Parket bij de Hoge Raad 17 december 2019, ECLI:NL:PHR:2019:1281

De verdachte is wegens “overtreding van een voorschrift, gesteld bij artikel 10.55 van de Wet milieubeheer, begaan door een rechtspersoon” veroordeeld tot een geldboete van €1.500.

Ten laste van de verdachte is bewezenverklaard dat zij in Nederland bedrijfsafvalstoffen, te weten flessenglas, voor een ander tegen vergoeding heeft vervoerd zonder vermelding als vervoerder op de lijst van vervoerders, handelaars en bemiddelaars. Namens de verdachte is in hoger beroep het verweer gevoerd dat verdachte ter zake van dit handelen moet worden ontslagen van alle rechtsvervolging. Aan dit verweer is ten grondslag gelegd dat art. 10.55 Wet milieubeheer (hierna: Wm) buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met de artikelen 15, 16 en 52 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) en het zelfstandige Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. De middelen richten zich tegen de verwerping van dit verweer en het oordeel van het hof dat het bewezenverklaarde een strafbaar feit oplevert. Hierna geef ik eerst de overwegingen van het hof en het wettelijk kader weer.

Het hof heeft het verweer als volgt samengevat en verworpen:

“Verdachte, een in Duitsland gevestigde onderneming, heeft op 9 december 2015 in Nederland afvalstoffen, te weten bontgekleurd flessenglas, vervoerd. Het betrof cabotagevervoer: binnenlands vervoer, verricht door een in Duitsland gevestigde onderneming. Verdachte was op dat moment niet in Nederland ingeschreven in het register voor vervoerders, inzamelaars, handelaars en bemiddelaars (hierna: VIHB).

De verdediging heeft aangevoerd dat het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna. EU-Handvest) in deze zaak van toepassing is omdat de situatie en activiteiten waarvoor verdachte wordt vervolgd binnen het toepassingsgebied van het Unierecht vallen. Ten eerste is verdachte vervolgd ter zake van overtreding van artikel 10.55 van de Wet milieubeheer welk artikel een implementatie is van artikel 26 van Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (hierna: de Kaderrichtlijn). Deze Kaderrichtlijn is ook in de Duitse regelgeving geïmplementeerd en namens verdachte is aangevoerd dat verdachte ten tijde van het ten laste gelegde de in Duitsland hieromtrent van toepassing zijnde regelgeving volledig naleefde. Daarnaast beschikte verdachte ten tijde van het ten laste gelegde over een EU-vergunning op grond van verordening EG 1072/2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor toegang tot de markt voor internationaal goederenvervoer over de weg (hierna: de Verordening), die ook ziet op cabotagevervoer zoals in casu heeft plaatsgevonden.

De verdediging heeft zich op het standpunt gesteld dat de eis van een VIHB-registratie in haar situatie, waarin het haar, overeenkomstig de Duitse regelgeving is toegestaan om afvalstoffen te vervoeren, in strijd is met de artikelen 15, 16 en 52 van het EU-Handvest en met het zelfstandige Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. De eis om te beschikken over een VIHB-registratie levert volgens de verdediging een aantasting dan wel beperking op van de in de artikelen 15 en 16 van het EU-Handvest genoemde vrijheden die niet noodzakelijk is voor het bereiken van het nagestreefde doel en daarmee niet evenredig is. Artikel 10.55 van de Wet milieubeheer dient daarom buiten toepassing te worden gelaten.

Het voorgaande dient volgens de verdediging te leiden tot ontslag van alle rechtsvervolging.

Het hof overweegt als volgt.

“In de onderhavige zaak is het EU-Handvest van toepassing, aangezien de situatie en activiteiten waarvoor verdachte wordt vervolgd binnen het toepassingsgebied van het Unierecht vallen. Vastgesteld kan worden dat artikel 10.55 van de Wet milieubeheer tot een beperking kan leiden van de vrijheden en rechten van het bepaalde in de artikelen 15 en 16 van het EU-Handvest.

Op grond van de inhoud van artikel 52 van het EU-Handvest en ook volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie is een beperking van een door het EU-Handvest gewaarborgde vrijheid op grond van artikel 52 van het EU-Handvest slechts toegestaan, indien deze beperking bij wet is gesteld en indien de wezenlijke inhoud van die vrijheid is geëerbiedigd. Beperkingen kunnen, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, alleen worden gesteld als zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen: Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie vereist het evenredigheidsbeginsel dat beperkingen niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken beperking worden nagestreefd met dien verstande dat wanneer er een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.

De registratieplicht die in artikel 55 van de Wet milieubeheer is neergelegd dient een ander doel dan de regulering van goederenvervoer in het algemeen. Voor zover namens de verdachte is aangevoerd dat zij in Nederland cabotagevervoer mocht verrichten en in Duitsland bedrijfsafvalstoffen mocht vervoeren, laat dit onverlet dat zij voor het vervoer van bedrijfsafvalstoffen dat in Nederland plaatsvindt moet zijn vermeld op de lijst van vervoerders, handelaars en bemiddelaars.

