buiten het grondgebied van de staat, zoals op schepen en in vliegtuigen die in de staat geregistreerd staan, of op handelingen van onderdanen en soms niet-onderdanen buiten het grondgebied van de staat. Het internationaal recht geeft hierbij aan, waar de grenzen van de rechtsmacht van een staat liggen, zodat wordt voorkomen dat de uitoefening van rechtsmacht leidt tot onaanvaardbare aantasting van de rechten van andere staten. Een belangrijke regel bij de begrenzing van de rechtsmacht van staten is, dat het handelen van een staat in beginsel niet aan de rechtsmacht van een andere staat kan worden onderworpen: par in parem non habet imperium (zijn gelijken mag men niet berechten). Dit betekent onder meer dat overheidshandelingen niet onderworpen zijn aan het straf-, civiel- en administratiefrechtelijk oordeel van een nationale rechter van een andere staat.

De staatsimmuniteit heeft zich in de afgelopen eeuw ontwikkeld van absolute immuniteit (geen enkel handelen van de staat kon worden onderworpen aan de rechtsmacht van een andere staat) tot een relatieve staatsimmuniteit, waarbij het van belang is te kijken naar de handeling zelf. Voor bijvoorbeeld puur commerciële handelingen van een staat wordt niet langer aangenomen dat de staat civielrechtelijke immuniteit van rechtsmacht van een vreemde rechter heeft.

Internationale regels betreffende staatsimmuniteit zijn vooral gebaseerd op gewoonterecht. In het kader van de Verenigde Naties is in 2004 het Verdrag inzake de immuniteit van rechtsmacht van staten en hun eigendommen aangenomen. Dit Verdrag weerspiegelt op hoofdlijnen het gewoonterecht. Het is nog niet in werking.”’

Hoewel algemeen wordt aangenomen dat vreemde staten volgens het internationale gewoonterecht in beginsel immuniteit van jurisdictie en executie genieten, zijn er verder, afgezien van het bepaalde in art. 8d Sr, zijn er nauwelijks handvatten voor de invulling van de strafrechtelijke immuniteit in een concreet geval, anders dan dat in de literatuur gesteld wordt dat deze immuniteit absoluut is. Het VN-Verdrag waarnaar in het hiervoor aangehaalde citaat en in de civielrechtelijke jurisprudentie veelvuldig wordt verwezen, is in de eerste plaats van toepassing op civielrechtelijke procedures en aangenomen wordt dat het Verdrag geen betrekking heeft op strafrechtelijke procedures of handelingen zoals het leggen van strafvorderlijk beslag door de ene staat onder de andere staat. Zoals de rechtbank in haar beschikking heeft vastgesteld zijn er ook geen andere verdragen die hier specifiek betrekking op hebben. Rechtspraak hierover is in Nederland, voor zo ver ik heb kunnen nagaan, ook niet voorhanden en volgens prof. dr. C.M.J. Ryngaert, die ten behoeve van klaagster een deskundigenrapport heeft uitgebracht, geldt dat eveneens voor het buitenland. Hij merkt wel op dat het gegeven dat het VN-Verdrag (slechts) betrekking heeft op civiele procedures geenszins betekent dat vreemde staten geen recht zouden kunnen doen gelden op immuniteit van executie in strafzaken:

“Integendeel: een strafprocedure heeft een grotere impact op de soevereiniteit van vreemde staten omdat het strafrecht morele schuld toewijst aan een aansprakelijk persoon. Er wordt daarom van uitgegaan dat staten in beginsel niet strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gehouden krachtens het nationale recht van een andere staat. Een en ander impliceert dat vreemde staten verondersteld worden absolute immuniteit in strafzaken te genieten.”

Hij ziet wel mogelijke aanknopingspunten voor de beperking van deze absolute immuniteit in de wijze waarop de immuniteit in civiele zaken is ingekaderd, door te vervolgen:

“De beperkte immuniteit van executie in civiele zaken - waarbij, zoals hoger gesteld, immuniteit niet geldt ten aanzien van staatseigendommen bestemd voor commercieel gebruik - zou dan niet van toepassing zijn op executieprocedures in strafzaken. Toch is dat geenszins zeker. Volgens Fox en Webb is het weliswaar onwaarschijnlijk dat vreemde staten zullen worden vervolgd voor activiteiten die een misdrijf naar nationaal recht vormen, maar als dat toch gebeurt, kan men zich voorstellen dat ontwikkelingen wat betreft immuniteit in civiele zaken ‘might indirectly point the way, should occasion so require, to the fashioning of an exception to immunity from criminal proceedings.’ Een en ander betekent dat de uitzonderingen die voor civiele procedures relevant zijn, evengoed relevant kunnen zijn voor strafprocedures.”

