De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft een conclusie gevraagd aan staatsraad advocaat-generaal Wattel in twee zaken die bij de hoogste algemene bestuursrechter lopen. De Afdeling bestuursrechtspraak wil van de staatsraad advocaat-generaal weten of er ‘licht zit’ tussen de invulling van het begrip ‘overtreder’ in het bestuursrecht en het begrip ‘functioneel daderschap’ in het strafrecht. Als aan de begrippen een andere invulling wordt gegeven, dan is de vraag of daar een goede reden voor is. Mocht die er niet of onvoldoende zijn, dan moet worden bezien of op dit punt (meer) rechtseenheid kan worden bereikt.

Achtergrond en inhoud van de rechtszaken

De Afdeling bestuursrechtspraak doet dit verzoek in twee zaken tegelijk, omdat in deze twee zaken vergelijkbare principiële vragen spelen.

Boete voor eigenaar voor verhuren van woning

De eerste zaak gaat het over hoger beroep tegen een boete die de gemeente Amsterdam op grond van de Huisvestingswet heeft opgelegd aan een eigenaar van een woning, wegens het onttrekken van die woning aan de bestemming, terwijl daar geen vergunning voor was. Bij een controle bleek dat de woning werd gebruikt door een vrouw die zei dat ze toerist was. In de woning stond al enkele jaren niemand ingeschreven in de gemeentelijke basisregistratie. Volgens de eigenaar kan hij niet als overtreder worden aangemerkt. Hij had de verhuur uitbesteed aan een makelaarskantoor en hield zelf indirect toezicht via zijn zus en een buurvrouw. Hij stelt dat hij niet wist en niet kon weten dat de woning anders dan voor permanente verhuur werd gebruikt.

Dwangsom voor bedrijf dat marktkramen verhuurt

De tweede zaak gaat over een dwangsom die de gemeente Enschede heeft opgelegd aan een bedrijf dat de Weerselose markt exploiteert en marktkramen verhuurt. Het bedrijf stelt gratis reclameborden ter beschikking aan handelaren en bezoekers van de Weerselose markt. Het plaatsen van reclameborden op openbare plaatsen mag niet zonder toestemming van de gemeente. Dat staat in de Algemene plaatselijke verordening (APV). De gemeente wil met de dwangsom herhaling van de overtreding voorkomen. De gemeente vindt dat het bedrijf als overtreder verantwoordelijk kan worden gehouden voor het naleven van de APV. Het bedrijf stelt namelijk het reclamemateriaal ter beschikking en kan dus verdere overtreding voorkomen. Het bedrijf vindt dat zij niet de overtreder is, omdat zij de reclameborden niet zelf plaatst of laat plaatsen en ook niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor onrechtmatige plaatsing van borden door anderen.

Verzoek aan de staatsraad advocaat-generaal

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak wil van staatsraad advocaat-generaal Wattel weten:

wat zijn advies is over de vraag of de aangeschreven personen kunnen worden aangemerkt als overtreder?
welke criteria daarbij gehanteerd moeten worden? De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak vraagt de staatsraad advocaat-generaal hierbij aandacht te besteden aan het in het strafrecht ontwikkelde leerstuk van het functionele daderschap, de gehanteerde criteria en de invulling daarvan, en aan de betekenis van dat leerstuk voor het bestuursrecht waarin in voorkomende gevallen met een herstelsanctie en/of met een bestraffende sanctie op een overtreding kan worden gereageerd.
welke betekenis daarbij in de tweede zaak moet worden gegeven aan de artikelen 51, derde lid, van het Wetboek van Strafvordering en artikel 5:1, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Wat is een conclusie en wat is het nut ervan?

Een conclusie is een juridisch advies aan de Afdeling bestuursrechtspraak en draagt bij aan de rechtsontwikkeling. Een staatsraad advocaat-generaal kan in een conclusie een rechtsvraag in een bredere maatschappelijke en juridische context plaatsen, de stand van de rechtspraak evalueren en aanbevelingen doen om bestaande rechtspraak te nuanceren of bij te stellen. De Afdeling bestuursrechtspraak is niet gebonden aan het advies, maar laat dit bij haar oordeel wel zwaar wegen. De mogelijkheid voor de bestuursrechter om een conclusie te vragen staat sinds 2013 in de Algemene wet bestuursrecht en wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak sindsdien regelmatig gebruikt. Een overzicht van de conclusies die inmiddels zijn uitgebracht, staat op de website van de Raad van State.

Verdere verloop van de procedures

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft beide zaken met zaaknummers 202106120/1 (Boete Amsterdam) en 202100578/1 (Dwangsom Enschede) al op een rechtszitting behandeld. In verband met de conclusie die nu is gevraagd, zal de Afdeling bestuursrechtspraak beide zaken nog een keer op zitting behandelen. De zittingsdatum is op dit moment nog niet bekend.