Ingevolge artikel 1 van de Kaderrichtlijn worden bij deze richtlijn maatregelen vastgesteld om het milieu en de menselijke gezondheid te beschermen door afvalproductie en de negatieve gevolgen van afvalproductie en -beheer te voorkomen of te verminderen. Artikel 26 van de Kaderrichtlijn schrijft voor dat wanneer geen vergunning is vereist (zoals in casu) de lidstaten ervoor zorgen dat de bevoegde instantie een register bijhoudt van inrichtingen of ondernemingen die op beroepsmatige basis afval inzamelen of vervoeren. Doel en strekking van deze registratieplicht is dat zicht bestaat op de afvalstromen in, dan wel van of naar, het betreffende land. De verantwoordelijkheid hiervoor is bij de (afzonderlijke) lidstaten neergelegd. Gelet op de bewoordingen van artikel 26 van de Kaderrichtlijn moet onder bevoegde instantie in dit verband worden verstaan: de in de betreffende lidstaat bevoegde instantie: Voor zover namens de verdachte is gewezen op de registratie in Duitsland, moet worden opgemerkt dat uit de registratie in een bepaald land niet als vanzelf volgt dat de betreffende vervoerder ook in een of meer andere landen actief is, zodat de hier bevoegde instantie geen zicht krijgt op het vervoer van bedrijfsafvalstoffen in Nederland door in contact te treden met de bevoegde instantie in Duitsland.

Door de implementatie van artikel 26 van de Kaderrichtlijn in artikel 10.55 van de Wet milieubeheer beantwoordt de Nederlandse Staat aan de doelstelling van het algemene en het milieubelang.

Uit het verhandelde ter zitting in hoger beroep is gebleken dat deze registratie op eenvoudige wijze plaatsvindt: men dient op de internetsite van de Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie (NIWO) een aanmeldingsformulier in te vullen en - voor zover men nog niet aan bepaalde criteria voldoet - bijlagen zoals een uittreksel van de Kamér van Koophandel van de lidstaat van vestiging, een vakdiploma, een Verklaring omtrent het Gedrag en een kopie van de communautaire vergunning (Eurovergunning) bij te voegen en deze stukken per post of digitaal naar de NIWO te verzenden. Inmiddels staat het bedrijf van de verdachte op de lijst van vervoerders, inzamelaars, handelaars en bemiddelaars. Het hof is van oordeel dat deze registratie slechts een geringe beperking vormt op de door de artikelen 15 en 16 van het EU-Handvest gewaarborgde vrijheden en rechten, die niet verdergaat dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken beperking wordt nagestreefd. De maatregel brengt relatief weinig belasting met zich mee en is niet onevenredig aan het nagestreefde doel. Aldus is geen sprake van strijd met het subsidiariteits- en/of het evenredigheidsbeginsel. De verweren worden verworpen.”

Eerste middel

Het eerste middel klaagt dat het oordeel van het hof dat art. 10.55 Wm kan leiden tot een beperking van de vrijheden en rechten van het bepaalde in de art. 15 en 16 Handvest blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en/of ontoereikend is gemotiveerd, aangezien het verbod van art. 10.55 Wm daadwerkelijk een beperking van de door art. 15 en 16 beschermde rechten en vrijheden tot gevolg heeft.

De toelichting op het middel houdt in dat het middel (ik citeer de schriftuur) “zekerheidshalve aangevoerd wordt voor het geval dat het arrest van het hof aldus begrepen moet worden dat het van oordeel is dat art. 10.55 Wm (in casu) geen beperking/aantasting van de door art. 15 en art. 16 Handvest beschermde rechten en vrijheden tot gevolg heeft of in het midden heeft gelaten of art. 10.55 Wm (in casu) een dergelijke beperking/aantasting tot gevolg heeft”.

Hierover kan ik kort zijn. Het hof heeft namelijk onder meer overwogen dat de registratie slechts een geringe beperking vormt op de door de art. 15 en 16 Handvest gewaarborgde vrijheden en rechten. Dat kan bezwaarlijk anders worden uitgelegd dan dat het hof heeft geoordeeld dat art. 10.55 Wm daadwerkelijk een beperking van de door art. 15 en 16 Handvest beschermde rechten en vrijheden tot gevolg heeft. Daarmee berust het middel op een verkeerde lezing van het bestreden arrest, zodat het feitelijke grondslag ontbeert.

Het middel faalt.

Tweede middel

Het tweede middel komt met drie klachten op tegen het oordeel van het hof dat de in art. 10.55, eerste lid, Wm gestelde eis dat men moet beschikken over een vermelding als vervoerder op de lijst van vervoerders, handelaars en bemiddelaars niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel van art. 52, eerste lid, Handvest en daardoor niet in strijd is met art. 15 en 16 Handvest.

Onderdeel a van het middel klaagt dat het oordeel van het hof dat het doel en de strekking van de in art. 26 Richtlijn 2008/98/EG neergelegde eis van een vergunning of registratie is dat zicht bestaat op de afvalstromen in, dan wel van of naar, het betreffende land blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en/of onbegrijpelijk is. Aan deze klacht is ten grondslag gelegd dat de eis om over een vergunning of registratie te beschikken alleen waarborgt dat het bevoegd gezag in het algemeen zicht heeft op welke personen activiteiten met afvalstoffen verrichten, maar niet waarborgt dat het zicht heeft op de diverse activiteiten en afvalstromen als zodanig.

In dat kader merk ik allereerst op dat de registratieplicht voor inrichtingen of ondernemingen die op beroepsmatige basis afval vervoeren, is geïntroduceerd in Richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 tot wijziging van Richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen. Art. 12 Richtlijn 75/442/EEG kwam daardoor als volgt te luiden:

“Inrichtingen of ondernemingen die beroepsmatig afvalstoffen inzamelen of vervoeren of die ten behoeve van anderen regelingen treffen voor de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen (handelaars of makelaars), dienen zich, indien zij niet aan een vergunning zijn onderworpen, bij de bevoegde instanties te laten registreren.”

