Hoge Raad 17 maart 2020, ECLI:NL:HR:2020:436

De verdachte is wegens overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, opzettelijk begaan, veroordeeld tot een voorwaardelijke geldboete van € 1.500, subsidiair 25 dagen hechtenis, met een proeftijd van 1 jaar.

Volgens het proces-verbaal van de terechtzitting in hoger beroep heeft de raadsman van de verdachte daar het woord gevoerd overeenkomstig de pleitnota die aan het proces verbaal is gehecht. Deze pleitnota houdt in:

“2. In hoger beroep staat de vraag centraal of het inwerking hebben van een mestbassin op het bedrijf van verdachte, zonder daarvoor op het moment van belang een toereikende omgevingsvergunning te hebben, moet leiden tot strafvervolging. (...)

5. In de appelschriftuur is tot uitdrukking gebracht (...): vervolging van verdachte strookt niet met het beleid van het Openbaar Ministerie dat is vastgelegd in de Landelijke Handhavingsstrategie (hierna “LHS”). (...)

7. Zoals in de appelschriftuur reeds is opgemerkt, is in 2014 door het Interprovinciaal Overleg en het Openbaar Ministerie de LHS bekendgemaakt en ingevoerd.

Achtergrond van de LHS is dat handhavende instanties, zoals overheden, omgevingsdiensten, het OM en de politie op eenzelfde manier optreden bij vastgestelde overtredingen. Doel is om een gelijk speelveld te creëren!

Onderdeel van de LHS is het toepassen van de matrix, waaruit het antwoord volgt op de vraag of het in de gegeven omstandigheden is toegestaan strafrechtelijk te vervolgen. Dit dus als gezegd - tegen de achtergrond van de borging van de rechtsgelijkheid en bovenal ter voorkoming dat aan de naleving van het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid voorbij wordt gegaan. (...)

12. Het Openbaar Ministerie hanteert met de LHS een beleid, als richtlijn voor de vervolging van overtredingen die betrekking hebben op het omgevingsrecht (kort en goed, “bouwen en milieu”). Aan de hand van dit beleid wordt bepaald in welke situaties naast het bestuursrechtelijk handhaven ook strafrechtelijk vervolgd wordt.

De LHS moet worden beschouwd als “recht” in de zin van artikel 79, eerste lid, aanhef en onder sub b, Wet RO. Ik licht dit als volgt toe.

13. Deze richtlijn bevat door het OM zelf vastgestelde en behoorlijk bekend gemaakte regels omtrent de vervolging van strafbare feiten van omgevingsrechtelijke aard.

Het beleid betreft weliswaar geen algemeen verbindende voorschriften, omdat zij niet krachtens enige wetgevende bevoegdheid zijn gegeven, maar dat laat onverlet dat het OM op grond van beginselen van behoorlijke procesorde wel gehouden is dit beleid in acht te nemen en na te leven. Het beleid leent zich naar zijn inhoud en strekking ertoe om tegenover betrokkenen als rechtsregels te worden toegepast.

Sinds het arrest van de Hoge Raad van 19 juni 1990 (NJ 1991, 119) wordt de lijn gevolgd dat vervolgingsrichtlijnen als ‘recht’ in de zin van artikel 79 RO (voorheen artikel 99 RO) aangemerkt dienen te worden.”

Het hof heeft het aangevoerde als volgt verworpen:

“De LHS is een afwegingsinstrument - opgesteld door het Interprovinciaal Overleg en het Openbaar Ministerie - dat met name als doel heeft om te komen tot onderling afgestemd en effectief handelen van alle instanties die een rol hebben in de handhaving van het omgevingsrecht. Om dat doel te bewerkstelligen bevat de LHS een stappenplan om tot een passende interventie te komen. Onderdeel van dit stappenplan is een interventiematrix. De handhaver bepaalt in welk segment van de interventiematrix hij de bevinding positioneert door het beoordelen van de gevolgen voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en het typeren van de normadressaat. Vervolgens wordt rekening gehouden met verzwarende of verlichtende omstandigheden, waarna bepaald wordt of overleg tussen het bestuur en het openbaar ministerie aangewezen is. Ten slotte wordt aan de hand van de interventiematrix de interventie bepaald.

Naar het oordeel van het hof leent de LHS zich er, gelet op het bovenstaande, naar zijn inhoud en strekking niet toe om jegens betrokkenen als rechtsregels te worden toegepast.

