Staatsraden Advocaat-Generaal Mr. G. Snijders en mr. R.J.G.M. Widdershoven 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:764

Maak een goede rechtsbescherming richtinggevend bij het onderscheid tussen een algemeen verbindend voorschrift en een zogeheten concretiserend besluit van algemene strekking. Een duidelijk onderscheid tussen beide begrippen is van belang, omdat in het eerste geval de burgerlijke rechter bevoegd is en in het tweede geval de bestuursrechter. Het verschil tussen beide besluiten bepaalt naar welke rechter een belanghebbende moet stappen, maar hoe dat onderscheid moet worden gemaakt, is op dit moment onduidelijk. Daardoor weten belanghebbenden niet tot welke rechter zij zich moeten wenden. Daarom vroeg de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak aan staatsraden advocaat-generaal Snijders en Widdershoven om daarover een zogenoemde conclusie te nemen. Zij adviseren om een goede rechtsbescherming richtinggevend te maken bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking.

Aanleiding

Aanleiding voor het vragen van de conclusie is een hoger beroep van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport bij de Afdeling bestuursrechtspraak tegen een uitspraak van de rechtbank Amsterdam. De rechtbank heeft het beroep van een farmaceutisch bedrijf tegen een besluit van de minister gegrond verklaard. Bij dat besluit is naar aanleiding van een aanvraag van het farmaceutisch bedrijf besloten om een geneesmiddel met merknaam in bijlage 1A van de Regeling zorgverzekering (Rzv) te plaatsen en niet in bijlage 1B. In bijlage 1A zijn geneesmiddelen opgenomen waarvoor een vergoedingslimiet is vastgesteld. Bijlage 1B bevat geneesmiddelen zonder vergoedingslimiet. De vraag waar de Afdeling bestuursrechtspraak in deze zaak voor staat is of de beslissing van de minister om een geneesmiddel te plaatsen in de bijlage van een ministeriële regeling (in dit geval: de Rzv) is aan te merken als (de wijziging van) een algemeen verbindend voorschrift, zoals de minister meent, of als een concretiserend besluit van algemene strekking. De rechtbank Amsterdam heeft geoordeeld dat het plaatsen van het geneesmiddel met merknaam in bijlage 1A van de Rzv een concretiserend besluit van algemene strekking is.

De conclusie van de staatsraden advocaat-generaal

De staatsraden advocaat-generaal constateren in hun conclusie dat nu niet duidelijk is wat precies de functie is van het concretiserend besluit van algemene strekking. Zij adviseren om een goede rechtsbescherming door de bestuursrechter aan te wijzen als de huidige functie van het concretiserend besluit van algemene strekking. Daarbij kan de bestaande definitie van het concretiserend besluit van algemene strekking, zoals die is geformuleerd in de rechtspraak, gehandhaafd blijven. Die definitie luidt dat dit een afzonderlijk besluit is dat geen zelfstandige normstelling bevat en waarin slechts de werkingssfeer van een norm van een algemeen verbindend voorschrift wordt geconcretiseerd naar plaats, tijd of object.

Als aan deze definitie is voldaan, moet vervolgens aan de hand van de voor- en nadelen van het aannemen van een concretiserend besluit van algemene strekking vanuit een oogpunt van een goede rechtsbescherming worden bepaald of daadwerkelijk zo’n besluit moet worden aangenomen. Op deze wijze kan op heldere wijze worden beargumenteerd en nagegaan waarom een besluit een algemeen verbindend voorschrift of een concretiserend besluit van algemene strekking is. De conclusie gaat uitvoerig in op de voor- en nadelen van het aannemen van een concretiserend besluit van algemene strekking en formuleert daarvoor algemene uitgangspunten.

Toegepast op deze zaak zijn staatsraden advocaat-generaal Snijders en Widdershoven van mening dat het plaatsen van een geneesmiddel in de bijlage van de Rzv een algemeen verbindend voorschrift is en geen concretiserend besluit van algemene strekking. Het farmaceutisch bedrijf kan dus niet bij de bestuursrechter terecht.

Wat is een conclusie en wat is het nut ervan?

Een conclusie is een oordeel over een zaak of vraag waarover de Afdeling bestuursrechtspraak moet beslissen. De conclusie helpt de Afdeling bestuursrechtspraak om tot haar uitspraak te komen. De conclusie is meer uitvoerig gemotiveerd en onderbouwd dan een rechterlijke uitspraak en plaatst de zaak of vraag zo nodig in een breder perspectief. De conclusie draagt bij aan de meningsvorming over wat juridisch en maatschappelijk inzet is van de zaak. Het doel van de conclusie is om een wezenlijke bijdrage te leveren aan de kwaliteit van de rechtspraak en aan de rechtsontwikkeling. De Afdeling bestuursrechtspraak is niet gebonden aan de conclusie, maar laat dit bij haar oordeel wel zwaar wegen. De mogelijkheid voor de bestuursrechter om een conclusie te vragen staat sinds 2013 in de Algemene wet bestuursrecht en wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak sindsdien regelmatig gebruikt. Een overzicht van alle conclusies die zijn uitgebracht, staat op de website van de Raad van State.

Verdere verloop van de procedure

De minister en het farmaceutisch bedrijf krijgen nu eerst de gelegenheid om te reageren op de conclusie van de staatsraden advocaat-generaal. De Afdeling bestuursrechtspraak zal daarna uitspraak doen in deze zaak.

Lees hier de conclusie.