HR casseert vrijspraak overtreding art. 5 Brzo

Hoge Raad 4 juli 2017, ECLI:NL:HR:2017:1279

Aan verdachte was ten laste gelegd dat zij als werkgever niet alle maatregelen heeft getroffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en/of de gevolgen daarvan voor mens en milieu te beperken.

Het Hof heeft de verdachte daarvan vrijgesproken. Het heeft daartoe het volgende overwogen:

"Op 5 december 2011 heeft bij [verdachte] een bedrijfsongeval plaatsgevonden, waarbij door een medewerker van het bedrijf in een tank met n-propylbromide abusievelijk de stof CeTePox TFA is toegevoegd, terwijl dit de stof Ecepox had moeten zijn. Tijdens het mengen van deze stoffen heeft er vervolgens een onbedoelde en ongewenste reactie plaatsgevonden tussen de stoffen n-propylbromide en CeTePox TFA.

Deze reactie heeft geleid tot een temperatuur- en drukverhoging in de meng- en doseertank [A] met als gevolg het falen van het mangat-deksel op deze tank en het vrijkomen van een deel van de inhoud van deze tank. Uit voorzorg zijn er 11 medewerkers ter observatie naar het ziekenhuis gebracht. Uit onderzoek is gebleken dat deze personen geen letsel of nadelige gevolgen aan het incident hebben overgehouden.

[verdachte] is een inrichting waarin krachtens de vergunning Wet milieubeheer gevaarlijke stoffen aanwezig mogen zijn. Door de krachtens deze vergunning toegestane hoeveelheden gevaarlijke stoffen, valt [verdachte] onder de werkingssfeer van het Besluit risico's zware ongevallen 1999 (hierna: Brzo). De vennootschap erkent dit ook.

Op grond van artikel 5, eerste lid, van het Brzo is degene die een inrichting drijft gehouden alle maatregelen te treffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor mens en milieu te beperken. Op grond van artikel 1, aanhef, sub f, van het Brzo is sprake van een zwaar ongeval indien het gaat om een "gebeurtenis als gevolg van onbeheersbare ontwikkelingen tijdens de bedrijfsuitoefening in een inrichting, waardoor hetzij onmiddellijk, hetzij na verloop van tijd ernstig gevaar voor de gezondheid van de mens binnen of buiten de inrichting of voor het milieu ontstaat en waarbij een of meer gevaarlijke stoffen zijn betrokken".

Aan verdachte is ten laste gelegd - kort gezegd - dat zij als werkgever niet alle maatregelen heeft getroffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en/of de gevolgen daarvan voor mens en milieu te beperken.

Naar het oordeel van het hof dient voorafgaand aan de vraag of verdachte redelijkerwijs alle maatregelen heeft getroffen ter voorkoming van een zwaar ongeval, de vraag te worden beantwoord of dit specifieke incident had kunnen uitgroeien tot een zwaar ongeval.

Ter beantwoording van die vraag heeft het hof op 10 december 2013 een tussenarrest gewezen en zijn de stukken in handen gesteld van een deskundige van het NFI. Het NFI werd verzocht om nader te rapporteren omtrent de vraag of bij het ten laste gelegde incident, waarbij de niet-bedoelde reactie tussen de chemische stoffen n-propylbromide en CeTePox TFA heeft plaatsgevonden, door de interreactiviteit van stoffen een reële kans op een zwaar ongeval is geweest, waardoor ernstig gevaar voor de gezondheid van de mens of voor het milieu had kunnen ontstaan.

