Op 8 mei is de Eerste aanvullingswet nieuw Wetboek van Strafvordering in consultatie gegaan.

Aanvullingswet bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering

Dit conceptwetsvoorstel is de eerste aanvullingswet bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Het nieuwe Wetboek van Strafvordering bestaat uit acht inhoudelijke boeken. In de eerste vaststellingswet is de inhoud van de nieuwe Boeken 1 tot en met 6 opgenomen en is ruimte voor de nieuwe Boeken 7 en 8 gereserveerd. De tweede vaststellingswet omvat de inhoud van de nieuwe Boeken 7 en 8. Deze eerste aanvullingswet strekt er toe noodzakelijke wijzigingen en aanvullingen aan te brengen in de teksten van de twee vaststellingswetten. Daarmee gaan ook enkele wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht en van de Gratiewet gepaard. Binnen het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering zijn de organisaties uit de strafrechtketen al jaren zeer betrokken. Ook deze eerste aanvullingswet is tot stand gekomen in nauwe samenspraak met de betrokken ketenorganisaties. Er zijn over verschillende onderwerpen uit deze aanvullingswet expertmeetings georganiseerd en technische overleggen gehouden. Ook zijn alle conceptteksten uit deze aanvullingswet de afgelopen twee jaar besproken in de gecombineerde werkgroep nieuw Wetboek van Strafvordering; een werkgroep waarin alle betrokken ketenorganisaties zijn vertegenwoordigd. Deze werkwijze heeft, net als bij de vaststellingswetgeving, geleid tot gedegen uitgewerkte voorstellen waarvoor draagvlak bestaat binnen de strafrechtketen en die goed uitvoerbaar zijn. In deze eerste aanvullingswet is in totaal een achttal relatief grote onderwerpen opgenomen.

Verbetering van de regeling van de buitengerechtelijke afdoening

De wijzigingen in dit onderdeel betreffen de strafbeschikking, de transactie en de ontnemingsschikking. Over deze onderwerpen is in 2021 een conceptwetsvoorstel in formele consultatie gegeven tot wijziging van de regeling van de buitengerechtelijke afdoening in het huidige Wetboek van Strafvordering in verband met de evaluatie van de Wet OM-afdoening. Inmiddels is de eerste vaststellingswet ingediend bij de Tweede Kamer.

De huidige regeling van het uitvaardigen van strafbeschikkingen is daarin inhoudelijk ongewijzigd overgenomen en alleen aangepast aan de wetstechnische uitgangspunten van het nieuwe wetboek.

Daarnaast is Boek 3, Titel 4.2, gereserveerd voor de regeling van de transactie. Die titel is bestemd voor de bevoegdheid van de officier van justitie om in bepaalde gevallen een zaak met een transactie af te doen, alsmede voor de rechterlijke toetsing van hoge transacties, langs de lijnen van het eerder genoemde conceptwetsvoorstel.

Voorgesteld wordt om de transactie, die nu nog in het Wetboek van Strafrecht is geregeld, als afdoeningsmodaliteit te behouden, maar deze - in lijn met de strekking van de Wet OM-afdoening – te beperken en over te hevelen naar het Wetboek van Strafvordering. De voorgestelde nieuwe regeling van de transactie wijzigt de bestaande bevoegdheid om een transactie aan te bieden verder op verschillende punten. De nieuwe regeling introduceert een rechterlijke toets bij voorgenomen hoge transacties en bij voorgenomen hoge ontnemingsschikkingen.

Buitengerechtelijke afdoening door middel van een strafbeschikking verdient in het algemeen de voorkeur omdat deze op een formele schuldvaststelling berust en daarmee een hechte basis biedt voor tenuitvoerlegging – zonder rechterlijke tussenkomst – van daarin opgelegde sancties. Het eerdere voornemen om de transactie geheel te laten vervallen is evenwel heroverwogen.

