Handhavingsuitspraak over functioneel daderschap van gemeente als eigenaar van terrein

Rechtbank Overijssel 23 december 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:6933

Eisers wonen nabij een loswal* in een natuurgevoelig gebied in de gemeente Steenwijkerland, dicht bij een Natura 2000-gebied. Deze loswal wordt al jaren gebruikt voor overslag van goederen, waarbij de activiteit in de loop der tijd sterk is geïntensiveerd. Deze intensivering heeft geleid tot klachten van omwonenden, onder andere over geluidsoverlast, verkeer en verstoring van het milieu.

*Een loswal is een speciaal ingericht stuk grond, vaak aan een waterweg, dat gebruikt wordt als laad- en losplaats voor goederen. Het is een faciliteit die meestal bestaat uit een verharde oever of kade, waar goederen van schepen kunnen worden overgeladen naar vrachtwagens, andere voertuigen, of andersom.

De zaak betreft een beroep van eisers tegen een gedeeltelijke afwijzing van hun handhavingsverzoek door het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland.

De kern van het geschil draait om de juridische status van verschillende bouwwerken en het gebruik van de loswal. Het gaat om zowel de planologische inpassing als de vraag of activiteiten (zoals mechanisch laden en lossen) al dan niet zijn toegestaan. Bovendien speelt het al dan niet verlopen zijn van een omgevingsvergunning een belangrijke rol in het conflict.

Feiten en voorgeschiedenis

1. Historisch gebruik van de loswal

   • Oorspronkelijk werd de loswal slechts beperkt gebruikt voor handmatige laad- en losactiviteiten.

   • Dit gebruik is in de loop der jaren geïntensiveerd met bedrijfsmatige doeleinden, waarbij zware vrachtwagens goederen aanvoeren die via pontons worden vervoerd.

2. Realisatie en planologische inpassing

   • De loswal en aanpalende voorzieningen (zoals een parkeerterrein) waren aanvankelijk niet planologisch geregeld in het bestemmingsplan 1994 en ook niet in de opvolgende beheersverordening uit 2013.

   • De gemeente heeft later geprobeerd het gebruik en de infrastructuur van de loswal te legaliseren door een omgevingsvergunning aan te vragen (2011) en een bestemmingsplan vast te stellen (2017 en 2020). Deze pogingen zijn gedeeltelijk succesvol geweest, maar het bestemmingsplan 2020 is vernietigd door de Raad van State vanwege milieuproblemen.

3. Vergunningen en wijzigingen

   • In 2017 verleende het college een omgevingsvergunning voor:

     • Aanleg van een parkeerterrein met verharding.

     • Verwijdering en aanplant van groen.

     • Gebruik van de loswal voor intensieve overslagactiviteiten (inclusief mechanisch laden en lossen).

   • Deze vergunning werd verleend met een tijdelijkheid van drie jaar voor het gebruik in strijd met de beheersverordening. In 2020 is de vergunning verlopen.

4. Reactie van de gemeente

   • Na het vernietigen van bestemmingsplan 2020 en de omgevingsvergunning in 2020, plaatste de gemeente betonblokken op de loswal om mechanisch laden en lossen te verhinderen. Ook werd een verkeersbesluit genomen om de loswal te reguleren.

   • Deze maatregelen hebben echter geleid tot nieuwe geschillen en zijn deels weer teruggedraaid (zoals de plaatsing en verwijdering van verkeersborden).

Juridische focus

Eisers hebben een handhavingsverzoek ingediend, gericht op het beëindigen van verschillende vermeende onrechtmatigheden:

1. Mechanisch laden en lossen

   • Dit gebruik zou in strijd zijn met het bestemmingsplan. Hoewel de gemeente maatregelen heeft getroffen (zoals betonblokken), stellen eisers dat deze onvoldoende zijn om het gebruik effectief te beëindigen.