In het rapport van 11 februari 2015 is door drs. M.A. Stelling, NFI-deskundige Eco- en humane toxicologie en ir. G.G.C. Verstappen, NFI-deskundige procestechnologie en emissies, het volgende geconcludeerd:

"Door de ontstane overdruk in het vat waarbij het deksel is losgeschoten, zijn gevaarlijke stoffen vrijgekomen waarbij een ongecontroleerde blootstelling aan stoffen met gevaarlijke eigenschappen mogelijk was. Door gebrek aan gegevens als blootstellingsconcentratie en duur, zijn de daadwerkelijke gezondheidsrisico's niet in te schatten. Er is een reële kans geweest op blootstelling van werknemers aan gevaarlijke stoffen. Hoewel een direct gevaar voor de gezondheid niet aantoonbaar is, was er geen sprake van een veilige situatie. Er zijn geen aanwijzingen dat het incident een gevaar voor het milieu heeft gevormd of had kunnen vormen."

Voorts heeft NFI-deskundige G.G.C. Verstappen bij brief van 26 augustus 2015 nader toegelicht dat de door het hof gestelde vraag niet is te beantwoorden wegens het ontbreken van informatie over de hoeveelheid vrijgekomen n-propylbromide en de mogelijke blootstelling van werknemers. Deze informatie is volgens de deskundige noodzakelijk om te schatten of toxische effecten hadden kunnen optreden. Daarnaast is geen eenduidige informatie over het vlampunt van n-propylbromide, hetgeen noodzakelijk is om de kans op brand in te schatten, aldus de deskundige Verstappen.

Ter terechtzitting in hoger beroep is door de advocaat-generaal nog aangevoerd dat, los van de toxische effecten of het brandgevaar, door de stijging van de druk in de tank het mangatdeksel van de tank los had kunnen komen en daarbij iemand had kunnen raken.

Het hof leidt uit de stukken af dat door de reactie tussen de chemische stoffen n-propylbromide en CeTePox TFA warmte is vrijgekomen. Vervolgens is de inhoud van de tank opgewarmd waardoor de vloeistof lokaal is gaan koken en de druk in de tank is toegenomen. Het hof is echter van oordeel dat bij het ontbreken van nadere gegevens over de ontstane drukopbouw, niet kan worden gesteld dat als gevolg van de ontstane overdruk het mangatdeksel los had kunnen komen. Uit de stukken blijkt dat het in ieder geval niet is losgekomen. Evenmin is van andere omstandigheden gebleken die hadden kunnen uitmonden in een zwaar ongeval. Voorts is het hof niet gebleken dat tijdens het productieproces werknemers in de buurt van de installatie waren.

Bij de onderhavige stand van zaken is het hof van oordeel dat de specifieke omstandigheden rondom het onderhavige incident, dusdanig onduidelijk zijn gebleven, dat op grond van de inhoud van het dossier en het verhandelde ter terechtzitting in hoger beroep derhalve niet kan worden bewezen dat bij onderhavig incident, waarbij de niet-bedoelde reactie tussen de chemische stoffen n-propylbromide en CeTePox TFA heeft plaatsgevonden, door de interreactiviteit van de stoffen een reële kans op een zwaar ongeval is geweest, waardoor ernstig gevaar voor de gezondheid van de mens of voor het milieu had kunnen ontstaan.

Dit maakt dat de verdachte van het tenlastegelegde moet worden vrijgesproken."

Namens het openbaar ministerie is cassatieberoep ingesteld en heeft mr. H.H.J. Knol, Advocaat-Generaal bij het ressortsparket, een schriftuur houdende een middel van cassatie ingezonden. 

Middel

Het middel klaagt onder meer dat het Hof de grondslag van de tenlastelegging heeft verlaten doordat het een onjuiste uitleg heeft gegeven aan art. 5, eerste lid, Besluit risico's zware ongevallen 1999.

Beoordeling Hoge Raad

Naar het oordeel van het Hof houdt de tenlastelegging in dat de verdachte "als werkgever niet alle maatregelen heeft getroffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en/of de gevolgen daarvan voor mens en milieu te beperken" in de zin van art. 5, eerste lid, Besluit.