Voor twee groepen van gevallen heeft het de voorkeur om de mogelijkheid te behouden die strafzaken met een transactie af te doen:

(i) transacties in de sfeer van de rechtspersoon (dat wil zeggen: transacties met rechtspersonen, hun feitelijk leidinggevers, opdrachtgevers en personen die anderszins hebben deelgenomen aan de verboden gedraging van de rechtspersoon) en

(ii) gevallen waarin bijzondere omstandigheden – die in verband staan met de aard van de transactie – naar het oordeel van de officier van justitie tot een transactieaanbod moeten leiden in plaats van tot het uitvaardigen van een strafbeschikking en het aan de Staat te betalen geldbedrag (de boetecomponent) niet meer dan € 20.000 bedraagt.

De voorgestelde regeling maakt het daarnaast mogelijk dat bij de transactie aan rechtspersonen voorwaarden omtrent het nemen van compliancemaatregelen kunnen worden gesteld, om zo de bedrijfscultuur te veranderen en daardoor toekomstige misstanden te voorkomen. Een transactie kan op die manier, zowel bij verdachte rechtspersonen als bij personen die ervan worden verdacht te hebben deelgenomen aan de verboden gedraging van de rechtspersoon (zie hierna), hetzelfde of meer effect sorteren dan een rechterlijke veroordeling. Dit houdt ermee verband dat bij veroordeling van een rechtspersoon geen vrijheidsstraffen kunnen worden opgelegd, terwijl het doen van een transactieaanbod aan natuurlijke personen pas in beeld komt wanneer redelijkerwijs te verwachten is dat de rechter de zaak met een vermogenssanctie afdoet. De reden voor het in de wettelijke regeling opnemen van de opdrachtgever, feitelijk leidinggever en andere deelnemers is dat het gedrag van die personen nauw verbonden is met het gedrag van de rechtspersoon. Daarmee sluit de regeling ook niet uit dat in één strafzaak zowel aan de rechtspersoon als aan de betrokken natuurlijke personen een transactieaanbod wordt gedaan. In zoverre bestaan gelijke afdoeningsmogelijkheden. De beperking tot wettelijke vormen van deelneming aan de verboden gedraging van de rechtspersoon biedt een heldere en werkbare afbakening van de eerste groep gevallen waarin kan worden getransigeerd.

De transactiebevoegdheid blijft ten tweede behouden voor de groep gevallen waarin bijzondere omstandigheden – die in verband staan met de aard van de transactie – naar het oordeel van de officier van justitie tot een transactieaanbod moeten leiden in plaats van tot het uitvaardigen van een strafbeschikking. In de artikelsgewijze toelichting op artikel 3.4.4, tweede lid, worden hiervan concrete voorbeelden gegeven. Ook in deze gevallen verdient het afzien van een formele schuldvaststelling de voorkeur boven afdoening door middel van een strafbeschikking, die wel is gebaseerd op een schuldvaststelling. Bij deze tweede groep gevallen geldt telkens dat de boetecomponent van de transactie niet meer dan € 20.000 mag bedragen. Met deze maximering is gezocht naar een redelijk evenwicht tussen enerzijds het uitgangspunt dat het uitvaardigen van een strafbeschikking prevaleert boven het doen van een transactieaanbod en anderzijds het belang van het openbaar ministerie om in uitzonderlijke situaties via een transactie tot effectieve strafrechtelijke handhaving te komen.

Voor zowel de onder (i) als de onder (ii) genoemde groepen van gevallen geldt dat een transactie met een totale geldelijke component van meer dan € 2.000 slechts tot stand kan komen indien de verdachte wordt bijgestaan door een raadsman. Voor deze rechtsbijstandsplicht is gekozen om transacties met een boetecomponent van meer dan € 2.000 met meer waarborgen te omkleden.