Verder kwam art. 13 Richtlijn 75/442/EEG na wijziging door Richtlijn 91/156/EEG als volgt te luiden:

“Inrichtingen of ondernemingen die de in de artikelen 9 tot en met 12 bedoelde handelingen verrichten, worden op passende wijze periodiek gecontroleerd door de bevoegde instanties.”

Art. 12 Richtlijn 75/442/EEG kwam aan de orde in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: HvJ EG) van 9 juni 2005 dat, voor zover hier van belang, het volgende inhoudt:

“19. De bepalingen van de richtlijn 75/442/EEG, AG moeten worden uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstelling daarvan, te weten, in de bewoordingen van de derde overweging van de considerans, de bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu tegen de schadelijke gevolgen van het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen, alsmede tegen de achtergrond van artikel 174, lid 2, EG, volgens hetwelk de Gemeenschap in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming streeft en dat beleid onder meer berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen (…).

20. In haar oorspronkelijke versie bepaalde de richtlijn in artikel 10, dat de ondernemingen die afvalstoffen vervoerden enkel onder „toezicht” stonden van de bevoegde instantie, ongeacht of dit vervoer werd verricht ten eigen behoeve of ten behoeve van een ander. Deze bepaling werd weerspiegeld in de zevende overweging van de considerans van dezelfde richtlijn, waar werd gezegd dat „voor de bescherming van het milieu … moet worden voorzien … in toezicht op bedrijven die hun eigen afvalstoffen verwijderen alsmede op die welke de afvalstoffen van derden ophalen …”.

21. Richtlijn 91/156 diende onder meer de controle door de overheidsinstanties te versterken. In de twaalfde overweging van de considerans van deze richtlijn wordt dan ook verklaard dat „ook andere ondernemingen die met afvalstoffen te maken hebben, zoals ophalers, vervoerders of makelaars, aan een vergunnings- of registratieplicht en aan een passende controle moeten worden onderworpen, teneinde de afvalstoffen vanaf hun ontstaan tot aan hun definitieve verwijdering onder toezicht te houden”. Daartoe zijn in artikel 12 van de richtlijn nieuwe bepalingen opgenomen. Deze bepalingen schrijven inzonderheid in de eerste plaats voor dat ondernemingen die afvalstoffen vervoeren zich, indien zij niet aan een vergunning zijn onderworpen, dienen te laten registreren, en in de tweede plaats dat deze verplichting geldt voor die ondernemingen die een dergelijk vervoer „beroepsmatig” verrichten. Richtlijn 91/156 heeft dus de registratieplicht in de plaats gesteld van het enkele „toezicht”, dat als zodanig niet meer in de richtlijn voorkomt.

22. Omdat richtlijn 91/156 een betere controle door de overheidsinstanties van het vervoer van afvalstoffen beoogt dan de controle op grond van de oorspronkelijke versie van de richtlijn, zou het in strijd met dit doel zijn om het in artikel 12 van de richtlijn genoemde begrip „onderneming die beroepsmatig afvalstoffen vervoert” in die zin uit te leggen dat het ondernemingen uitsluit die in het kader van hun bedrijfsuitoefening voor eigen rekening afvalstoffen vervoeren. Wanneer deze uitlegging wordt aanvaard, zouden deze ondernemingen worden onttrokken aan iedere controle van hun afvalstoffenvervoer. (…)

24. Anders dan de Italiaanse regering stelt, impliceert het door de richtlijn nagestreefde toezicht op de afvalstoffencyclus, dat afvalstoffen vanaf het moment dat zij worden geproduceerd onder toezicht worden gehouden en met name dat, zoals in artikel 12 van de richtlijn wordt bepaald, de omstandigheden waaronder zij worden ingezameld en vervoerd, worden gecontroleerd. (…)”

Vervolgens is Richtlijn 75/442/EEG gecodificeerd in Richtlijn 2006/12/EG. Art. 12 en 13 Richtlijn 75/442/EEG en de twaalfde overweging van de considerans van Richtlijn 91/156/EEG zijn daarbij ongewijzigd overgenomen in Richtlijn 2006/12/EG.

Daarna is Richtlijn 2006/12/EG vervangen door Richtlijn 2008/98/EG, waarbij de registratieplicht in art. 26 is opgenomen. De considerans van Richtlijn 2008/98/EG luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“(1) Richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (…) stelt het wetgevingskader inzake de behandeling van afval in de Gemeenschap vast. In die richtlijn worden kernbegrippen zoals afvalstoffen, nuttige toepassing en verwijdering gedefinieerd en worden de essentiële voorwaarden geschapen voor het beheer van afvalstoffen, met name door een vergunnings- of registratieplicht voor inrichtingen of ondernemingen die handelingen in het kader van afvalbeheer uitvoeren en door een verplichting voor de lidstaten om afvalbeheerplannen op te stellen, en worden basisbeginselen vastgesteld zoals de verplichting om afvalstoffen te behandelen zonder dat negatieve milieueffecten of negatieve effecten op de menselijke gezondheid optreden, het aanmoedigen van de toepassing van de afvalhiërarchie en, conform het beginsel de vervuiler betaalt, het vereiste dat de kosten van de afvalverwijdering worden gedragen door de huidige of de vorige houder van de afvalstoffen of door de producent van het product waaruit het afval voortkomt. (…)

(8) Bijgevolg moet Richtlijn 2006/12/EG worden herzien, teneinde de definities van basisbegrippen zoals afvalstof, nuttige toepassing en verwijdering te verduidelijken, de inzake afvalpreventie te nemen maatregelen te versterken, een benadering te introduceren die rekening houdt met de hele levenscyclus van producten en materialen en niet uitsluitend met de afvalfase, en de aandacht te richten op een vermindering van de milieueffecten van afvalproductie en afvalbeheer, zodat de economische waarde van afvalstoffen wordt vergroot. Voorts dient de nuttige toepassing van afvalstoffen en het gebruik van door nuttige toepassing verkregen materialen te worden bevorderd teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen. Ten behoeve van de duidelijkheid en de leesbaarheid dient Richtlijn 2006/12/EG te worden ingetrokken en door een nieuwe richtlijn te worden vervangen.”