Fox en Webb exploreren in hun handboek The Law of State Immunity in welke gevallen de absolute immuniteit in strafzaken door een analoge toepassing van de uitzonderingen die gelden voor civiele procedures zouden kunnen worden ingeperkt. Zij achten het voorstelbaar dat de vreemde staat in een civiele procedure wel gehouden kan worden geacht de schade van slachtoffers te vergoeden ten gevolgen van strafbare feiten waarbij deze vreemde staten zijn betrokken. Maar dan blijft het in essentie wel gaan om een civiele vordering op een vreemde staat:

“So far as the exercises of criminal jurisdiction against a State is concerned, our conclusion in this section is that, while it is highly improbable that municipal courts will directly prosecute foreign States for conduct which constitutes a crime under municipal law, it is to be expected that the application of the restrictive doctrine geldend in civiele procedures, AG TS will permit claims for compensation where a foreign State has committed in the forum State or authorized the commission there of acts of a criminal nature.”

Samenvattend kan gesteld worden dat algemeen aanvaard is dat vreemde staten volgens het internationale gewoonterecht in strafzaken in beginsel absolute immuniteit van jurisdictie en executie genieten. Of en in hoeverre deze immuniteit in strafzaken zou kunnen worden beperkt, vergelijkbaar met de restricties die in civiele zaken gelden, blijft speculatief. Daarvoor heb ik in de rechtspraak in ieder geval geen precedenten gevonden.

Bij de voorbereiding van deze conclusie heb ik een aantal collega’s van hoogste gerechten in de EU de vraag voorgelegd of zij informatie kunnen verstrekken over regelgeving, jurisprudentie of literatuur in hun nationale rechtstelsel aangaande de staatsimmuniteit in relatie tot het leggen van strafvorderlijk beslag van de ene staat onder de andere staat. Het is bij lange na geen EU-brede inventarisatie, maar de antwoorden op de vraag leveren een indicatie op in hoeverre de strafrechtelijke immuniteit van executie van staten in de nationale regelgeving en/of jurisprudentie van andere EU-lidstaten aan de orde is (geweest). Ik heb uit Frankrijk, België, het Verenigd Koninkrijk, Tsjechië, Duitsland en Finland informatie gekregen.

De Franse respondent meldde één uitspraak van het Cour de Cassation op 5 maart 2014, die wel interessant is omdat de feiten die hieraan ten grondslag liggen enige gelijkenis vertonen met onderhavige zaak. Het ging om een strafzaak tegen de zoon van de president van Equatoriaal Guinea waarin beslag was gelegd op een gebouw dat door hem was aangekocht en welke aankoop in verband werd gebracht met een witwasoperatie. Equatoriaal Guinea stelde dat dit gebouw reeds lange tijd in gebruik was ten behoeve van zijn diplomatieke zending en deed een beroep op art. 22 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer. Het Cour de Cassation bevestigde het oordeel van het hof in hoger beroep dat het betreffende gebouw nooit feitelijk door Equatoriaal Guinea voor zijn diplomatiek verkeer is gebruikt en dat het hier om een schijnconstructie ging met als doel het gebouw onder de bescherming van art. 22 van het Verdrag van Wenen te brengen. Het beroep op staatsimmuniteit werd afgewezen. Equatoriaal Guinea legde de zaak voor aan het Internationaal Gerechtshof dat op 11 december 2020 heeft geoordeeld dat het betreffende gebouw nooit de status van “premises of mission” heeft bereikt in de betekenis van art. 1 (i) van het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer en Frankrijk zijn verplichtingen op grond van het Verdrag niet heeft geschonden. Uit de vaststellingen van het Internationaal Gerechtshof blijkt dat het gebouw pas na de inbeslagneming door de Franse justitiële autoriteiten door Equatoriaal Guinea is geclaimd als gebouw van de diplomatieke zending van Equatoriaal Guinea en dat dit gebouw nooit als zodanig door Frankrijk is erkend. Deze zaak verschilt in zo verre van de onderhavige, dat het gaat om een beroep op diplomatieke immuniteit, dat getoetst kan worden aan het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer. Dit Verdrag bevat een gedetailleerde regeling over welke gebouwen gelden als ambassades of consulaten en dus onschendbaar zijn ex art. 22 van het Verdrag. Dergelijke verdragsrechtelijke aanknopingspunten zijn er in de onderhavige zaak niet.