Rechterlijke toetsing van voorgenomen hoge transacties

In een klein aantal strafzaken per jaar wordt door het openbaar ministerie een hoge transactie aangeboden (zie de jaarberichten van het openbaar ministerie, via www.om.nl). In deze gevallen gaat het vaak om langlopende, omvangrijke en complexe strafrechtelijke onderzoeken. Strafvervolging zou een zware wissel trekken op de vervolgings- en zittingscapaciteit en de afloop daarvan is ongewis. Een langdurig strafproces brengt voor de desbetreffende verdachte onzekerheid en kosten mee. Tegen die achtergrond introduceert dit wetsvoorstel een rechterlijke toets bij voorgenomen hoge transacties. Deze zogeheten verlofprocedure is neergelegd in Boek 3, Afdeling 4.2.2, en is uitsluitend aan de orde in het geval van de hiervoor beschreven eerste groep gevallen (kort gezegd: transigeren bij criminaliteit in de sfeer van de rechtspersoon). Deze rechterlijke toets zal in de plaats komen van de in de OM-Aanwijzing hoge transacties van het openbaar ministerie opgenomen procedure op basis waarvan voorgenomen hoge transacties, tot aan de inwerkingtreding van deze nieuwe regeling, door een onafhankelijke commissie worden getoetst (vgl. de Aanwijzing hoge transacties van het openbaar ministerie, Stcrt. 2020, 46166).

De verlofprocedure bij hoge transacties is in twee gevallen van toepassing:

I. Wanneer het totale bedrag van het voorgenomen transactieaanbod boven een bepaald drempelbedrag ligt. In dat geval mag slechts een definitief transactieaanbod aan de verdachte rechtspersoon of verdachte natuurlijke persoon worden gedaan, indien het gerechtshof hiertoe verlof heeft verleend. Er worden twee drempelbedragen gehanteerd:

a. Een drempelbedrag van € 200.000 geldt wanneer het totale bedrag van de voorgenomen transactie uitsluitend een boetecomponent kent (dat wil zeggen: de enkele betaling aan de Staat van een geldbedrag);

b. Een drempelbedrag van in totaal € 1.000.000 geldt in het geval het totale bedrag de optelsom is van meerdere geldelijke componenten, waaronder bijvoorbeeld de voldoening van een bedrag ter ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel (op grond van artikel 36e van het Wetboek van Strafrecht) en een schadevergoeding.

Wat betreft de hoogte van beide voorgestelde drempelbedragen is aangesloten bij de bedragen die nu worden gehanteerd in de genoemde Aanwijzing hoge transacties van het openbaar ministerie.

II. Het tweede geval waarin de verlofprocedure moet worden gevolgd, knoopt aan bij de situatie dat een voorlopig transactieaanbod is gedaan boven een van beide genoemde drempelbedragen en het transactieaanbod is gedaan aan andere personen die ervan worden verdacht te hebben deelgenomen aan een of meer strafbare feiten – waaronder begrepen het geven van opdracht tot of feitelijke leiding aan de verboden gedraging van een rechtspersoon – waarop het voorgenomen hoge transactieaanbod betrekking heeft. Die verplichting geldt ook wanneer het aanbod aan de verdachte deelnemer – te denken valt aan opdrachtgevers en feitelijk leidinggevenden als bedoeld in artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht – op zichzelf (ver) onder een van beide drempelbedragen blijft.