In Nederland is art. 26 Richtlijn 2008/98/EG geïmplementeerd in art. 10.55 Wm. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de invoering van art. 10.55 Wm bij wet van 3 april 2003 houdt, voor zover hier van belang, het volgende in:

“vermelding op de lijst

Artikel 10.55 bevat voor vervoerders, handelaars en bemiddelaars van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen een verplichting om zich te laten registreren op een door de minister vast te stellen lijst. Het doel van deze registratieverplichting is onder meer zicht te krijgen op de personen die genoemde activiteiten verrichten. Dit is met name van belang in het kader van de handhaving van de afvalregelgeving. (…)

verplichting tot het bijhouden van een registratie

Het is wenselijk dat vervoerders, handelaars en bemiddelaars ten aanzien van hun activiteiten met betrekking tot bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen een registratie bijhouden. Op deze wijze wordt het systeem van registratie (en melding) van afvalstoffen als bedoeld in de artikelen 10.38 tot en met 10.40 van de Wet milieubeheer (waar bijvoorbeeld een inzamelaar aan moet voldoen) gecompleteerd. Ingevolge die artikelen moet een aantal gegevens met betrekking tot onder meer de aard, herkomst en bestemming van de afvalstof worden vastgelegd. Op deze wijze kunnen deze afvalstromen worden gevolgd en wordt inzichtelijk of op de voorgeschreven wijze met de afvalstoffen is omgegaan (ketenbeheer). Voornoemde artikelen richten zich tot degene die zich van de afvalstoffen ontdoet door afgifte aan een ander en tot degene aan wie de stoffen worden afgegeven. Voorts bepalen deze artikelen welke gegevens tijdens het vervoer op de begeleidingsbrief moeten zijn vermeld. Voornoemde artikelen bevatten echter geen voorschriften omtrent het registreren van dergelijke gegevens door degene die bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen vervoert, verhandelt of bemiddelt bij het beheer van genoemde afvalstoffen. Hoewel uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel structuur beheer afvalstoffen (Kamerstukken II 1998/1999, 26 638, nr. 3, p. 54) blijkt dat het wel de bedoeling was dat een bemiddelaar of handelaar een boekhouding zou hebben, kan dit niet met de huidige tekst van artikel 10.55 worden gerealiseerd. Daarom wordt een registratieplicht voorgesteld van aard, herkomst en bestemming van de afvalstoffen. Aan deze registratieplicht kan eenvoudig worden voldaan door het bewaren van een afschrift van de begeleidingsbrief, dat de betrokken handelaar of makelaar door degene die de afvalstoffen in ontvangst heeft genomen, zal worden toegezonden. Overeenkomstig artikel 10.38, tweede lid, moet hij deze gegevens gedurende ten minste 5 jaren bewaren.”

Uit het voorgaande volgt dat Richtlijn 91/156/EEG onder meer de controle door overheidsinstanties diende te versterken. De bij die richtlijn ingevoerde registratieplicht en de controle van vervoerders van afvalstoffen hadden tot doel de afvalstoffen vanaf hun ontstaan tot aan hun definitieve verwijdering onder toezicht te houden. Dit toezicht op de afvalstoffencyclus impliceerde volgens het HvJ EG dat afvalstoffen vanaf het moment dat zij worden geproduceerd onder toezicht worden gehouden en met name dat de omstandigheden waaronder zij worden ingezameld en vervoerd, worden gecontroleerd. Die lijn is vervolgens ongewijzigd voortgezet in Richtlijn 2006/12/EG.

Het belang van de registratieplicht in het licht van het toezicht op de afvalstoffencyclus komt ook naar voren in Richtlijn 2008/98/EG. Allereerst wordt in de considerans opgemerkt dat in Richtlijn 2006/12/EG door onder meer een vergunnings- of registratieplicht voor inrichtingen of ondernemingen die handelingen in het kader van afvalbeheer uitvoeren de essentiële voorwaarden worden geschapen voor het beheer van afvalstoffen, terwijl afvalstoffenbeheer in art. 1 van de richtlijn wordt gedefinieerd als “inzameling, vervoer, nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen, met inbegrip van het toezicht op die handelingen en de nazorg voor de stortplaatsen na sluiting en met inbegrip van activiteiten van handelaars of makelaars”. Daarnaast kan de in art. 26 Richtlijn 2008/98/EG neergelegde registratieplicht niet los worden gezien van art. 34 van diezelfde richtlijn. Willen de bevoegde instanties de in art. 34 genoemde inrichtingen en ondernemingen kunnen inspecteren, dan zullen zij immers moeten weten welke inrichtingen en ondernemingen zich bezig houden met de in die bepaling genoemde activiteiten. Met andere woorden, de registratieplicht maakt het mogelijk dat de bevoegde instanties toezicht houden op de inrichtingen en ondernemingen die zich bezighouden met het beroepsmatig vervoeren van afvalstoffen. Waar dat toezicht zich in het verleden met name richtte op de omstandigheden waaronder afvalstoffen werden, volgt uit art. 34, tweede lid, Richtlijn 2008/98/EG dat het toezicht zich thans richt op de afvalstromen. De inspecties hebben immers betrekking op de oorsprong, de aard, de hoeveelheid en de bestemming van de vervoerde afvalstoffen.