De respondenten vanuit het Verenigd Koninkrijk, Tsjechië, Duitsland, België en Finland konden geen melding maken van relevante strafrechtelijke zaken of nationale regelgeving. Ook in deze landen zijn de kwesties van immuniteit van executie als het gaat om handelingen van een staat in het kader van zijn publieke taak beperkt tot civiele procedures en de immuniteit van executie wordt ook in de daar voorhanden zijnde literatuur vanuit de civielrechtelijke invalshoek besproken.

Kortom, het is pionieren hoe de strafrechtelijke immuniteit van staten in een concreet geval moet worden ingevuld en in hoeverre daarbij inspiratie kan worden gevonden in de rechtspraak en regelgeving met betrekking tot de civielrechtelijke immuniteit van staten.

Dan ga ik nu nader in op de wijze waarop de rechtbank en het openbaar ministerie het juridische kader van strafrechtelijke immuniteit hebben geïnterpreteerd.

De benadering van de rechtbank

In eerste instantie heeft de rechtbank voor de invulling van art. 8d Sr, dat bepaalt dat de toepasselijkheid van de Nederlandse strafwet wordt beperkt door uitzonderingen die in het volkenrecht zijn erkend, gekeken naar de uitleg die de civiele kamer van de Hoge Raad heeft gegeven aan de civielrechtelijke pendant van art. 8d Sr, namelijk art. 13a van de Wet algemene bepalingen. De rechtbank citeert in haar beschikking een aantal overwegingen uit de prejudiciële beslissing van 30 september 2016 in de zaak Morning Star/Gabon en Staat. Daarin heeft de Hoge Raad kort samengevat bepaald dat art. 19 van het VN-Verdrag executiemaatregelen tegen eigendommen van een vreemde staat in beginsel uitsluit, indien die eigendommen worden gebruikt, of beoogd zijn voor gebruik, door de staat voor andere dan niet commerciële overheidsdoeleinden. In zoverre kan art. 19 van het VN-verdrag volgens de Hoge Raad als vastlegging van internationaal gewoonterecht worden aangemerkt.

Vervolgens gaat de rechtbank na of de overwegingen van de Hoge Raad in de zaak Morning Star/Gabon en Staat ook van toepassing zijn op de onderhavige strafrechtelijke procedure. Uit de beschikking van de rechtbank wordt gaandeweg duidelijk dat de rechtbank deze vraag negatief beantwoordt. In de eerste plaats stelt zij vast dat het VN-Verdrag als zodanig niet van toepassing is op strafrechtelijke procedures en lijkt de rechtbank de overwegingen van de Hoge Raad in de zaak Morning Star/Gabon en Staat verder in haar beschikking te laten voor wat ze zijn. De rechtbank zoekt vervolgens aansluiting bij de opvattingen die volgens het internationaal gewoonterecht (volkenrecht) gelden aan de hand van de twee vormen van immuniteit die bij strafrechtelijk optreden door vreemde staten relevant zijn, te weten: ‘immuniteit ratione personae’ (persoonlijke immuniteit) en ‘immuniteit ratione materiae’ (functionele immuniteit). Deze immuniteiten strekken er volgens de rechtbank toe “te waarborgen dat de betrokken persoon of het betrokken orgaan zijn functie op een effectieve manier kan uitoefenen ten behoeve van zijn staat’’.

Het voorgaande brengt de rechtbank ertoe voor de beoordeling van onderhavige zaak als uitgangspunt te nemen, dat in Nederland als ongeschreven regel van volkenrecht heeft te gelden dat vreemde staten, in casu Suriname, immuniteit van strafvorderlijke beslag genieten voor zover dat beslag betrekking heeft op voorwerpen die de vreemde staat onder zich heeft ten behoeve van de uitoefening van zijn publieke taak. Wat opvalt is dat de rechtbank het niet heeft over voorwerpen die de staat in eigendom toebehoren of waarop de staat anderszins een zakelijk recht kan doen gelden, maar de woorden “onder zich heeft” gebruikt.