Een belangrijke reden dat de verlofprocedure ook dan moet worden gevolgd is dat de gedragingen van de deelnemer feitelijk en juridisch nauw samenhangen met de strafbare gedraging van de persoon waarin de voorgenomen hoge transactie haar grond vindt. Tegen die achtergrond is het gerechtvaardigd en wenselijk in voorkomende gevallen ook een voorgenomen transactieaanbod aan deelnemers te onderwerpen aan rechterlijke toetsing. Opmerking verdient dat, in lijn met de aangenomen motie-Van Nispen/Van Oosten (Kamerstukken II 2018/19, 35000 VI, nr. 52), op grond van de huidige Aanwijzing hoge transacties in de onderhavige regeling het uitgangspunt blijft dat zo mogelijk strafvervolging wordt ingesteld tegen opdrachtgevers en feitelijk leidinggevenden als bedoeld in artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht. Alleen in zeer uitzonderlijke gevallen kan de officier van justitie in het kader van de hoge transactie met een rechtspersoon ook een transactieaanbod doen aan natuurlijke personen die strafbaar betrokken zijn geweest bij de verboden gedraging van de desbetreffende rechtspersoon. In dergelijke omstandigheden is – zo blijkt uit het bovenstaande – een transactieaanbod aan een natuurlijk persoon te allen tijde aan rechterlijke controle onderworpen; de transactie komt niet tot stand dan nadat het gerechtshof daartoe verlof heeft verleend. In lijn met de procedure tot beklag wegens niet-opsporing of niet-vervolging (zie artikel 3.5.1 e.v.) is de behandeling van de vordering tot het verlenen van verlof door de raadkamer van het gerechtshof niet openbaar en toetst het gerechtshof zowel de rechtmatigheid als de opportuniteit van de voorgenomen beslissing van de officier van justitie om een transactieaanbod te doen. Net als in de beklagprocedure beoordeelt een onafhankelijke rechter of het openbaar ministerie – met het voornemen om een hoge transactie aan te bieden – op een evenwichtige wijze gebruikmaakt van het vervolgingsmonopolie en het opportuniteitsbeginsel. De rechter toetst of de officier van justitie in redelijkheid tot het voorlopige transactieaanbod heeft kunnen komen, mede in aanmerking genomen de onderbouwing daarvan (zie nader de toelichting op artikel 3.4.15). Het openbaar ministerie draagt er zorg voor dat de door hem overgelegde stukken voldoende informatie bevatten voor het uitvoeren van deze rechterlijke toetsing. Met het oog op de vergroting van de transparantie van het transactieproces is in de regeling opgenomen dat de uitspraak van het gerechtshof op een openbare zitting wordt gedaan en dat deze beslissing wordt gepubliceerd door het gerechtshof.

Regeling van procesafspraken

Met dit onderdeel wordt invulling gegeven aan het aan de Tweede Kamer meegedeelde voornemen om een wettelijke regeling te treffen voor het maken van procesafspraken in strafzaken.

Hoewel het arrest van de Hoge Raad op dit onderwerp en de OM-Aanwijzing kaders stellen voor de mogelijkheden om onder de huidige wettelijke regeling procesafspraken tot stand te brengen, wordt het wenselijk geacht om in het nieuwe wetboek een specifieke regeling te treffen waarin praktische en principiële vragen worden beantwoord.

Er hangen verschillende vragen samen met het fenomeen procesafspraken, die door de wetgever moeten worden beantwoord. Te denken valt aan vragen zoals of in alle zaken procesafspraken moeten kunnen worden gemaakt, wat de maximale strafvermindering is die een verdachte ten deel kan vallen en hoe moet worden omgegaan met procesafspraken over de omvang van de tenlastelegging. Dat zijn allemaal vragen die niet binnen het huidige wettelijke kader kunnen worden beantwoord. Het verbaast dan ook niet dat de wetgever van verschillende zijden is opgeroepen om een wettelijke regeling te treffen. Over het ontbreken van een wettelijke regeling zijn vanuit de Tweede Kamer de afgelopen jaren kritische vragen gesteld.

En in zijn vordering tot cassatie in het belang der wet voorafgaand aan het arrest van de Hoge Raad over procesafspraken toonde de procureur-generaal bij de Hoge Raad Bleichrodt zich kritisch over het ontbreken van een wettelijke regeling. Onder verwijzing naar het strafvorderlijk legaliteitsbeginsel overwoog de procureurgeneraal dat “met name in gevallen waarin een op het vraagstuk toegesneden wettelijke regeling niet voorhanden is en van een voldoende uitgekristalliseerde, algemeen aanvaarde rechtsopvatting over dit vraagstuk in al zijn verschijningsvormen evenmin kan worden gesproken, […] rechterlijke terughoudendheid geboden [is]. Een nadere bepaling en afgrenzing zal in die gevallen door de wetgever moeten worden gegeven.” (ECLI:NL:PHR:2022:566).