Het belang van de registratieplicht voor het toezicht en meer in het bijzonder het toezicht op de afvalstromen komt ook naar voren in de hiervoor aangehaalde memorie van toelichting. Deze houdt immers in dat de registratieverplichting onder meer ten doel heeft zicht te krijgen op de personen die zich bezig houden met het vervoeren en verhandelen van en het bemiddelen bij het beheer van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen met het oog op de handhaving van de afvalregelgeving. Daarnaast volgt uit de memorie van toelichting dat vervoerders van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen gegevens moeten vastleggen, bewaren en ter beschikking stellen, zodat de afvalstromen kunnen worden gevolgd.

In het licht van het voorgaande geeft het oordeel van het hof dat doel en strekking van de registratieplicht is dat zicht bestaat op de afvalstromen in, dan wel van of naar, het betreffende land, mijns inziens geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Dat oordeel komt mij evenmin onbegrijpelijk voor.

Onderdeel a van het middel faalt.

Onderdeel b klaagt dat het oordeel van het hof dat uit de registratie in een bepaald land niet als vanzelf volgt dat de betreffende vervoerder ook in een of meer andere landen actief is, zodat de hier bevoegde instantie geen zicht krijgt op het vervoer van bedrijfsafvalstoffen in Nederland door in contact te treden met de bevoegde instantie in Duitsland, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en/of ontoereikend is gemotiveerd.

Aan deze klacht is het volgende ten grondslag gelegd. Indien het hof heeft bedoeld te overwegen dat de bevoegde instantie in Nederland zonder registratie in Nederland geen zicht heeft op het vervoer van bedrijfsafvalstoffen in Nederland, dan is dat oordeel volgens de steller van het middel onbegrijpelijk, omdat de registratieplicht niet waarborgt dat de bevoegde instantie in Nederland zicht heeft op het vervoer van bedrijfsafvalstoffen in Nederland, maar enkel dat deze instantie in het algemeen zicht heeft op welke personen activiteiten met afvalstoffen verrichten. Indien het hof heeft bedoeld te overwegen dat de bevoegde instantie in Duitsland zonder registratie in Nederland geen zicht heeft op het vervoer van bedrijfsafvalstoffen in Nederland, dan is dat oordeel volgens de steller van het middel eveneens onbegrijpelijk, omdat niet valt in te zien hoe de bevoegde instantie in Duitsland door een registratie in Nederland zicht krijgt op het vervoer van bedrijfsafvalstoffen in Nederland.

Ik stel voorop dat de overweging van het hof moet worden bezien tegen de achtergrond van het doel en de strekking van de registratieplicht zoals die door het hof zijn vastgesteld, namelijk het bestaan van zicht op de afvalstromen in, van en naar het betreffende land. Voor zover aan de klacht ten grondslag is gelegd dat dit niet het doel en de strekking van de registratieplicht zou zijn, faalt de klacht reeds gelet op de bespreking van onderdeel a van het middel.

Met zijn overweging dat uit de registratie in een bepaald land niet als vanzelf volgt dat de betreffende vervoerder ook in een of meer andere landen actief is, zodat de hier bevoegde instantie geen zicht krijgt op het vervoer van bedrijfsafvalstoffen in Nederland door in contact te treden met de bevoegde instantie in Duitsland, heeft het hof niet onbegrijpelijk tot uitdrukking gebracht dat het feit dat een onderneming overeenkomstig art. 26 Richtlijn 2008/98/EG in een lidstaat is geregistreerd als vervoerder van afvalstoffen geen antwoord geeft op de vraag of de betreffende onderneming zich ook in een of meer andere lidstaten bezighoudt met het (cabotage)vervoer van afvalstoffen. Daaraan kon het hof vervolgens de gevolgtrekking verbinden dat wanneer de Nederlandse bevoegde instantie bij de Duitse bevoegde instantie zou opvragen welke ondernemingen en inrichtingen zich in Duitsland hebben geregistreerd als vervoerder van afvalstoffen, de Nederlandse bevoegde instantie daarmee nog altijd niet weet welke van die ondernemingen en inrichtingen zich bezighouden met het vervoer van bedrijfsafvalstoffen in Nederland. De Duitse registratie van een onderneming zegt immers niets over de eventuele activiteiten van die onderneming in Nederland. Het oordeel van het hof komt mij dan ook geenszins onbegrijpelijk voor, terwijl het ook toereikend is gemotiveerd. Ten overvloede voeg ik nog toe dat het – zacht gezegd – niet erg voor de hand ligt dat Duitse autoriteiten, voor zover daartoe al bevoegd, op het feitelijke vervoer van afvalstoffen die zowel in Nederland geladen als gelost worden toezicht uitoefenen. Ik kom daarop nog terug onder randnummer 34.

Het middel faalt in zoverre.

Onderdeel c klaagt dat het oordeel van het hof dat de in art. 10.55, eerste lid, Wm neergelegde registratieplicht niet in strijd is met het subsidiariteits- en/of het evenredigheidsbeginsel onjuist is en/of ontoereikend is gemotiveerd, omdat art. 10.55 Wm in strijd is met het evenredigheidsbeginsel van art. 52, eerste lid, Handvest en daardoor ook met art. 15 en/of 16 Handvest voor zover het de eis om voor het vervoeren van bedrijfsafvalstoffen in Nederland over de in dat artikel bedoelde vermelding te beschikken ook stelt aan (rechts)personen die voor het vervoeren van bedrijfsafvalstoffen beschikken over een vergunning of registratie op grond van de wetgeving van een andere lidstaat van de Europese Unie die strekt tot implementatie van art. 26 van richtlijn 2008/98/EG.