Onder verwijzing naar de taken van de klaagster ingevolge art. 9 van de Surinaamse Bankwet 1956, met name wat in dit artikel onder (b), (e) en (f) is bepaald, en de – op zichzelf niet door het openbaar ministerie bestreden – stelling van de klaagster dat zij vanwege deze bij wet aan haar opgedragen taak de geldzending heeft verricht, komt de rechtbank tot het oordeel dat klaagster met die zending een publiek belang diende.

Dat het in casu niet om staatseigendom gaat, maar om gelden die toebehoren aan de handelsbanken doet daar volgens de rechtbank niet aan af, omdat het onder zich nemen en houden van de gelden door de klaagster inherent is aan de handelingen die zij in de vervulling van haar publieke taken verricht.

De rechtbank maakt haar redenering rond door te overwegen dat het doel en strekking van immuniteit is te waarborgen dat een staatsorgaan zijn taken en bevoegdheden namens zijn staat op effectieve wijze kan uitoefenen. Het toepassen van het strafvorderlijke dwangmiddel van inbeslagneming tegen de klaagster – wat er in het onderhavige geval op neerkomt dat de gelden aan de feitelijke beschikkingsmacht de klaagster zijn onttrokken – heeft het effect dat klaagster haar taak niet meer kan vervullen. Deze inbeslagneming is daarom in strijd met de door Nederland te eerbiedigen immuniteit van de klaagster. Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat het beslag in strijd is met het internationaal publiekrecht oftewel het volkenrecht en het beklag daartegen dus gegrond is.

De benadering van het openbaar ministerie

Zoals hiervoor aangegeven heeft het openbaar ministerie twee klachten geformuleerd tegen het oordeel van de rechtbank dat de klaagster immuniteit van executie toekomt. Ik zal mijn samenvatting daarvan voor het lezersgemak hier nog een keer herhalen:

In de toelichting op het tweede middel wordt een algemene uiteenzetting over staatsimmuniteit gegeven. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen de immuniteit van bepaalde ambtsdragers van een vreemde staat, oftewel diplomatieke immuniteit, waarbij het gaat om specifieke functionarissen van een vreemde staat en de door hen gebruikte faciliteiten (ambassadegebouwen, voertuigen en archieven) en de uit internationaal gewoonterecht volgende immuniteit van soevereine staten die inhoudt dat zij niet aan de strafrechtelijke rechtsmacht van een andere staat kunnen worden onderworpen. Deze immuniteit wordt door de steller van het middel als volgt gedefinieerd:

“Door vreemde staten gepleegde strafbare feiten waarover Nederland in beginsel rechtsmacht zou hebben op de voet van art. 2 tot en met 8c Sr, kunnen in Nederland dus niet worden onderzocht en vervolgd. Ook de inzet van strafvorderlijke dwangmiddelen - voor zover verband houdend met een strafrechtelijk onderzoek tegen een ander dan de vreemde staat - kan worden beperkt door de aan de vreemde staat (en zijn organen) toekomende immuniteit (…). Art. 8d Sr stelt buiten twijfel dat de betrokken volkenrechtelijke uitgangspunten door de Nederlandse rechter en het Nederlandse openbaar ministerie worden gerespecteerd.”

Vervolgens wordt ingegaan op de civielrechtelijke immuniteit van executie die met name ziet op conservatoire en executoriale beslagen op staatseigendommen waarbij immuniteit alleen voor typische overheidshandelingen geldt en niet voor handelingen waarbij een staat optreedt op dezelfde wijze als een private partij. Op grond hiervan geldt immuniteit van executie volgens de steller van het middel uitsluitend voor staatseigendommen die gebruikt worden voor publieke doeleinden en/of voor zodanig gebruik zijn bestemd. De ratio voor het aannemen van immuniteit van executie als het gaat om dit soort goederen is, dat beslag daarop direct het gebruik van die goederen voor de overheidstaak raakt.