Dit conceptwetsvoorstel komt dus ook tegemoet aan de meermalen gehoorde wens om het maken van procesafspraken van een wettelijke basis te voorzien en daaraan zodoende richting te geven.

De voorgestelde wettelijke regeling sluit in grote lijnen aan bij de uitspraak van de Hoge Raad. In lijn met die uitspraak blijft de rechter zelfstandig verantwoordelijk voor de uitkomst van de strafzaak. Dat betekent concreet dat de rechter zijn eigen verantwoordelijkheid behoudt voor het behandelen en het beoordelen van de strafzaak overeenkomstig de daarvoor geldende wettelijke regeling – in het bijzonder de artikelen 4.3.1 en 4.3.3, waarin de formele en materiële vragen van het rechterlijke beslismodel zijn opgenomen – en de eisen van een eerlijk proces (artikel 6 EVRM), en dat de rechter daarbij beslissingen kan nemen die afwijken van gemaakte procesafspraken. De regeling past bij belangrijke uitgangspunten van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, in het bijzonder de zogenoemde beweging naar voren: met een samenstel van maatregelen wordt bevorderd dat strafzaken beter voorbereid bij de zittingsrechter terechtkomen. Dit komt de kwaliteit van de berechting ten goede terwijl de doorlooptijden worden teruggedrongen. Als de officier van justitie en de verdachte de mogelijkheid hebben om – met inachtneming van bepaalde randvoorwaarden – afspraken te maken over het verloop van de strafprocedure en de wijze van afdoening van de strafzaak, wordt bevorderd dat voorafgaand aan de zitting duidelijkheid bestaat over de inhoud van de te voeren procedure voor de rechter en de belangrijkste twistpunten tussen de officier van justitie en de verdachte. Daardoor kan de zaak op een eerder moment inhoudelijk worden behandeld en kan het onderzoek op de terechtzitting vlot verlopen.

Bij de totstandkoming van de regeling is voor ogen gehouden dat niet alleen richting maar ook ruimte moet worden gegeven aan de praktijk om invulling te geven aan de inhoud van procesafspraken en de wijze waarop deze tot stand komen. Procesafspraken doen zich immers in verschillende verschijningsvormen voor. Er moet ruimte blijven bestaan om in dit verband – binnen het hierna te bespreken wettelijke en verdragsrechtelijke kader – effectieve werkwijzen te ontwikkelen. In verband daarmee zal ook gedurende het onderhavige wetgevingstraject worden gemonitord hoe de praktijk van procesafspraken zich verder ontwikkelt. Het beeld van die toepassingspraktijk, waaronder eventueel bestaande principiële of praktische knelpunten, zal worden benut bij de verdere wetgevingsprocedure. Ook zal de regeling van procesafspraken onderdeel vormen van de evaluatie van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, in welke evaluatie de vraag centraal staat of de doelstellingen van het nieuwe wetboek zijn gerealiseerd (zie nader paragraaf 10.5 van de memorie van toelichting bij de eerste vaststellingswet). De kern van de wettelijke regeling van procesafspraken wordt neergelegd in de Boeken 3 en 4 van het nieuwe wetboek. In Boek 3 is de mogelijkheid tot het maken van procesafspraken voorafgaand aan het onderzoek op de terechtzitting geregeld. In Boek 4 is bepaald dat procesafspraken ook in de berechtingsfase kunnen worden gemaakt en is verder geregeld op welke wijze en binnen welke grenzen de rechter – gegeven zijn zelfstandige verantwoordelijkheid voor de uitkomst van de strafzaak – rekening kan houden met procesafspraken. Procesafspraken zijn eveneens van betekenis in hoger beroep. Dit volgt al uit de schakelbepalingen in Boek 5 (de artikelen 5.4.16 en 5.4.25). In dit algemeen deel van de memorie van toelichting zal worden ingegaan op enkele hoofdkenmerken die de inrichting van de wettelijke regeling in grote lijnen hebben bepaald.