Bij zijn oordeel over de vraag of de werkgever alle maatregelen heeft getroffen in de zin van art. 5, eerste lid, Besluit, heeft het Hof vooropgesteld dat de vraag moet worden beantwoord "of dit specifieke incident had kunnen uitgroeien tot een zwaar ongeval". In de tekst noch de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit zijn echter aanknopingspunten te vinden voor een dergelijke uitleg van voormelde bepaling, die neerkomt op het stellen van een in het Besluit niet voorziene bijkomende voorwaarde van strafbaarheid.

Een dergelijke uitleg zou ook tekortdoen aan doel en strekking van de bepaling zoals die naar voren komt uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit. Niet vereist is dat een zwaar ongeval moet hebben plaatsgevonden of dat een incident had kunnen uitgroeien tot zo een ongeval of dat er een incident is geweest. De enkele omstandigheid dat in de onderhavige tenlastelegging - overbodig en daardoor wellicht tot verwarring aanleiding gevend - een concreet incident wordt genoemd, maakt dat niet anders. Het gaat immers bij art. 5, eerste lid, Besluit om het antwoord op de vraag of de noodzakelijke maatregelen zijn getroffen ter voorkoming van zware ongevallen.

Het middel klaagt daarover terecht.

Opmerking verdient nog dat de in het eerste lid van die bepaling vervatte zorgplicht zich onderscheidt van de in het tweede lid onderscheidenlijk het derde lid van die bepaling vervatte verplichtingen. Dat de naleving van laatstgenoemde verplichtingen kan worden betrokken bij het oordeel of aan de in het eerste lid genoemde plicht is voldaan, doet niet af aan het zelfstandige karakter van de zorgplicht in het eerste lid.

Conclusie AG

9. De verdediging heeft (ook) in hoger beroep zich aanvankelijk op het standpunt gesteld dat het voor een bewezenverklaring noodzakelijk is dat er daadwerkelijk een zwaar ongeval heeft plaatsgevonden. Uit puur praktische overwegingen – de bewoordingen zijn ontleend aan de pleitnota in hoger beroep, p. 47 - heeft de verdediging zich vervolgens op het standpunt gesteld dat het incident ook nooit een zwaar ongeval had kunnen worden en dat dit aan de bewezenverklaring in de weg staat. Het gaat om de vraag of het tenlastegelegde concrete incident in potentie een zwaar ongeval had kunnen worden, aldus de pleitnota, p. 10. In het tussenarrest van 10 december 2013 is het hof dit standpunt gevolgd: “Het hof zal bevelen dat de stukken van de onderhavige zaak in handen van de raadsheer-commissaris zullen worden gesteld, teneinde een deskundige te benoemen die antwoord kan geven op de vraag of bij onderhavig incident, waarbij de niet-bedoelde reactie tussen de chemische stoffen n-propylbromide en CeTePox TFA heeft plaatsgevonden door de interreactiviteit van stoffen een reële kans op een zwaar ongeval is geweest, waardoor ernstig gevaar voor de gezondheid van de mens of voor het milieu had kunnen ontstaan.”

10. Welke redenen hebben de verdediging en in navolging van de verdediging het hof voor de beperking van de verplichtingen uit bijlage II van het Brzo tot uitsluitend incidenten die kunnen uitgroeien tot een zwaar ongeval? Als ik het goed zie worden die redenen door het hof, gelet op de motivering van het tussenarrest, gevonden in de wettelijke definitie van het begrip zwaar ongeval in art. 1, aanhef sub f, Brzo, terwijl de verdediging tevens wijst op de totstandkomingsgeschiedenis van het Brzo, de Seveso II-richtlijn en de (schaarse) jurisprudentie over zwaar ongeval.9 De argumentatie beperkt zich volledig tot het begrip (potentieel) zwaar ongeval. Ik wil aan de bespreking door verdediging en hof van het begrip ‘zwaar ongeval’ niets afdoen, maar stel intussen wel vast dat specifieke en dwingende redenen om alleen bij incidenten die kunnen uitgroeien tot een zwaar ongeval de verplichtingen van bijlage II bij het Brzo van toepassing te doen zijn, ontbreken in de argumentatie van hof en verdediging. Dat een concreet incident niet kan worden aangemerkt als (potentieel) zwaar ongeval, sluit niet uit dat er een zorgplicht is om dergelijke ongevallen te voorkomen. En die preventieplicht geldt natuurlijk zowel voor zware ongevallen als voor incidenten die daartoe kunnen uitgroeien.