De steller van het middel doet daartoe een beroep op de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ EU) dat een beperking van het vrije verkeer van diensten in de zin van art. 56 VWEU op grond van het evenredigheidsbeginsel alleen is toegestaan ten behoeve van een algemeen belang, indien en voor zover dit belang niet wordt gewaarborgd door de regels waaraan degene die de vrijheid uitoefent is onderworpen in de lidstaat waar hij is gevestigd. Volgens de steller van het middel is het evident dat het belang dat art. 10.55 Wm beoogt te beschermen tevens wordt beschermd door de Duitse regelgeving. Daarmee vormt de registratieplicht van art. 10.55 Wm een herhaling van de administratieve lasten en controles en is die niet noodzakelijk voor het bereiken van het nagestreefde doel, aldus de steller van het middel

De eerste vraag die gelet op het voorgaande moet worden beantwoord is in hoeverre de rechtspraak van het HvJ EU met betrekking tot art. 56 VWEU relevant is voor een beperking van de door art. 15 en 16 Handvest beschermde vrijheden. In dat kader stel ik voorop dat uit art. 52, eerste lid, Handvest volgt dat een beperking op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet gesteld moet worden, de wezenlijke inhoud van het recht moet eerbiedigen en dat met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel alleen beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Met betrekking tot de door art. 15 Handvest beschermde vrijheid van beroepsuitoefening en de door art. 16 Handvest beschermde vrijheid van ondernemerschap heeft het HvJ EU overwogen dat zij geen absolute gelding hebben, maar in relatie tot hun maatschappelijke of sociale functie worden beschouwd. Daarom kan de uitoefening van deze vrijheden aan beperkingen worden onderworpen voor zover die beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die de Unie nastreeft en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor deze rechten in hun kern worden aangetast, aldus het HvJ EU. Verder heeft het HvJ EU overwogen dat een niet-gerechtvaardigde of onevenredige beperking van de vrijheid van dienstverlening uit hoofde van art. 56 VWEU krachtens art. 52, eerste lid, Handvest evenmin toelaatbaar is met betrekking tot de artikelen 15 en 16 Handvest.

Daarmee is, hoewel in deze zaak niet wordt geklaagd dat art. 10.55 Wm een beperking zou vormen van de vrijheid van dienstverlening, het voor een dergelijke beperking geldende toetsingskader relevant voor deze zaak. Het HvJ EU heeft dat toetsingskader als volgt geformuleerd:

“98. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist artikel 56 VWEU niet alleen de afschaffing van elke discriminatie van een dienstverrichter op grond van diens nationaliteit of van de omstandigheid dat hij in een andere lidstaat is gevestigd dan die waar de dienst moet worden verricht, maar tevens de opheffing van elke beperking – ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten – die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig soortgelijke diensten verricht, verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt (…). Artikel 56 VWEU verzet zich bovendien tegen de toepassing van iedere nationale regeling die ertoe leidt dat het verrichten van diensten in de zin van artikel 57 VWEU tussen lidstaten moeilijker wordt dan het verrichten van diensten binnen één lidstaat (…). (…)

100. Niettemin kan een nationale regeling op een gebied dat op het niveau van de Unie niet volledig is geharmoniseerd, die zonder onderscheid geldt voor iedere persoon of onderneming die op het grondgebied van de betrokken lidstaat actief is, volgens vaste rechtspraak van het Hof, ondanks het feit dat zij het vrij verrichten van diensten beperkt, gerechtvaardigd zijn voor zover zij beantwoordt aan een dwingende reden van algemeen belang en dat belang niet reeds wordt gewaarborgd door de regels die voor de dienstverrichter gelden in de lidstaat waar deze is gevestigd, en zij geschikt is om de verwezenlijking van het gestelde doel te waarborgen en niet verder gaat dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (…).”

Blijkens art. 1 (oud) Richtlijn 2008/98/EG strekt deze richtlijn tot bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid. Hetzelfde geldt daarmee mijns inzien voor de wetgeving waarbij deze richtlijn is geïmplementeerd, zoals art. 10.55 Wm. De bescherming van het milieu en de bescherming van de volksgezondheid zijn dwingende redenen van algemeen belang. Daarmee is de vraag of deze belangen reeds worden gewaarborgd door de regels die voor de verdachte in Duitsland gelden. Daarbij merk ik op dat, zoals bij de bespreking van onderdeel a van het middel naar voren kwam, de registratieverplichting beoogt bij te dragen aan de bescherming van het milieu en de bescherming van de volksgezondheid door een betere controle door de overheidsinstanties van het vervoer van afvalstoffen.

