Gerechtshof Den Haag 20 februari 2024, ECLI:NL:GHDHA:2024:329

In mei 2023 is een art. 12 Sv beklagprocedure gestart tegen de beslissing van de officier van justitie te Den Haag om (niet nader genoemde) individuele ambtenaren van de Belastingdienst (beklaagden) niet te vervolgen ter zake van (beroepsmatige) discriminatie.

De feiten en standpunten

Klagers hebben op 7 februari 2022 (afzonderlijk van elkaar) bij de politie tegen beklaagden aangifte gedaan ter zake van verschillende vormen van discriminatie, waaronder beroepsmatige discriminatie.

Klagers stellen dat individuele ambtenaren van de Belastingdienst, beklaagden, strafbaar hebben gehandeld door zelfstandig en opzettelijk handmatig etniciteit en (een tweede) nationaliteit als frauderisicosignalen in het anti-fraudesysteem van de Belastingdienst in te voeren. Als gevolg hiervan zijn ten onrechte toeslagen van burgers, waaronder die van klagers, stopgezet en teruggevorderd waardoor zij in (ernstige) financiële problemen kwamen.

De officier van justitie in Den Haag heeft besloten beklaagden niet te vervolgen. Hij stelt in dat verband dat de individuele ambtenaren van de Belastingdienst bij de uitvoering van de aan hen opgedragen bestuurstaken handelden in het algemeen belang. Niet gebleken is van handelen uit eigen gewin of eigen belang. Aan beklaagden komt met betrekking tot hun handelen daarom strafrechtelijke immuniteit toe, ook als mocht blijken dat sprake is van zelfstandig handelen buiten door de Belastingdienst gestelde kaders of richtlijnen. Om die reden kunnen zij niet strafrechtelijk worden vervolgd, aldus de officier van justitie.

Bij brief van 15 februari 2023 zijn klagers van deze beslissing in kennis gesteld.

Klagers stellen zich in het klaagschrift op het standpunt dat - nu zij aangifte hebben gedaan bij de politie in Utrecht tegen ambtenaren werkzaam in de regio Utrecht en deze aangiften in behandeling zijn genomen door het parket Midden-Nederland - het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden bevoegd is van het beklag kennis te nemen en hierover te oordelen. Zij stellen dat het openbaar ministerie de afhandeling van hun aangiften bewust heeft overgedragen aan het parket in Den Haag, omdat het gerechtshof Den Haag eerder een voor het openbaar ministerie positieve beslissing heeft genomen op klaagschriften over sepots van eerder gedane aangiften aangaande de Toeslagenaffaire.

Klagers voeren voorts aan dat het strafrechtelijk handelen, anders dan in de andere aangiften, met name gaat over de voorfase van registratie in het anti-fraudesysteem FSV van de Belastingdienst. Uit de PWC-rapportage is gebleken dat daarbij door individuele ambtenaren zelfstandig, en dus niet in het kader van een voor het bestuursorgaan algemeen belang, discriminatoir is gehandeld, zodat volgens klagers van strafrechtelijke immuniteit van de betrokken ambtenaren geen sprake kan zijn. Er is sprake van eigen daderschap waarvoor zij strafrechtelijk kunnen worden vervolgd.

Om te beoordelen in hoeverre door individuele ambtenaren zelfstandig en buiten de door de Belastingdienst gestelde kaders strafbaar is gehandeld, is mede gelet op de verplichtingen die voortvloeien uit internationale verdragen en internationale jurisprudentie nader en grondig onderzoek nodig. Nu functionele immuniteit volgens internationale rechtspraak niet geldt bij een verdenking van vernederend handelen in de zin van artikel 3 EVRM - waaronder discriminerend gedrag of beleid volgens het EHRM kan vallen - kan pas na een dergelijk onderzoek een gedegen oordeel aangaande de immuniteit worden geveld, aldus klagers in het klaagschrift.

De behandeling in raadkamer

Ter zitting in raadkamer hebben de raadslieden van klagers zich ten aanzien van de door de advocaat-generaal gestelde verjaring op het standpunt gesteld dat de verjarings-termijn pas aanvangt op het moment dat de gevolgen van het strafbaar handelen zijn weggenomen. Door de raadslieden is daartoe aangevoerd dat klagers op enig moment op discriminatoire gronden op de lijst terecht zijn gekomen (commissiedelict) en daar vervolgens door het niet ingrijpen van opvolgende ambtenaren op zijn blijven staan (omissiedelict), zodat sprake is van een voortdurend delict en dat van verjaring om die reden geen sprake kan zijn.

Wat betreft de door de advocaat-generaal gestelde immuniteit van beklaagden hebben de raadslieden van klagers in raadkamer aangevoerd dat dit niet geldt voor individuele ambtenaren die zich in deze zaak zelfstandig en buiten de geldende kaders en/of richtlijnen van de Belastingdienst schuldig hebben gemaakt aan strafbare discriminatie. Nader opsporingsonderzoek naar de gepleegde feiten en daders zou zich volgens de raadslieden van klagers kunnen richten op het horen van de (al dan niet weggelakte) personen die in de e-mailcorrespondentie met klagers staan vermeld.

De beoordeling van het beklag

Beoordelingskader

Ter beoordeling staat thans de vraag of de beslissing van de officier van justitie om individuele ambtenaren van de Belastingdienst niet te vervolgen op goede gronden is genomen.