Uit de algemene uiteenzetting van strafrechtelijke staatsimmuniteit in de cassatieschriftuur van het openbaar ministerie kan worden opgemaakt dat deze immuniteit volgens de steller van het middel pas in zicht komt als een vreemde staat zelf als verdachte wordt aangemerkt (en dat is zeldzaam omdat het uitgangspunt is dat staten niet door andere staten vervolgd kunnen worden) of als de vreemde staat wordt geraakt door dwangmiddelen die worden toegepast in een strafrechtelijk onderzoek tegen een ander. Als voorbeelden hiervan worden onder andere genoemd een doorzoeking in een onroerende zaak die eigendom is van een vreemde staat of de inbeslagneming van een aan de vreemde staat toebehorende auto, waarvan de verdenking bestaat dat met deze auto, voorafgaand aan de verwerving daarvan door de vreemde staat, strafbare feiten zijn begaan. Als deze zaken worden gebruikt voor diplomatieke doelen, vallen zij onder de bescherming van art. 22 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer, en wordt door het strafrechtelijk handelen de immuniteit van de vreemde staat geschonden.

Onderkend wordt dat een beslag ex art. 94 Sv niet (volledig) gelijk te stellen is met civiele executiemaatregelen, maar bij gebreke van duidelijke strafrechtelijke precedenten, wordt door de steller van het middel aansluiting gezocht, althans inspiratie geput, uit het leerstuk van de immuniteit van civiele executie. Daaruit wordt afgeleid dat voor een geslaagd beroep op immuniteit vereist is dat de betrokken goederen gebruikt worden of bestemd zijn voor publieke doeleinden en dat die goederen eigendom zijn van de vreemde staat, althans moet de vreemde staat een goederenrechtelijke aanspraak op de betrokken goederen hebben.

Gelet op de in onderhavige zaak in cassatie vaststaande feiten en omstandigheden, namelijk:

(i) de inbeslaggenomen contanten zijn eigendom van de handelsbanken en niet van de klaagster;

(ii) de klaagster heeft weliswaar opdracht gegeven voor de verzending naar Hongkong, maar het transport niet zelf uitgevoerd. Dit is gebeurd door Brinks en KLM;

(iii) het beslag is aanvankelijk gelegd met het oog op waarheidsvinding en gehandhaafd met het oog op verbeurdverklaring en

(iv) het beslag is gelegd in verband met een verdenking van witwassen en een strafrechtelijk onderzoek daarnaar welk onderzoek zich richt tegen de handelsbanken. Klaagster is geen verdachte in dit onderzoek en het onderzoek richt zich ook niet op het transport door klaagster ten behoeve van de Surinaamse handelsbanken; is de conclusie dat nu de klaagster niet als verdachte is aangemerkt, het strafrechtelijk onderzoek als zodanig geen reden kan zijn voor een geslaagd beroep op staatsimmuniteit.

Ook indien aansluiting wordt gezocht bij de regels voor immuniteit van civielrechtelijke executie komt de klaagster een beroep op immuniteit niet toe, wederom omdat de klaagster geen eigenaar is van de gelden, deze niet met eigen transportmiddelen heeft vervoerd en de betrokken gelden geen publieke bestemming hebben.

Nu het strafvorderlijk optreden van het openbaar ministerie er niet op is gericht de rechtmatigheid van geldzendingen als zodanig ter discussie te stellen heeft de rechtbank ten onrechte aangenomen dat er sprake is geweest van een belemmering van de taakuitoefening van de klaagster. Het uitgangspunt van volkenrechtelijke immuniteit verzet zich volgens het openbaar ministerie niet tegen een inbeslagneming van gelden in Nederland van derden die aanleiding geven voor een witwasverdenking.

De beoordeling van het tweede middel

Uit de beschikking van de rechtbank en de stellingname van het openbaar ministerie in de cassatieschriftuur komt naar voren dat de rechtbank en het openbaar ministerie de uitgangspunten voor strafrechtelijke staatsimmuniteit heel verschillend invullen.