Wanneer een in een andere lidstaat gevestigde onderneming binnen Nederland bedrijfsmatig afvalstoffen vervoert, maar zich niet overeenkomstig art. 10.55 Wm registreert, onttrekt dit vervoer van afvalstoffen zich in feite aan het toezicht van de Nederlandse autoriteiten. Dat toezicht beperkt zich dan immers tot toevalstreffers: controles waarbij toevalligerwijs wordt ontdekt dat een buitenlandse onderneming in Nederland bedrijfsmatig afvalstoffen vervoert. Dat wordt niet anders wanneer die onderneming overeenkomstig art. 26 Richtlijn 2008/98/EG in de lidstaat van vestiging beschikt over een vergunning of is geregistreerd. Dit betekent namelijk niet dat de Nederlandse autoriteiten zicht krijgen op de activiteiten van de betreffende onderneming in Nederland. Uit de hiervoor aangehaalde memorie van toelichting komt naar voren dat de Nederlandse wetgever dit kennelijk onwenselijk heeft geacht met het oog op de handhaving van de afvalregelgeving en daarom een generieke registratieplicht heeft opgelegd aan onder meer vervoerders van afvalstoffen.

In aanmerking genomen dat de registratieplicht beoogt bij te dragen aan de bescherming van het milieu en de volksgezondheid door een betere controle door de overheidsinstanties van het vervoer van afvalstoffen, kan in het licht van het voorgaande mijns inziens niet worden gezegd dat de door art. 10.55 Wm beschermde belangen reeds worden gewaarborgd door de regels die voor de verdachte in Duitsland gelden.

Gelet hierop geeft het oordeel van het hof dat de beperking van de door art. 15 en 16 Handvest gewaarborgde rechten en vrijheden – die het gevolg is van de registratieplicht van art. 10.55 Wm – noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met deze beperking worden nagestreefd geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting, terwijl het evenmin onbegrijpelijk is. Dat geldt eveneens voor het oordeel van het hof dat geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het middel faalt ook in zoverre.

Het middel faalt in al zijn onderdelen.

Derde middel

Het derde middel valt uiteen in twee onderdelen. Onderdeel a klaagt dat het oordeel van het hof dat de verantwoordelijkheid voor het bijhouden van een register van inrichtingen of ondernemingen die op beroepsmatige basis afval inzamelen of vervoeren bij de (afzonderlijke) lidstaten is neergelegd en dat, gelet op de bewoordingen van art. 26 Richtlijn 2008/98/EG, onder de bevoegde instantie moet worden verstaan de in de betreffende lidstaat bevoegde instantie onjuist is dan wel ontoereikend is gemotiveerd, aangezien het kennelijke oordeel van het hof dat uit art. 26 Richtlijn 2008/98/EG voor de lidstaten de verplichting volgt ervoor te zorgen dat inrichtingen of ondernemingen die op beroepsmatige basis afval inzamelen of vervoeren in elke lidstaat waarin zij afval inzamelen of vervoeren over een vergunning of registratie beschikken, onjuist is. Onderdeel b klaagt dat als art. 26 Richtlijn 2008/98/EG voor de lidstaten wel die verplichting zou inhouden het hof heeft miskend dat art. 26 richtlijn 2008/98/EG ongeldig is wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel van art. 52, eerste lid, art. 15 en/of art. 16 Handvest en/of het (zelfstandige) Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.

Beide klachten berusten met andere woorden op de opvatting dat het hof van oordeel is dat uit art. 26 Richtlijn 2008/98/EG voor de lidstaten de verplichting volgt ervoor te zorgen dat inrichtingen of ondernemingen die op beroepsmatige basis afval vervoeren in elke lidstaat waarin zij afval vervoeren over een vergunning of registratie beschikken. Naar mijn mening kan dit gestelde oordeel van het hof echter niet volgen uit het bestreden arrest. Ik licht dat toe.

Het hof heeft overwogen dat de verantwoordelijkheid voor het doel en de strekking van de registratieplicht – het bestaan van zicht op de afvalstromen in, dan wel van of naar het betreffende land – is neergelegd bij de (afzonderlijke) lidstaten alsmede dat art. 26 Richtlijn 2008/98/EG voorschrijft dat wanneer geen vergunning is vereist de lidstaten ervoor zorgen dat de in de betreffende lidstaat bevoegde instantie een register bijhoudt van inrichtingen of ondernemingen die op beroepsmatige basis afval inzamelen of vervoeren. Daarmee heeft het hof enkel gezegd dat er in elke lidstaat een instantie moet zijn die een register bijhoudt, maar zich geenszins uitgelaten over de wijze waarop die instantie dat register zou moeten bijhouden volgens art. 26 Richtlijn 2008/98/EG. Dat ligt ook niet voor de hand, aangezien deze bepaling überhaupt niet voorschrijft hoe het register moet worden bijgehouden, maar enkel bepaalt dat het register moet worden bijgehouden. De wijze waarop dat gebeurt, is een discretionaire bevoegdheid van de lidstaten.

Ook de overwegingen van het hof met betrekking tot art. 10.55 Wm houden niets in waaruit zou kunnen worden afgeleid dat het hof heeft geoordeeld dat uit art. 26 Richtlijn 2008/98/EG voor de lidstaten de verplichting volgt ervoor te zorgen dat inrichtingen of ondernemingen die op beroepsmatige basis afval vervoeren in elke lidstaat waarin zij afval vervoeren over een vergunning of registratie beschikken. Uit die overwegingen volgt immers niet dat het hof van oordeel zou zijn dat de overige lidstaten op dezelfde wijze uitvoering zouden moeten geven aan art. 26 Richtlijn 2008/98/EG als dat de Nederlandse wetgever dat heeft gedaan in art. 10.55 Wm.

Ook overigens kan uit de overwegingen van het hof niet volgen dat het van oordeel is dat uit art. 26 Richtlijn 2008/98/EG voor de lidstaten de verplichting volgt ervoor te zorgen dat inrichtingen of ondernemingen die op beroepsmatige basis afval vervoeren in elke lidstaat waarin zij afval vervoeren over een vergunning of registratie beschikken. Gelet daarop berusten de klachten op een verkeerde lezing van het bestreden arrest, zodat zij feitelijke grondslag ontberen.