2. Aanleggen van betonnen verharding en parkeerterrein

   • Deze werken zijn volgens eisers onrechtmatig gerealiseerd en vallen niet onder de huidige regelgeving. Eisers stellen dat de tijdelijke vergunning uit 2017 is verlopen, waardoor deze aanlegactiviteiten niet langer zijn toegestaan.

3. Herstel van oude voorzieningen

   • Eisers verlangen dat de vroegere situatie (zoals een heg en hekken) wordt hersteld, omdat deze zonder vergunning zijn verwijderd.

4. Toetsingskader

   • Eisers stellen dat het oudste bestemmingsplan (1994) geldt, terwijl het college uitgaat van het bestemmingsplan 2017. Dit is relevant voor de beoordeling van de juridische status van het gebruik en de bouwwerken.

Rol van de gemeente

De gemeente Steenwijkerland bevindt zich in een complexe positie:

• Enerzijds heeft zij geprobeerd het gebruik van de loswal te faciliteren en te legaliseren via vergunningen en bestemmingsplannen.

• Anderzijds wordt zij door rechterlijke uitspraken en handhavingsverzoeken gedwongen om strenger op te treden tegen overtredingen, terwijl ze ook moet zorgen dat bepaalde activiteiten op de loswal doorgang kunnen vinden (zoals handmatig laden en lossen).

Positie van eisers

Eisers zijn kritisch over de houding van de gemeente. Zij stellen dat de gemeente onvoldoende daadkrachtig optreedt tegen overtredingen en zich schuldig maakt aan passiviteit. De kern van hun klacht is dat de gemeente niet voldoet aan haar zorgplicht om de belangen van omwonenden en het milieu te beschermen.

Relevantie Natura 2000

De loswal ligt vlakbij een Natura 2000-gebied, wat betekent dat alle activiteiten aan strikte milieueisen moeten voldoen. In eerdere procedures heeft de Raad van State geoordeeld dat onvoldoende rekening is gehouden met geluidseffecten en andere milieugevolgen, zoals verstoring van het ecosysteem. Deze overwegingen blijven ook in deze zaak een rol spelen.

Functioneel Daderschap en Toerekening aan de Gemeente

In de uitspraak wordt het begrip functioneel daderschap beoordeeld volgens de 'Drijfmest- en IJzerdraad'-criteria. Dit criterium stelt dat een overtreding kan worden toegerekend aan een rechtspersoon, zelfs als deze de overtreding niet zelf fysiek heeft gepleegd. Er moet worden gekeken naar twee factoren:

1. Beschikkingsmacht: Heeft de rechtspersoon feitelijk zeggenschap over de situatie en kon deze de overtreding voorkomen?

2. Aanvaarding: Heeft de rechtspersoon de overtreding aanvaard, bijvoorbeeld door deze bewust toe te staan of onvoldoende maatregelen te nemen om deze te voorkomen?

In dit geval ging het om de vraag of de gemeente Steenwijkerland, als eigenaar van de loswal, als functioneel dader kon worden aangemerkt voor het gebruik van de loswal in strijd met het bestemmingsplan (mechanisch laden en lossen).

Beoordeling door de rechtbank

• Beschikkingsmacht: De gemeente heeft eigenaarschap over de loswal, maar kan de locatie niet volledig afsluiten omdat het een openbare ruimte betreft waar handmatig laden en lossen wel toegestaan is. Hierdoor wordt niet voldaan aan het vereiste van volledige beschikkingsmacht.

• Aanvaarding: De gemeente heeft maatregelen getroffen om de overtreding te voorkomen (zoals plaatsing van betonblokken, bebording en controles). Dit toont dat zij de overtreding niet heeft aanvaard.

Conclusie

De gemeente wordt niet aangemerkt als functioneel dader, omdat zij voldoende heeft gedaan om overtredingen te ontmoedigen en vanwege de beperkingen die zij heeft in het volledig controleren van openbaar terrein. Dit betekent dat er geen grond is om de gemeente als overtreder aansprakelijk te stellen.

Lees hier de volledige uitspraak.