De rechtbank leidt uit de voorwaarden die gelden voor ‘immuniteit ratione personae’ (persoonlijke immuniteit) en ‘immuniteit ratione materiae’ (functionele immuniteit) af dat de deze immuniteiten ertoe strekken “te waarborgen dat de betrokken persoon of het betrokken orgaan zijn functie op een effectieve manier kan uitoefenen ten behoeve van zijn staat”. In de cassatieschriftuur van het openbaar ministerie wordt aangevoerd, dat de rechtbank hierbij miskent dat het in het onderhavige geval niet gaat om immuniteit van ambtsdragers van een vreemde staat en dat deze immuniteiten in casu dus niet van toepassing zijn. Ik lees deze overweging van de rechtbank echter anders. In mijn optiek trekt de rechtbank, door het gebruik van de woorden “het betrokken orgaan” in de hiervoor geciteerde zinsnede, de ratio van de functionele immuniteit van ambtsdragers door naar de immuniteit van staten of staatsorganen. Voor de rechtbank is bij de beantwoording van de vraag of aan de klaagster, als staatsorgaan van Suriname, immuniteit van executie toekomt bepalend of de handelingen van de klaagster hebben plaatsgevonden in het kader van de uitoefening van haar publieke functie.

Het openbaar ministerie ziet dat heel anders en stelt voor een beroep op immuniteit de voorwaarde voorop dat de klaagster zelf als verdachte van een strafbaar feit moet zijn aangemerkt en/of dat haar handelen onderwerp is van een strafrechtelijk onderzoek. De uitzondering die het openbaar ministerie hierop maakt geldt slechts in de situatie dat in het kader van een strafrechtelijk onderzoek tegen een derde, de diplomatieke immuniteit van een vreemde staat wordt geschonden, zoals bijvoorbeeld bij een doorzoeking van een ambassade of de inbeslagneming van een auto die door de diplomatieke dienst van een vreemde staat wordt gebruikt.

In de benadering van de rechtbank doet het er niet toe dat de klaagster zelf niet als verdachte is aangemerkt en is het evenmin van belang of de in beslag genomen gelden al dan niet aan de klaagster toebehoren. Volgens de rechtbank ligt het publieke belang, op grond waarvan de immuniteit van executie van de klaagster moet worden gewaarborgd, in de uitoefening van de taken van de klaagster als staatsorgaan zoals is vastgelegd in art. 9 Surinaamse bankwet. Nu klaagster een centrale bank is, gaat het daarbij niet om de vraag of klaagster eigenaar is van de gelden of wat de bestemming van deze gelden is. Het is zoals de rechtbank overweegt immers inherent aan de taak van de klaagster dat zij gelden van derden, in casu de handelsbanken, onder zich neemt en houdt ten behoeve van de vervulling van haar publieke taak. Tot die taak behoort het omzetten van contante geldvoorraden in giraal geld. Wat de uiteindelijke bestemming van deze gelden is, staat hier buiten.

Het openbaar ministerie acht het, analoog redenerend aan de vereisten die gesteld worden aan een beroep op civielrechtelijke immuniteit, wel van belang of de in beslag genomen gelden aan de klaagster toebehoren (dan wel de klaagster daarop anderszins als rechthebbende kan worden aangemerkt) en of deze gelden zelf een publieke bestemming hebben in die zin dat zij bedoeld zijn om te worden gebruikt voor publieke bestedingen. Doordat aan deze vereisten in casu niet is voldaan, is er in de visie van het openbaar ministerie in feite helemaal geen beslag gelegd ten laste van de klaagster, maar ten laste van de handelsbanken die de eigenaar zijn van de gelden en als verdachten van witwassen zijn aangemerkt, zodat ook op grond daarvan niet kan worden ingezien waarom aan de klaagster een beroep op immuniteit van executie zou kunnen toekomen.

In de kern komt het verschil in benadering tussen de rechtbank en het openbaar ministerie erop neer dat het openbaar ministerie ervan uitgaat dat een vreemde staat slechts een beroep kan doen op strafrechtelijke immuniteit van executie, indien deze staat zelf als verdachte is aangemerkt en/of beslag is gelegd op goederen die eigendom zijn van de vreemde staat en bestemd zijn voor diens publieke bestedingen, terwijl de rechtbank een veel ruimer criterium hanteert, namelijk dat een vreemde staat niet door strafrechtelijk optreden van een andere staat mag worden belemmerd in de uitoefening van zijn publieke functie.

Ik geef toe dat de argumentatie van de kant van het openbaar ministerie de schoonheid van de eenvoud heeft: de klaagster is niet aangemerkt als verdachte, haar handelen zelf is geen voorwerp van strafrechtelijk onderzoek en het beslag is gelegd op Nederlandse bodem op gelden die in eigendom toebehoren aan de Surinaamse handelsbanken, die als verdachten zijn aangemerkt. Dus waaraan kan de klaagster een beroep op immuniteit van executie ontlenen?