11. Nu dwingende redenen voor de uitleg van het hof ontbreken, komt het mij mede in het licht van de hierboven geciteerde Nota van toelichting voor dat weliswaar vereist is dat de bedrijfsactiviteiten enig risico van een zwaar ongeval in zich dragen, maar dat dit risico niet een risico is dat per se dient voort te vloeien uit een concreet incident. De systematiek van het Brzo is dat het van toepassing is op een exploitant van een inrichting die onder paragraaf 2 van dat besluit valt (overschrijding van de lagere drempelhoeveelheid). De aanwezigheid van gevaarlijke stoffen boven een bepaalde drempelhoeveelheid maakt dat het Brzo van toepassing is en dat de exploitant een gericht beleid moet voeren teneinde zware ongevallen te voorkomen. Het gaat dus om een abstracte gevaarzetting door de aanwezigheid van bepaalde gevaarlijke stoffen boven een bepaalde drempelhoeveelheid.

12. Deze benadering lijkt mij bevredigend. Ik kan mij moeilijk voorstellen dat de niet-nakoming van de zorgplicht uitsluitend strafbaar is bij (bijna) incidenten. In Brzo 1999 is niet gekozen voor een algemene verplichting tot het op voorhand (mogelijk zelfs ter verkrijging van een vergunning) indienen van (een rapport inzake) een veiligheidsbeheerssysteem en dergelijke, maar de preventieve maatregelen moeten op voorhand zijn getroffen.

13. Ik heb mij nog afgevraagd of de overweging van het hof niet zo kan worden gelezen dat deze slechts geldt voor gevallen waarin, zoals in het onderhavige, een concreet incident met zoveel woorden is tenlastegelegd. Anders gezegd heeft de steller van de tenlastelegging door de wijze van tenlastelegging een extra eis gesteld, althans kon het hof die extra eis in de tenlastelegging inlezen. In dat geval is cassatie minder voor de hand liggend omdat de Hoge Raad nu eenmaal de feitenrechter aanzienlijke ruimte laat bij het vaststellen van de inhoud en reikwijdte van de tenlastelegging. Onbegrijpelijk is het oordeel van de feitenrechter in een dergelijk geval niet snel.

14. Ik stel voorop dat de tekst van de tenlastelegging mijns inziens niet dwingt tot een beperkte lezing als hierboven bedoeld. Het concrete incident kan mijns inziens worden gelezen als een de gedraging begeleidende omstandigheid (als bedoeld in art. 261, tweede lid, Sv). Ook als die begeleidende omstandigheid (het concrete incident) niet wordt tenlastegelegd, of wel wordt tenlastegelegd maar niet wordt bewezen verklaard, staat dat op zich zelf nog niet in de weg aan kwalificatie van de (overige) delictsbestanddelen als strafbaar feit. Hoe dan ook dwingen de overwegingen van het hof niet tot de lezing waarin het vermelden van het concrete incident in de tenlastelegging niet anders kan inhouden dan dat deze tenlastelegging alleen van toepassing is voor het geval dat het incident kan uitgroeien tot een zwaar ongeval.

15. Door aan de vrijspraak ten grondslag te leggen dat niet kan worden bewezen dat bij onderhavige incident een reële kans op een zwaar ongeval is geweest, waardoor ernstig gevaar voor de gezondheid van de mens of het milieu had kunnen ontstaan, heeft het hof de grondslag van de tenlastelegging verlaten. Het middel slaagt.

16. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak en terugwijzing van de zaak naar het hof, teneinde deze op het bestaande beroep opnieuw te berechten en af te doen.

Lees hier de volledige uitspraak.