De eerste vraag die het hof zal beantwoorden, is of het recht tot strafvervolging niet door verjaring is vervallen. De vraag die eventueel daarna aan de orde komt, is of aan individuele ambtenaren van de Belastingdienst strafrechtelijke immuniteit toekomt. Voor zover vervolging dan mogelijk blijkt, moet worden getoetst of het openbaar ministerie op gronden aan het algemeen belang ontleend van vervolging heeft kunnen afzien.

Verjaring

Klagers hebben zich in hun klaagschrift (punt 2) beperkt tot die strafbare feiten die zich zouden hebben voorgedaan in de voorfase, de fase van de registratie in de Fraude Signaleringsvoorziening (FSV) en niet om het handelen van de individuele ambtenaren nadat hun dossier werd uit-geworpen als gevolg van de - onrechtmatige en strafbare - signalering in de FSV.

Uit het dossier blijkt niet exact wanneer en op welke gronden klagers in de FSV zijn opgenomen en of die gronden enigerlei vorm van discriminatie opleveren als bedoeld in het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr). Het hof gaat er voorshands van uit dat klagers hoogstwaarschijnlijk enkel naar aanleiding van hun nationaliteit in de FSV zijn opgenomen en dat daarmee door (ambtenaren van) de Belastingdienst is gehandeld in strijd met de artikelen 137g en 429quater Sr. Van klagers is vervolgens ten onrechte geld teruggevorderd waardoor klagers ernstig zijn gedupeerd.

Geconstateerd moet worden dat de strafbare feiten als hiervoor genoemd zijn verjaard. Het betreffen misdrijven waarop gevangenisstraf van niet meer dan drie jaren is gesteld, waarbij krachtens artikel 70 Sr het recht tot strafvordering in zes jaren door verjaring vervalt.

In het geval van klaagster [klaagster] is in 2015 per e-mail met de Belastingdienst gecorrespondeerd over beschikkingen in de periode 2013 en 2014. In het geval van klager [klager] gaat het om terugvorderingen bij cliënten van klager in 2008. In beide gevallen zijn derhalve meer dan zes jaar verstreken sinds de gestelde feiten zijn gepleegd.

Bij de behandeling van de beide klaagschriften in raadkamer hebben de raadslieden van klagers in aanvulling op hun klaagschrift betoogd dat in deze ook sprake is van een voortdurend delict, dat pas zou zijn beëindigd nadat de opname van klagers in de FSV zou zijn verwijderd. Eerst dan zou de verjaringstermijn gaan lopen.

Het hof deelt die opvatting niet. De opname in de FSV is een eenmalige actie welke niet kan worden gezien als een voortdurend omissiedelict, dat ambtenaren van de Belastingdienst permanent verplicht de juistheid van die opname te checken. Van een voortdurend commissiedelict is evenmin sprake.

Nu sprake is van verjaring van de feiten die beklaagden zouden hebben gepleegd kunnen klagers niet in hun beklag worden ontvangen. Desondanks zal het hof hierna enige overwegingen wijden aan de immuniteit en opportuniteit.

Immuniteit en opportuniteit

Indien verjaring niet aan een vervolging van beklaagden in de weg zou staan, zou de vraag aan de orde komen of in deze zaak aan individuele ambtenaren strafrechtelijke immuniteit toekomt. Het hof stelt voorop dat het hof niet op voorhand uitsluit dat individuele ambtenaren zich schuldig kunnen maken aan strafbare feiten, ook als geen sprake is geweest van handelen uit eigen gewin. Om te kunnen beoordelen of in deze zaak door individuele ambtenaren strafbare feiten zijn gepleegd, is nader onderzoek nodig. Voor het verrichten van een dergelijk onderzoek ontbreken echter concrete aanknopingspunten, zoals persoonlijke gegevens van de betrokken ambtenaren en het toenmaals binnen de Belastingdienst toepasselijke beleid. Daarnaast is het de vraag of, gegeven de beperkte opsporingscapaciteit en de noodzaak om prioriteiten te stellen alsmede de vraag waartoe een strafvervolging van een enkele individuele ambtenaar zal leiden, nader onderzoek opportuun is.

Eindconclusie

Zoals reeds in de eerdere beschikking van dit hof van 13 juli 2022 (ECLI:NL:GHDHA:2022:1301) is verwoord, begrijpt het hof dat de Toeslagenaffaire veel leed heeft veroorzaakt bij klagers en dat de impact op hun levens groot is (geweest). Niet uitgesloten kan worden dat individuele ambtenaren in deze zaak buiten de hen gestelde kaders hebben gehandeld en ten aanzien van klagers (ver) hun boekje te buiten zijn gegaan.

Op basis van het dossier zoals dit op dit moment aanwezig is, is het hof echter allereerst van oordeel dat de in aanmerking komende strafbare feiten verjaard zijn. Daarnaast is het hof van oordeel dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn om op grond van dit dossier een succesvolle strafvervolging van (een) individuele ambtena(a)r(en) van de Belastingdienst te kunnen baseren. Nog los van de vraag of nader onderzoek iets zal opleveren, acht het hof gezien de capaciteit die nodig is om zicht te krijgen op de door de individuele ambtenaren in de zaken van klagers verrichte handelingen en het toenmaals geldende beleid, de inzet van het strafrecht voor een dergelijk onderzoek niet aangewezen.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beklag dient te worden afgewezen.

Lees hier de volledige uitspraak.