Wat ik problematisch vind aan de benadering van het openbaar ministerie is, dat daarmee in feite de klaagster als staatsorgaan van Suriname die in het kader van haar taak op grond van art. 9 Surinaamse bankwet een overeenkomst heeft gesloten met de Bank of China en in dat verband het betreffende geldtransport heeft uitgevoerd of laten uitvoeren, buiten spel wordt gezet.

Zijdelings wil ik opmerken dat uiteraard op de achtergrond het beeld speelt, althans de verdenking bestaat, dat de handelsbanken de klaagster gebruiken – en de klaagster zich laat gebruiken – om ongestoord te kunnen witwassen. Zonder tussenkomst van de klaagster zou er immers geen beroep op staatsimmuniteit mogelijk zijn geweest. Weliswaar wordt door het openbaar ministerie zorgvuldig vermeden een dergelijke verdenking jegens de klaagster te uiten, het openbaar ministerie heeft wel gesteld dat de geldzendingen direct tussen de handelsbanken en buitenlandse banken hadden kunnen plaatsvinden en dat er geen noodzaak was voor de klaagster om hierbij als coördinator op te treden. Dit is echter, zoals ook Ryngaert in zijn deskundigenrapport opmerkt, niet relevant voor de beantwoording van de vragen die in cassatie voorliggen. Bij een beroep op immuniteit en het daaraan ten grondslag liggende idee van staatssoevereinitiet, mag de ene staat niet oordelen over de wijze waarop de andere staat haar taken uitvoert.

Dat het geldtransport in opdracht en onder de verantwoordelijkheid van de klaagster is uitgevoerd wordt in cassatie niet bestreden. Evenmin wordt opgekomen tegen de vaststelling van de rechtbank dat deze geldzending door de klaagster in het kader van de uitvoering van haar publieke taak heeft plaatsgevonden. Dat op grond hiervan aan de klaagster immuniteit van executie toekomt, zoals de rechtbank heeft geconcludeerd, kan niet worden weerlegd met het argument dat de vervolging in het kader waarvan de beslaglegging heeft plaatsgevonden niet tegen de klaagster is gericht. Dit laat immers onverlet dat door de strafvorderlijke beslaglegging de klaagster geen uitvoering meer kan geven aan haar publieke taak. Ook de omstandigheid dat de klaagster geen eigenaar is van de inbeslaggenomen gelden is in dit verband, zoals de rechtbank ook overweegt, niet relevant omdat de klaagster een centrale bank is en in die hoedanigheid uit hoofde van haar taak en functie gelden beheert en houdt ten behoeve van derden (de nationale handelsbanken). In mijn optiek heeft de rechtbank dan ook terecht geen aansluiting gezocht bij de restricties die gelden voor de civiele immuniteit van executie en het VN-Verdrag inzake de immuniteit van rechtsmacht van staten en hun eigendommen. De hieraan ten grondslag liggende uitgangspunten zijn op de onderhavige casus simpelweg niet van toepassing. Het gaat hier niet om de vraag of gelden of goederen die aan een vreemde staat in eigendom toebehoren al dan niet worden gebruikt voor commerciële doelen.

Ook het feit dat de klaagster niet als beslagene kan worden aangemerkt heeft mijns inziens geen invloed op de vraag of aan de klaagster staatsimmuniteit toekomt. Het belang van de klaagster is immers duidelijk nu de rechtbank heeft vastgesteld dat de klaagster de eurobiljetten voor derden – handelsbanken – houdt en beheert tot de aankomst bij de Bank of China, waarna de klaagster de rekeningen van de handelsbanken dient te crediteren.

Ik ben dan ook van mening dat de rechtbank bij de beoordeling of aan de klaagster immuniteit van executie toekomt, terecht de publieke functie van de klaagster als staatsorgaan van Suriname centraal heeft gesteld. Ik kan mij ook vinden in de vaststelling dat het door het openbaar ministerie gelegde beslag het effect heeft dat de klaagster haar taak niet meer kan vervullen en dit beslag vanwege de schending van de immuniteit van de klaagster in strijd is met het internationaal publiekrecht.

Het tweede middel faalt.

Lees hier de volledige conclusie.