Het hof beschouwt de LHS niet als recht in de zin van artikel 79 Wet RO.”

Middel

Het eerste middel klaagt dat het hof ten onrechte de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) niet als recht beschouwt in de zin van art. 79 Wet RO, althans dat het hof zijn beslissing hieromtrent ontoereikend heeft gemotiveerd.

Beoordeling Hoge Raad

De Landelijke Handhavingsstrategie van 24 april 2014 houdt het volgende in:

“Doel (...)

Uitgangspunt is dat bestuur en OM, elk handelend vanuit de eigen verantwoordelijkheid, hun handelen afzonderlijk en in combinatie richten op het naleven van wet- en regelgeving. (...)

Positionering

Handhavingsinstanties moeten op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een nalevingsstrategie hebben, bevattende een toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie. De landelijke handhavingsstrategie ondersteunt dit, door één lijn te brengen in hoe instanties reageren op tijdens het toezicht gedane bevindingen. (...)

De landelijke handhavingsstrategie is een landelijk geldend afwegingsinstrument dat iedereen volgt om van bevinding naar interventie te komen. Dit onderstreept dat de landelijke handhavingsstrategie vooral een instrument is voor uitvoerders. (...)

Hoe wordt opgetreden is vastgelegd in hoofdstuk 3 van deze landelijke handhavingsstrategie. Bestuursrechtelijk optreden is vooral gericht op het herstellen van de situatie, dat wil zeggen op het in overeenstemming brengen met de wet- en regelgeving, opdat vastgesteld beleid wordt geëffectueerd. Strafrechtelijk optreden is vooral gericht op het straffen van de overtreder en het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel.

Bestuurs- en strafrechtelijk optreden dienen daarnaast allebei tot ontmoediging, ofwel tot individuele en algemene preventie. Omdat deze aspecten vaak tegelijk aan de orde zijn, is een weloverwogen inzet van het bestuursrecht en/of het strafrecht conform de landelijke handhavingsstrategie noodzakelijk. (...)

3.1

Stap 1 - Positionering bevinding in de interventiematrix (...)

De handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van de (...) interventiematrix hij de bevinding positioneert door: (1) het beoordelen van de gevolgen van de bevinding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en (2) het typeren van de normadressaat. (...)

De handhaver bepaalt tot slot of er sprake is van verzachtende of verzwarende argumenten. (...)

3.2

Stap 2 - Bepalen verzwarende aspecten

De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moeten worden betrokken bij de afweging om het bestuurs- en/of strafrecht toe te passen. Hoe meer verzwarende aspecten, des te groter de reden om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te handhaven. (...)

3.3

Stap 3 - Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is.

De handhaver bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is op basis van de beoordeling van de bevinding met de interventiematrix (stap 1) en de afweging van verzwarende aspecten (stap 2). Dit overleg beoogt een weloverwogen inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alleen het strafrecht. Dit overleg is derhalve tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd.”

Het cassatiemiddel berust op de opvatting dat de Landelijke Handhavingsstrategie recht in de zin van artikel 79 RO is. Die opvatting is onjuist. Zoals het hof terecht heeft geoordeeld, leent de Landelijke Handhavingsstrategie zich naar inhoud en strekking niet ertoe jegens de verdachte als rechtsregel te worden toegepast (vgl. HR 19 juni 1990, ECLI:NL:HR:1990:ZC8556).

Het cassatiemiddel faalt.

Conclusie AG

Blijkens de tekst van de LHS betreft het document vooral een afwegingsinstrument voor uitvoerders. De LHS is als zodanig gericht aan de uitvoerders. Aan de hand van een daarin opgenomen stappenplan, waartoe een interventiematrix behoort, kan worden gekomen tot onderling afgestemd en effectief handelen van de verschillende betrokken instanties. Aldus kan niet gezegd worden dat het hier gaat om regels die zich naar hun inhoud en strekking zich ertoe lenen jegens de bij de desbetreffende regeling betrokkenen als rechtsregels te worden toegepast. Nu de LHS evenmin kan worden aangemerkt als een Aanwijzing zoals bedoeld in art. 130 lid 6 Wet RO en het openbaar ministerie niet zelfstandig tot publicatie van de LHS is overgegaan, zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt, is het oordeel van het hof dat de LHS geen recht vormt in de zin van art. 79 RO juist.

Het middel faalt.

Lees hier de volledige uitspraak.