Het middel faalt in al zijn onderdelen.

Vierde middel

Het vierde middel klaagt primair dat het hof niet heeft gereageerd op het uitdrukkelijk onderbouwde standpunt dat de door art. 10.55, eerste lid, Wm gestelde eis om te beschikken over de in dat artikel bedoelde vermelding in strijd is met het zelfstandige Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel, voor zover zij die eis ook stelt aan (rechts)personen die voor het vervoeren van bedrijfsafvalstoffen beschikken over een vergunning of een vermelding op grond van de wetgeving van een andere lidstaat van de Europese Unie die strekt tot implementatie van art. 26 Richtlijn 2008/98/EG.

Het middel ziet er in zoverre aan voorbij dat het door de raadsman van de verdachte gevoerde verweer, strekkende tot ontslag van alle rechtsvervolging, een verweer is zoals bedoeld in art. 358, derde lid, Sv. Daarop is het motiveringsvoorschrift van de eerste volzin van art. 359, tweede lid, Sv van toepassing en niet het motiveringsvoorschrift van de tweede volzin van art. 359, tweede lid, Sv, dat handelt over het afwijken van uitdrukkelijk onderbouwde standpunten. Het middel kan met welwillendheid echter zo worden gelezen dat het klaagt dat het hof niet heeft gereageerd op het uitdrukkelijk voorgedragen verweer.

In zijn overwegingen heeft het hof onderkend dat namens de verdachte onder meer een beroep is gedaan op schending van het zelfstandige Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Daarna heeft het hof in zijn overwegingen de in de rechtspraak van het HvJ EU gegeven omschrijving van het zelfstandige Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel weergegeven en vervolgens uiteengezet dat de verplichting voor de verdachte om zich in Nederland te registreren als vervoerder van afvalstoffen niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Gelet daarop berust de klacht dat het hof niet heeft gerespondeerd op het uitdrukkelijk voorgedragen verweer mijns inziens op een verkeerde lezing van het bestreden arrest, zodat het middel in zoverre feitelijke grondslag mist.

Subsidiair klaagt het middel dat het oordeel van het hof dat de door art. 10.55, eerste lid, Wm gestelde eis om te beschikken over de in dat artikel bedoelde vermelding niet in strijd is met het zelfstandige Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel onjuist is en/of ontoereikend is gemotiveerd. De toelichting op deze klacht beperkt zich tot de opmerking (ik citeer de schriftuur) “en wel om dezelfde redenen die in het kader van cassatiemiddel 2 zijn aangevoerd met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel van art. 52 lid 1 Handvest”.

Ik heb mij afgevraagd of deze klacht kan gelden als een stellige en duidelijke klacht over de schending van een bepaalde rechtsregel en/of het verzuim van een toepasselijk vormvoorschrift door de rechter die de bestreden uitspraak heeft gewezen. Met de enkele verwijzing naar hetgeen is aangevoerd over het oordeel van hof met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel van art. 52 Handvest maakt de schriftuur immers geenszins duidelijk waarom de beslissing van het hof met betrekking tot het zelfstandige Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel onjuist is of in welk opzicht de motivering van die beslissing onvoldoende zou zijn.

Opnieuw met welwillendheid zou de klacht echter zo kunnen worden gelezen dat het evenredigheidsbeginsel van art. 52, eerste lid, Handvest en het zelfstandige Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel volgens de steller van het middel dezelfde inhoud hebben en dat nu de beslissing van het hof met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel van art. 52, eerste lid, Handvest gelet op het tweede middel onjuist is en/of ontoereikend is gemotiveerd zulks eveneens geldt voor de beslissing van het hof met betrekking tot het zelfstandige Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Nu het tweede middel mijns inziens echter faalt, brengt dat mee dat deze klacht eveneens faalt.

Het middel faalt in al zijn onderdelen.

Vijfde middel

Het vijfde middel klaagt dat het hof het bewezenverklaarde ten onrechte heeft gekwalificeerd als overtreding van een voorschrift gesteld bij art. 10.55 Wet milieubeheer en de verdachte ten onrechte heeft veroordeeld tot een geldboete van €1.500.-. Uit de tekst van en toelichting op het middel blijkt echter niet dat de steller met dit middel nog andere klachten onder de aandacht wil brengen dan hiervoor zijn besproken.

Het middel faalt.

Ten slotte wordt door de steller van het middel verzocht tot het stellen van prejudiciële vragen aan het HvJ EU over – kort gezegd – de uitleg van art. 26 Richtlijn 2008/98/EG, de geldigheid van art. 26 Richtlijn 2008/98/EG in het licht van het evenredigheidsbeginsel en de geldigheid van art. 10.55 Wet milieubeheer in het licht van het evenredigheidsbeginsel. Gelet op het voorgaande meen ik dat in het onderhavige geval van het stellen van prejudiciële vragen kan worden afgezien, omdat de opgeworpen prejudiciële vragen niet relevant zijn voor de oplossing van het geschil dan wel dat deze kunnen worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het HvJ EU of dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop deze vragen over de betrokken Unierechtelijke rechtsregel moet worden opgelost.

De middelen falen. In ieder geval het eerste, derde, vierde en vijfde middel kunnen worden afgedaan met de aan art. 81, eerste lid, RO ontleende motivering. Ambtshalve heb ik geen gronden aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak aanleiding behoren te geven.

Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

Lees hier de volledige conclusie.